“青天情結(jié)”下的當(dāng)代信訪制度

夏路燕

[摘 要]在幾千年的封建文化影響下，時(shí)至今日，“青天情結(jié)”仍舊存在大部分的老百姓的心里。一個(gè)時(shí)期以來，人們?cè)谘芯啃旁L制度時(shí)，其中的種種原因都避不開“青天情結(jié)”。因此，對(duì)當(dāng)代信訪制度了解和分析的前提是要對(duì)中國(guó)自古以來“青天情結(jié)”的剖析，在此之上探討信訪制度存與廢的爭(zhēng)議及未來的發(fā)展方向。

[關(guān)鍵詞]青天；情結(jié)；信訪制度

[中圖分類號(hào)]D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）07 — 0040 — 02

“青天情結(jié)”背后的“青天文化”

中國(guó)人歷來就有一種濃重的“青天”政治文化情結(jié)，直至今日也經(jīng)久不衰。北宋年間的包拯在做官期間“為人峭直敢言，不阿諛權(quán)貴”，其正直無私的精神和清廉從政的作風(fēng)成為后人的楷模。我國(guó)古代就有"撥云霧而睹青天"之說，可見“ 青天情結(jié)”不僅體現(xiàn)出國(guó)人對(duì)清正廉明的官吏和公平正義的政府的一種希望和祈盼，也流露出其背后自古以來的“青天文化”。

1956年，美國(guó)著名的政治學(xué)者加布里埃爾·阿爾蒙德在《比較政治體系》一文中率先使用了“政治文化”的概念。在封建專制時(shí)代，“青天情結(jié)”是當(dāng)時(shí)社會(huì)普遍的社會(huì)意識(shí)形態(tài)，按照阿爾蒙德關(guān)于比較政治學(xué)的觀點(diǎn)來看，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、人治傳統(tǒng)、封閉的社會(huì)文化等促使“青天文化”形成，老百姓只有倚仗“青天”的出現(xiàn)，才能獲得“太平盛世”。 從傳統(tǒng)的“青天情結(jié)”走向現(xiàn)代的政治清明，從依附型政治文化或臣民文化轉(zhuǎn)向參與型文化或公民文化是歷史發(fā)展的趨勢(shì)。但是中國(guó)是一個(gè)有著悠久的人治傳統(tǒng)的國(guó)家， 青天意識(shí)根深蒂固，現(xiàn)在雖然加快了法治化的進(jìn)程，從制度層面上看中國(guó)社會(huì)的確已經(jīng)進(jìn)入了法治社會(huì)，但是從思維層面上看，人們顯然還有一部分停留在人治的思維層面上，停留在“青天情結(jié)”上。

“青天情結(jié)”籠罩下的當(dāng)代信訪制度：存與廢的爭(zhēng)議

我國(guó)的信訪制度始于1951年，當(dāng)年政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其本意在提供社會(huì)救濟(jì)的同時(shí)，將社會(huì)矛盾解決于萌芽狀態(tài)中。自2005年實(shí)施信訪排名和通報(bào)制度，將信訪與當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)升遷直接掛鉤，信訪制度因此也開始異化，亂象叢生。十八大后，我國(guó)已經(jīng)開始在部分省市進(jìn)行取消排名的試點(diǎn)，拿走了懸在地方政府頭上的一把利劍，將信訪納入法制的軌道。

近年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)劇烈變遷導(dǎo)致信訪活動(dòng)不斷增多，信訪制度負(fù)擔(dān)著政治參與和權(quán)利救濟(jì)的雙重功能。但是，幾乎所有信訪者的潛意識(shí)里都有一種揮之不去的“青天情結(jié)”，“信大不信小，信上不信下，信訪不信法”。在此基礎(chǔ)上，有些學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的信訪制度就是延續(xù)了千年的“青天”虛幻夢(mèng)，是“人治”的延續(xù)，主張廢除信訪制度。信訪制度究竟是不是“青天文化”的產(chǎn)物？信訪制度與古代信訪制度的區(qū)別是什么？信訪制度有無改革并延續(xù)的必要？等問題都是亟待解決的。

首先，當(dāng)代信訪制度與古代信訪制度既有聯(lián)系又有區(qū)別。中國(guó)有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的信訪機(jī)制，傳說堯舜時(shí)期就有“進(jìn)善旌、誹謗木、敢諫之鼓?！薄吨芏Y》上更是有了“肺石聽辭”、“路鼓之制”的確切記載。古代信訪，即直訴制度，標(biāo)榜的是德政，在人治的社會(huì)中給臣民開啟了一條可以“直達(dá)青天之上”的梯道，營(yíng)造了濃重的“青天”氛圍。伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)，出現(xiàn)一股又一股的信訪高潮。當(dāng)老百姓覺得自己在基層受到了冤屈，他就會(huì)選擇向“青天”投訴，要求“青天”給予公正的處理。所以，當(dāng)代信訪制度與直訴制度有一定的“血緣”關(guān)系，帶有“青天”的影子。

其次，二者也存在不同。第一，信訪制度不僅僅局限在司法方面，它涉及行政、司法等方面，、而直訴制度在封建社會(huì)只能影響到司法領(lǐng)域；第二，古代直訴制度僅僅體現(xiàn)為一種權(quán)利救濟(jì)手段，是政府“德政”的施舍，而當(dāng)代信訪制度不僅僅是權(quán)利救濟(jì)，同時(shí)也賦予了公民監(jiān)督、制約公共權(quán)力的權(quán)利，具有社會(huì)管理、政治參與的意義；第三，古代“告御狀”的風(fēng)險(xiǎn)極大，可能要付出慘痛的人身代價(jià)，晚清四大奇案之一的楊乃武與小白菜案，就是告御狀的經(jīng)典案例。而信訪制度是當(dāng)代法律價(jià)值的體現(xiàn)，是公民權(quán)利救濟(jì)等行為的正當(dāng)參與渠道。

關(guān)于信訪制度有無改革并延續(xù)的必要這一話題在學(xué)界引起了很大的討論，觀點(diǎn)不一。一種觀點(diǎn)主張取消信訪制度，其代表人物中科院學(xué)者于建嶸。他在其課題調(diào)查報(bào)告《信訪的制度性缺失及其政治后果》中指出：“在一定程度上，信訪制度是以中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)長(zhǎng)期存在的‘人治思想為基礎(chǔ)的”。他認(rèn)為信訪制度不僅僅是功能的錯(cuò)位，更是古代“青天情結(jié)”的人治方式的延續(xù)。另一種觀點(diǎn)主張強(qiáng)化信訪，如北大教授姜明安，他認(rèn)為信訪有其以柔克剛的優(yōu)勢(shì)，它能以適當(dāng)?shù)娜酥涡灾贫染徍头ㄖ卧谝欢ㄇ樾蜗碌倪^分僵硬和過分剛性，信訪制度與現(xiàn)行司法制度并行不悖。筆者認(rèn)為，斷然的做非此即彼的選擇是不可取的?！耙环N制度得以長(zhǎng)期且普遍地堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫??！崩硇苑治觥扒嗵煳幕庇绊懴碌男旁L制度，能夠有助于我們找到解決這一矛盾性問題的根本出路。

在法治社會(huì)中，信訪者這一群體的出現(xiàn)，本身就說明了制度的運(yùn)行出了問題。在分析為何中國(guó)老百姓“信訪不信法”時(shí)，很多人會(huì)怪罪于“青天情結(jié)”，但不能忽視的是，只有當(dāng)司法救濟(jì)不力時(shí)，民眾才會(huì)追捧信訪，通過信訪來尋求權(quán)利救濟(jì)。我們應(yīng)該看到，信訪制度是作為一種過渡性制度和補(bǔ)充性制度，既不能過分強(qiáng)化信訪救濟(jì)這種非司法救濟(jì)手段，也不能完全否定信訪制度在現(xiàn)階段的作用。要本著既要有效保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，從完善國(guó)家整個(gè)解決糾紛機(jī)制的高度來改革、改進(jìn)信訪使信訪逐步納入國(guó)家的正常法治軌道。

后“青天”時(shí)代的信訪制度：走向理性的規(guī)制之路

當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的發(fā)展勢(shì)頭迅猛，使司法、行政等領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多未曾預(yù)見的新情況、新問題，對(duì)于民眾這種根深蒂固的“青天情結(jié)”，須理性地對(duì)待。中央政治局原常委、中紀(jì)委原書記吳官正回憶山東工作的文章中說，信訪部門是個(gè)“窗口”，從這里能看出群眾的情緒，看出基層的工作；信訪工作是個(gè)“安全閥”，做好了能消解老百姓的怨氣，減輕維護(hù)社會(huì)安定的壓力。信訪作為社會(huì)矛盾的一個(gè)疏導(dǎo)渠道，在承擔(dān)改革“陣痛”時(shí)期的當(dāng)代中國(guó)，彌補(bǔ)了法制不健全的弊端，雖然在個(gè)別人和個(gè)別案例上，信訪破壞了法制環(huán)境，但是其更多的積極意義是有待肯定的，保留信訪的前提是信訪的制度化、常態(tài)化、法治化。

另外，中國(guó)正在逐步走向后“青天”時(shí)代。社會(huì)公眾通過網(wǎng)絡(luò)自主、自覺參政議政，參與管理國(guó)家、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的熱情日益高漲。這種高漲的熱情，極大地激發(fā)公眾的公民意識(shí)。公民不再盲目尋找“青天”，甚至質(zhì)疑“青天”，網(wǎng)絡(luò)成為反腐的主場(chǎng)，這股浪潮也直接打到現(xiàn)實(shí)社會(huì)，根據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部發(fā)布的2013中國(guó)反腐報(bào)告指出，去年全年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)195萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分18.2萬人。當(dāng)前日益高漲的網(wǎng)絡(luò)民意就是公民意識(shí)在更大范圍自主、自覺地覺醒，公民社會(huì)不斷健全，我們也走進(jìn)了一個(gè)后“青天”時(shí)代。

在后“青天”時(shí)代下，信訪制度何去何從？筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面思考：

第一，信訪制度建設(shè)廉可借鑒“青天文化”的有益部分，形成對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員的內(nèi)在約束。我們應(yīng)該借鑒和應(yīng)用傳統(tǒng)“青天文化”中的合理因子將其運(yùn)用到信訪制度建設(shè)中來。只要正確利用傳統(tǒng)“青天文化”，在相關(guān)部門宣傳青天的思想和事跡，弘揚(yáng)“青天文化”中積極健康且符合時(shí)代精神的一面，對(duì)于在全社會(huì)形成反貪倡廉的社會(huì)風(fēng)氣，促進(jìn)官員的自身建設(shè)當(dāng)是大有裨益的。這種“青天”文化不是要反對(duì)現(xiàn)代法治，而是對(duì)它的一種修復(fù)，它是一種以群眾利益為核心的價(jià)值觀念，是對(duì)群眾路線的有效踐行，是對(duì)政治倫理的有力維護(hù)。

第二，“青天”固然值得期待，但不值得依賴。通過權(quán)力的手保障不了權(quán)利，反而可能傷害權(quán)利，能保障權(quán)利的只有法治。老百姓對(duì)“青天”的期待有可能只是一場(chǎng)一廂情愿的鬧劇，官員之間竟然在信訪制度中催生出利益鏈條，百姓上訪也可能遭受非正常打擊，因上訪被勞教、關(guān)進(jìn)精神病院甚至遭受毒打威脅的案例時(shí)有發(fā)生。 因此，對(duì)于信訪工作來說，在法治的軌道內(nèi)，盡快加強(qiáng)基層部門對(duì)信訪工作的效能制度建設(shè)，形成制度化的解決群眾信訪問題的長(zhǎng)效機(jī)制，這才是治本之策。

第三，健全信訪制度，走向規(guī)制之路。思想家托克維爾發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)，所有問題都會(huì)轉(zhuǎn)化為法律問題。在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，所有的問題都有可能轉(zhuǎn)化為信訪問題，甚至許多法律問題也會(huì)轉(zhuǎn)化成信訪問題。有的訪民由于對(duì)法律不了解，或者有高于法律的訴求，把公正的判決當(dāng)成冤案反復(fù)上訪；有的屬于改革的歷史問題，早已過了訴訟時(shí)效，或者根本無法進(jìn)行司法解決……這些問題僅靠司法手段無疑是不行的，因此信訪制度的完善對(duì)于吸納、解決這些問題是十分必要的。美國(guó)社會(huì)學(xué)沖突學(xué)派的代表人物劉易斯·科塞在《社會(huì)沖突的功能》一書中創(chuàng)立了社會(huì)安全閥理論，認(rèn)為社會(huì)安全閥的作用是排解敵對(duì)情緒，如果敵對(duì)情緒通過適當(dāng)?shù)耐緩降靡园l(fā)泄，就不會(huì)導(dǎo)致沖突，信訪制度應(yīng)該在健全體制的基礎(chǔ)上更好的發(fā)揮安全閥的作用，而不能將安全閥變成高壓鍋，深化民眾的矛盾。

不過，信訪不是解決社會(huì)問題的“萬精油”，也不應(yīng)該看作是老百姓解決所有問題的“萬能鑰匙”。在法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，信訪制度應(yīng)該被看做是當(dāng)事人用盡所有辦法之后的最后一種救濟(jì)方式，它應(yīng)該排在各種救濟(jì)手段之末。否則，信訪就取代了所有權(quán)利救濟(jì)手段，結(jié)果得不償失。走向規(guī)制之路，走向法治之道，才是解決所有問題的根本策略。國(guó)務(wù)院新聞辦公室在2012年發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012——2015年）》指出，中國(guó)將健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，不斷暢通和拓寬信訪渠道。走向規(guī)制，走向法治，即是建立健全利益表達(dá)機(jī)制，允許利益主體可以充分地表達(dá)自己的利益所在和利益受侵害之苦，這也是現(xiàn)代政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的起點(diǎn)。另一方面，對(duì)于基層政府來說基層政府，形成正規(guī)的信訪機(jī)制十分必要。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。基層政府應(yīng)用于承擔(dān)，不斷改革地方政治生態(tài)，使信訪回歸法治的路徑，扭轉(zhuǎn)“以訪代法”的局面。

法治是推動(dòng)人類文明發(fā)展的重要手段，只有在社會(huì)中樹立起法律的權(quán)威之后，法治才能在社會(huì)發(fā)展的過程中起到其應(yīng)有的積極作用，才能具有經(jīng)久不衰的生命力。摒除信訪過程中的非正常化、堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，走向規(guī)則之治，才是信訪制度必須繼續(xù)堅(jiān)持的改革。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕 于建嶸. 中國(guó)信訪制度批判〔J〕. 中國(guó)改革， 2005，（02）.

〔3〕 吳官正.閑來筆潭〔M〕. 北京：人民出版社， 2013.

〔4〕〔美〕亨廷頓. 變化社會(huì)中的政治秩序〔M〕. 北京：三聯(lián)書店出版社， 1989.

〔5〕〔法〕霍爾巴赫.自然政治論〔M〕. 北京：商務(wù)印書館出版社， 2007.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕