國際人權(quán)公約人權(quán)行使限制的一般標(biāo)準(zhǔn)

高洋

[摘 要]鑒于人權(quán)行使限制標(biāo)準(zhǔn)是防止國家權(quán)力濫用，平衡各方面利益關(guān)系的關(guān)鍵問題，因此有必要對國際人權(quán)公約所規(guī)定的一般標(biāo)準(zhǔn)進行深入研究。本文主要以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》及《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》中人權(quán)限制條款為核心，將人權(quán)行使限制的一般標(biāo)準(zhǔn)歸納為四個方面：合法性原則、正當(dāng)性原則、禁止權(quán)利濫用原則和成比例原則。

[關(guān)鍵詞]國際人權(quán)公約；人權(quán)限制；一般標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類號]D990 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0097 — 02

一、對人權(quán)行使的限制的意義和立法方式

總體來說，對人權(quán)行使進行限制就是要在個人與個人、社會或者國家之間尋求一種平衡，以求最大限度保護各方面利益。一方面，對于個人人權(quán)行使的限制是為了保護公共安全、公共利益等，因為個人權(quán)利的行使很可能造成對他人權(quán)利的侵害。另一方面，對于個人人權(quán)行使的限制是為了防止國家濫用權(quán)力，任意干涉?zhèn)€人人權(quán)行使，這實際上是為國家行為劃定基本范圍，使其無法超脫該范圍限制人權(quán)。

在國際人權(quán)文件中，基于上述兩種目的而將“限制”進行立法，往往采取兩種方式。第一種以隱蔽的方式，使用“應(yīng)該”、“不包括”、“不能”等語詞限制權(quán)利行使。如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第20條第1款規(guī)定：“任何鼓吹戰(zhàn)爭的宣傳，應(yīng)以法律加以禁止。”，即是對個人表達自由權(quán)的一種合法限制。第二種稱為“明示權(quán)利限制條款”，即根據(jù)這些條款，為了保護國家安全、公共秩序、公共健康或道德以及他人的權(quán)利，締約國可以減損它們保障人權(quán)的義務(wù)，對個人權(quán)利的享有施加一定的限制。①在本文第一部分所列舉的公約或宣言條文中大多為明示權(quán)利限制條款，通過觀察這些條文我們不難發(fā)現(xiàn)其限制對象主要以人身自由，遷徙自由，思想、良心、宗教信仰自由，集會和結(jié)社自由，表達自由等自由權(quán)為主。這些權(quán)利往往通過做出行為的方式行使，而且極易被濫用。除此之外，我們可以發(fā)現(xiàn)明示權(quán)利限制條款與第一部分所分析的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第5條適用的權(quán)利范圍意外的契合了。

二、國際人權(quán)公約限制條款

1.《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》并沒有像《世界人權(quán)宣言》一樣，采用在具體權(quán)利條文之后規(guī)定一般性權(quán)利限制標(biāo)準(zhǔn)的立法模式。其僅在公約第5條以禁止濫用和但書方式一般性禁止國家、群體或個人濫用公約權(quán)利來限制公民權(quán)利。其先在公約第5條設(shè)定了權(quán)利限制的最低標(biāo)準(zhǔn)，然后以清單方式在條文②中具體規(guī)定該項權(quán)利的限制標(biāo)準(zhǔn)。公約》之具體條款對于權(quán)利限制之標(biāo)準(zhǔn)大同小異，總體來說基本包含：

《公約》較《世界人權(quán)宣言》的顯著進步是增加了關(guān)于必要性的規(guī)定。然而，《公約》具體條款之間仍存在細微差別，如《公約》第12條第3款特別提及“不得與本公約所承認的其他權(quán)利相抵觸”。第14條第1款以及第21條與《世界人權(quán)宣言》規(guī)定相似，還提到應(yīng)當(dāng)在“民主社會中”。第18條第3款對于目的要素的規(guī)定略有不同，內(nèi)容為“公共安全、秩序、衛(wèi)生或道德、或他人的基本權(quán)利和自由”，沒有提及國家安全，以“公共秩序”替代“秩序”，以“衛(wèi)生”替代“公共衛(wèi)生”。

2.《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》

《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第5條與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第5條內(nèi)容完全相同。第4條與第5條從整體上構(gòu)成了公約人權(quán)限制的一般標(biāo)準(zhǔn)。在具體權(quán)利限制方面，只有第8條第1款有關(guān)組織和參加工會權(quán)利條文涉及人權(quán)行使限制問題。

三、人權(quán)行使一般限制的國際標(biāo)準(zhǔn)

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》及《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》中人權(quán)限制條款為核心，將人權(quán)行使限制的一般標(biāo)準(zhǔn)歸納為以下四個方面：

1.限制根據(jù)：合法性原則

合法性原則，也有國內(nèi)學(xué)者稱為“法律保留原則”，是指對于人權(quán)行使的限制應(yīng)由法律明文規(guī)定，該法律是對人權(quán)進行限制的根據(jù)。合法性原則在法律條文中通常以“只受法律所確定的限制”①、“應(yīng)由法律規(guī)定”②、“除了法律所規(guī)定的限制”③等語詞形式出現(xiàn)。總體來說，合法性原則包含以下涵義：

第一，所稱法律具有廣泛性，既應(yīng)包括國際法，也包括國內(nèi)立法機關(guān)依照法定程序制定的法律規(guī)范?！胺伤?guī)定”中的“法律”不僅指成文法還應(yīng)包括不成文法。原因是僅僅由于未規(guī)定在成文規(guī)范中就認定根據(jù)普通法價值所施加限制不屬于“法律所規(guī)定”的范疇的做法是違背公約起草者的最初設(shè)想的。

第二，授權(quán)實行限制的法律必須是明確具體的，這是為了保證法律的可預(yù)測性。但需要注意的是，法律明確并不代表法律內(nèi)容絕對確定，只是要求法律應(yīng)當(dāng)是公開的，能為公民普遍知曉的。人權(quán)事務(wù)委員會認為應(yīng)當(dāng)對限制條款作嚴(yán)格解釋，即限制必須具體明確，否則即使該限制可以適用于對其他權(quán)利也不意味著可以適用于此項權(quán)利。

第三，對人權(quán)行使進行限制所依據(jù)的法律應(yīng)當(dāng)是“善法”，即保證依照該法的限制行為不應(yīng)違反各條約、宣言本身的規(guī)則，例如不得違反《國際人權(quán)法》第29條第3款規(guī)定的聯(lián)合國的宗旨和原則，以及 《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第5條第1款所確定的限制的底線范圍。

2.限制理由：正當(dāng)性原則

正當(dāng)性原則，也有人稱為“合理性原則”，是指各國際人權(quán)文件中允許對人權(quán)行使進行限制的合理、正當(dāng)理由，主要包括國家安全、公共秩序、公共道德、公共衛(wèi)生、他人的權(quán)利和自由、普遍福利等。各國際人權(quán)文件中不同權(quán)利條文根據(jù)權(quán)利本身特點選用一個或幾個理由。但是，根據(jù)本文第一部分對于各國際人權(quán)文件對于限制理由的規(guī)定的列舉可知，不同條文所選取理由有時只具有細微差異，實在難以區(qū)分這是起草者的本意還是用詞疏忽所致。究其根本原因，還是在于公共秩序、道德、普遍福利等概念具有抽象性和模糊性，往往不同學(xué)者對其理解就具有很大分歧，更何況區(qū)際公約之規(guī)定。各國有必要在根據(jù)人權(quán)限制國際標(biāo)準(zhǔn)制定國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)時，將正當(dāng)性原則精確化，明確各個理由的涵義。

3. 限制程度：禁止權(quán)利濫用原則

該項原則具有一定的特殊性，因為其往往不能直接體現(xiàn)在明示的人權(quán)限制標(biāo)準(zhǔn)中，而是由各個國際人權(quán)文件在條文中單獨做出規(guī)定，而且不同文件采取的禁止濫用限制權(quán)的立法技術(shù)不同。例如，具有代表性的《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第5條第1款以劃定限制最低限度的方式禁止權(quán)利濫用。而有些文件則規(guī)定某些權(quán)利不得限制或克減，以禁止權(quán)利濫用。

4. 限制實施：成比例原則

成比例原則又稱“相稱原則”，在國際人權(quán)文件中通常被表述為“民主社會所必需”，歐洲人權(quán)法院、人權(quán)事務(wù)委員會對這一原則的解釋稍有差異，但是這并不表示國際社會對必要性原則的理解存在分歧，而是因為成比例原則實際包含多重涵義。

第一重涵義即所謂的“必要性”，必要性本身帶有主觀性，不同國家往往根據(jù)其國情對必要性具有不同的理解。Amor 先生2008 年10 月2-3 日在日內(nèi)瓦舉辦的“公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第19 條和第20 條之間的聯(lián)系問題專家研討會”上，針對第9條第3款提出：“不應(yīng)普遍地實施限制，而是應(yīng)當(dāng)有分寸的、作為例外情況和出于必要的，‘必要一詞的含義受到事情來龍去脈的影響，因國而異，因文化而異?！雹軐嵸|(zhì)上，“必要性”代表一種迫切的社會需要。除此之外，公約給予公約國對于該問題的一定程度的自由裁量權(quán)，這種裁量權(quán)不僅為國內(nèi)立法者所享有，而且還適用于被授權(quán)解釋或者適用現(xiàn)行法律的司法機關(guān)或其他實體。但是自由裁量權(quán)也并非是無限的，比如對于同一權(quán)利行使的限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一致性，不能經(jīng)常變化。

第二重涵義即合目的性，意思是指針對人權(quán)行使所實施的限制應(yīng)當(dāng)與所要達到的目的相稱或成正比。人權(quán)事務(wù)委員會認為，限制必須與其所要達到的特定目的成比例。由此我們引申出這樣的概念，實施限制所保護的國家安全、公共利益、公共道德、公共秩序以及他人的基本權(quán)利和自由等必須比受到限制的“個人權(quán)利”具有更高的價值，或者至少是相當(dāng)，只有這樣對人權(quán)行使實施限制才是有價值的，才是必要的。但實際上，這種說法又陷入了一種功利主義的窠臼，如何衡量不同價值的高低，或者說各種價值之間是否存在高低之分都是實踐中限制標(biāo)準(zhǔn)實施的難題。

第三重涵義即損害最小。是指在國家在可以采用多種限制方式實現(xiàn)某一目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采用對人權(quán)行使損害最小的方式。即國家能以輕微方式實現(xiàn)限制人權(quán)的目的，就不能選擇使用手段更激烈的方式。動物保護組織訴英國一案⑤中，歐洲人權(quán)法院在審查對于表達自由的限制是否具有必要性時提到該限制應(yīng)當(dāng)對于表達自由的行使產(chǎn)生最低限度的影響。

第四重涵義是指限制的實施要符合平等和非歧視的基本原則，否則將不能認定這種限制具有必要性。根據(jù)人權(quán)事務(wù)委員會針對《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第18條第3款的一般性意見，對權(quán)利行使的限制應(yīng)當(dāng)對保護公約項下其他權(quán)利具有必要性，包括第2條、第3條及第26條所規(guī)定的平等權(quán)和非歧視原則?！藏?zé)任編輯：王 珍〕