政府投資工程項目群管理模式初探

田雪娟

摘 要：文章通過分析政府投資項目的特點，總結(jié)目前政府投資工程項目的管理現(xiàn)狀及問題，提出了政府投資工程項目群管理的統(tǒng)籌整合思路和模式?；趤嗊\期間主干道整治和老城區(qū)環(huán)境整治案例，論證政府投資工程適用項目群管理模式，且取得了明顯的效果，是多項目管理的一個有效措施。

關(guān)鍵詞：政府投資；多項目；項目群管理；管理模式

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2014）24-0141-02

政府投資工程是指利用各級財政預(yù)算內(nèi)、外資金，或者用財政性資金作為還款來源的借貸性資金建設(shè)的項目，它有強調(diào)社會公益性項目、具有比一般項目更嚴格的管理程序，易受社會各界輿論的關(guān)注等特點。本文通過主干道整治和老城區(qū)綜合整治兩大類別的項目管理方式的差異，研究如何在確保單一項目成功實施的基礎(chǔ)上通過項目的集群管理創(chuàng)造出傳統(tǒng)項目管理和單純生產(chǎn)運作無法期望的利益，達到投資效益的最大化。

1 基本情況

①主干道整治是對全市81條主干道中東風(fēng)路、濱江路、機場高速路、中山大道等54條城市主干道開展環(huán)境綜合整治工作，在2010年9月30日前完成，資金約需百億元。

②老城區(qū)環(huán)境整治。根據(jù)全面摸查，并應(yīng)用“數(shù)字詳規(guī)”系統(tǒng)實施計算及現(xiàn)場核對，在專業(yè)規(guī)劃單位指導(dǎo)下，確定了老城區(qū)整治項目共439個，工作投資約幾十億元。

2 統(tǒng)籌整合思路

主干道整治采取傳統(tǒng)的項目全過程管理模式，而老城區(qū)整治在項目管理模式上，強調(diào)了項目群管理的統(tǒng)籌整合思路，如圖1所示，具體體現(xiàn)為以下幾點。

2.1 界定交付成果，明確目標，確認工程范圍

公路建設(shè)、園林綠化建設(shè)、路燈光亮工程建設(shè)等政府投資工程，按時保質(zhì)高效完成每個工程，是單一項目管理的目標。這與項目群管理目標不一樣，它關(guān)注落實組織的戰(zhàn)略目標要求，將相互關(guān)聯(lián)的眾多項目形成一個整體，通過統(tǒng)籌整合，達到資源共享，程序優(yōu)化、高效和增值的目的，使交付成果更符合戰(zhàn)略目標要求。例如每個主干道整治項目的目標是如何按進度要求、按合同規(guī)定和質(zhì)量合格地完成項目，交付給社會使用。而老城區(qū)環(huán)境整治項目群的目標是在確保交付使用的前提下，使眾多項目形成一個優(yōu)化整體，減少資源沖突和不和諧因素，加快工程進度等目的。

2.2 具有綱領(lǐng)性的工作方案

老城區(qū)環(huán)境整治項目群管理有一個總綱，就是老城區(qū)建設(shè)實施規(guī)劃，這是各項工作的指南，一般都包括指導(dǎo)思想、工作目標、工作內(nèi)容、組織分工、實施程序、資金安排和保障措施等方面，對后續(xù)工作起到抓綱理目，綱舉目張的作用。而主干道整治的綜合工具是工作分解結(jié)構(gòu)（WBS），它是制定進度計劃、資源需求、成本預(yù)算、風(fēng)險管理計劃和采購計劃等的重要基礎(chǔ)。

2.3 具有流暢性的工作流程

老城區(qū)環(huán)境整治的流程是：摸查項目群基本情況，編制項目群近期建設(shè)實施規(guī)劃—項目群立項-確定資金總盤子—根據(jù)實施規(guī)劃，編制具體計劃項目計劃報審市建委—計劃經(jīng)審批通過后，各區(qū)組編制項目群工作方案和實施方案，明確項目代建單位和項目審批程序（例如初步設(shè)計、概算等） —資金的撥付流程—啟動具體項目建設(shè)全過程，市建委全程監(jiān)督協(xié)調(diào)—工程變更，統(tǒng)籌整合思路，資金總盤子原則—調(diào)整后的項目群計劃，報市建委審批-審批同意后，按照新的計劃開展項目實施工程—施工完畢后由項目建設(shè)管理單位組織項目驗收和結(jié)算評審，市建委、市城投集體參與—辦理結(jié)算。

主干道兩側(cè)環(huán)境綜合整治工程具備了項目群的特點和特征，即多項目性、統(tǒng)一戰(zhàn)略目標、不確定性和復(fù)雜性，且在實施內(nèi)容、項目管理過程、時間要求等方面都類似，很適合采用項目群管理方式進行項目管理，但是并未采取項目群管理方式，而是按照一般政府投資工程的單一項目管理模式進行操作。

2.4 項目組織結(jié)構(gòu)多采用項目管理辦公室（PMO）

政府投資工程一般項目管理的組織結(jié)構(gòu)有職能式組織結(jié)構(gòu)、項目式組織結(jié)構(gòu)和矩陣式組織結(jié)構(gòu)，職能式和項目式組織結(jié)構(gòu)不太適合在項目群管理中多個項目同時運行，統(tǒng)籌管理以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標要求的特性，給不了強有力的支持，而矩陣式組織結(jié)構(gòu)雖然比前兩種稍微靈活，但是也存在著一些問題，例如雙重領(lǐng)導(dǎo)、效率低且項目間的沖突與戰(zhàn)略目標沖突很難解決等。項目群管理需要一個專門統(tǒng)籌的部門，負責解決多項目間的組織沖突，和項目間的利益平衡問題。這就需要項目管理辦公室（PMO）組織結(jié)構(gòu)，與平衡矩陣相比，增加了與各職能部門平行的專門的項目組織結(jié)構(gòu)，多應(yīng)用于多項目和復(fù)雜項目的管理。

老城區(qū)環(huán)境整治成立了廣州市城市環(huán)境整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。小組下設(shè)辦公室，各區(qū)要參照市的做法設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)，負責工作的具體實施。建立此種組織結(jié)構(gòu)，主要是從實際出發(fā)、目標決定組織、效率和效能兼顧的三大原則，確定的項目群組織架構(gòu)如圖2所示。

2.5 建章立制，確保工作規(guī)范開展

為使項目群更好地管理，我們會將更多精力花在宏觀規(guī)章和制度建設(shè)方面，從源頭上進行統(tǒng)籌管理，有效指引各責任單位在落實任務(wù)時，按照規(guī)定、規(guī)范開展，避免產(chǎn)生不必要的問題。例如老城區(qū)環(huán)境整治，我們制定了實施指引和技術(shù)指引等規(guī)劃性文件、項目群的管理規(guī)定、項目群變更管理制度、項目群結(jié)算管理制度等等，這些是主干道環(huán)境整治的建章立制有所不同，項目管理制度比較偏向具體，例如工程例會、報表制度等。

2.6 資金建議總盤子管理

老城區(qū)環(huán)境整治工程資金有一個總盤子概念。根據(jù)各區(qū)完成的前期實施規(guī)劃和可行性研究報告等立項工作，基本確定各個區(qū)的資金總盤子，下達計劃時，也以片區(qū)下達一個計劃，具體實施項目由各管轄單位按照資金總盤子，實施符合目標的、符合屬性的項目，具體實施計劃可以變化，但是資金不能突破。怎么提高資金的使用效益，由各區(qū)組的建設(shè)管理單位自行負責，組織結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)小組負責檢查考評。例如，某區(qū)老城區(qū)環(huán)境整治項目群的總資金約22億元，項目群管理單位確保項目群資金不突破的情況下，合理、恰當?shù)匕才艑嵤╉椖?，項目計劃報組織結(jié)構(gòu)中的辦公室進行審核批復(fù)，待審核同意后，某區(qū)組的建設(shè)管理單位按照自己制訂的資金管理辦法，負責技術(shù)方案審核、概算審核，控制具體單個項目成本，每個項目預(yù)付款、進度款等按照集中支付方式的資金管理程序向市城投集團申請。

這種項目群資金管理方式會充分發(fā)揮各項目群管理單位的積極性，一定程度上加快工程進度，提高融資資金的使用效率。

2.7 結(jié)果分析

現(xiàn)以廣州市某區(qū)組主干道兩側(cè)和老城區(qū)環(huán)境綜合整治工程的一些數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，進行分析不同項目管理模式帶來的不同效果，見表1。

某區(qū)的數(shù)據(jù)反映的問題是具有共性的，在其他區(qū)組都存在類似情況，主干道兩側(cè)工程完工后，超總投資項目數(shù)多且涉及金額巨大，老城區(qū)部分未超總投資或概算的項目比例較大提高，且不存在超支問題。這其中存在很多原因，最根本的是，老城區(qū)環(huán)境整治工程項目和主干道兩側(cè)整治工程采用了不同的項目管理模式，主干道兩側(cè)工程按照單一項目管理的模式進行項目全過程管理。老城區(qū)迎亞運環(huán)境綜合整治工程比前者在整體上進行了協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，從工作方案、資金管理、組織結(jié)構(gòu)等方面進行項目群模式的管理。兩者不同的項目管理模式產(chǎn)生了不同的效果，以致目前老城區(qū)的項目結(jié)算率遠遠高于主干道兩側(cè)的工程，這是政府各職能部門所要追求的目標。

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