相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)融合”探索

樊林京　李麗娟　白世強

摘要當前我國其他相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調性不是很好，在規(guī)劃管理日趨重要的今天，“多規(guī)融合”有利于國土空間的統(tǒng)籌開發(fā)利用，有利于促進節(jié)約資源和保護環(huán)境，有利于各項規(guī)劃的順利實施。該研究在闡述“多規(guī)融合”的必要性和重大意義的基礎上，分析了目前各項相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調銜接方面存在的主要問題及原因，提出了實現“多規(guī)融合”的政策措施和操作辦法：健全法律法規(guī)，整合空間規(guī)劃體系；完善體制機制，協(xié)同編制規(guī)劃；搭建基礎資料平臺，統(tǒng)一標準規(guī)范；明確共同遵循的戰(zhàn)略目標，確定合理的管控方向；共同論證規(guī)劃方案，協(xié)調統(tǒng)一規(guī)劃成果。

關鍵詞相關規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；多規(guī)融合

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）09-02750-02

作者簡介樊林京（1982-），男，河南洛寧人，從事土地資源管理研究。

長期以來，由于行政管理體制等方面原因，各地不同程度存在相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調銜接不夠的情況，成為影響規(guī)劃有效實施的重要制約因素[1-2]。2014年全國國土資源工作會議明確提出“加強土地利用總體規(guī)劃與相關規(guī)劃的協(xié)調銜接，在縣（市）層面探索實施‘三規(guī)合一或‘多規(guī)融合試點，探索建立可供各項規(guī)劃共同遵循的戰(zhàn)略目標、管控方向和標準規(guī)范”[3]。如何實現規(guī)劃間的協(xié)調銜接，筆者在分析土地規(guī)劃與相關規(guī)劃協(xié)調銜接方面存在問題及其原因的基礎上，結合目前的規(guī)劃編制和行政管理體制機制，就強化規(guī)劃間的協(xié)調銜接提出了有針對性的意見建議，以期為試點工作的開展提供參考。

1“多規(guī)融合”的必要性和重大意義

1.1有利于國土空間的統(tǒng)籌開發(fā)利用國土空間是人類活動和經濟社會發(fā)展的載體，是有機聯(lián)系的整體。一個地方國土資源的開發(fā)利用必然對周邊地區(qū)產生重要影響，必須統(tǒng)籌安排各類開發(fā)建設活動。目前，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的范圍基本相同，目標相對一致，內容相聯(lián)，“三規(guī)”趨同的趨勢日益明顯。打破地域和部門間的分割，加強規(guī)劃間的協(xié)調銜接，實現多規(guī)融合，有利于統(tǒng)籌安排國土開發(fā)利用活動，促進經濟與社會、人與自然和諧發(fā)展。

1.2有利于促進節(jié)約資源和保護環(huán)境規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約。規(guī)劃間銜接不夠容易引發(fā)多方面問題。一是基礎設施、公共服務設施重復建設，致使土地和資金浪費，國土空間分割。二是對一些違法用地、違反城市規(guī)劃建設起來的項目進行拆除，往往需要付出更大的人力、物力成本，甚至影響社會穩(wěn)定。三是一些國土資源開發(fā)利用活動影響生態(tài)保護規(guī)劃的實施，造成水土流失、生物多樣性下降等不良影響。因此，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等規(guī)劃間的協(xié)調銜接，對于合理安排重大項目的空間布局和建設時序，促進資源共享和高效利用，保護生態(tài)環(huán)境等都具有重要作用。

1.3有利于規(guī)劃的順利實施近年來，規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設項目審批中發(fā)揮著越來越重要的作用。如果規(guī)劃間銜接不夠，一些項目就難以開工建設。對確需建設的重大項目，盡管可以通過規(guī)劃調整使其符合總體規(guī)劃，但也將耗費大量人力物力，增加時間、行政成本，影響規(guī)劃的嚴肅性、權威性。為強化規(guī)劃間的協(xié)調銜接，促進規(guī)劃有效實施，一些地方開展了規(guī)劃融合編制試點，取得了良好成效。如武漢市建立了由“市城市總體規(guī)劃、市土地利用總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃、區(qū)土地利用總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃”構成的土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相互融合的規(guī)劃主干體系，實現了全市土地“一張圖”管理，實現了“兩規(guī)”在用地規(guī)模、空間布局、實施管理等多方面充分協(xié)調，取得了明顯成效。

2相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間協(xié)調銜接存在的問題及原因分析

在我國各級各類規(guī)劃中，與土地利用相關的規(guī)劃主要有城鄉(xiāng)規(guī)劃，能源、交通、水利等基礎設施規(guī)劃，林業(yè)生態(tài)規(guī)劃等。這些規(guī)劃分別由相應的主管部門牽頭編制，報同級或上級人民政府審批。由于規(guī)劃種類多，規(guī)劃的部門和行業(yè)色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發(fā)體系。規(guī)劃之間的協(xié)調銜接出現這樣那樣的問題，影響了規(guī)劃的權威性，增加了實施難度。

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)用地規(guī)模、布局等方面與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠城鄉(xiāng)規(guī)劃是對一定時期內城鄉(xiāng)土地利用、空間布局以及各項建設進行綜合部署、具體安排和實施管理，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。在用地規(guī)模方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃從城鄉(xiāng)建設發(fā)展需要出發(fā)，根據規(guī)劃地區(qū)人口增長、城鎮(zhèn)化率的提升預測值等，確定用地規(guī)模，重在“發(fā)展”。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的主要問題是對城鎮(zhèn)化過程中人口的流動缺乏通盤考慮，幾乎每個城鎮(zhèn)都在強調當地人口和城鎮(zhèn)化率快速增長，規(guī)劃用地規(guī)模不斷擴大，致使各城市預測人口規(guī)模偏大，脫離實際。土地利用總體規(guī)劃出于落實土地用途管制制度，嚴格保護耕地，控制建設用地，促進土地節(jié)約集約利用需要，從土地供給出發(fā)，以上級下達的建設用地增量指標為前提，確定城市建設用地規(guī)模，重在“控制”。土地規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模方面存在的問題是受行政因素影響大，新增建設用地指標分配“貧富不均”，往往給中心城市分配指標較多，而下達下級土地規(guī)劃的指標較少，導致部分城鎮(zhèn)建設用地增量指標不能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要。

盡管《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)和國務院文件都明確提出，城鄉(xiāng)建設等相關規(guī)劃要與土地規(guī)劃相銜接，確定的建設用地規(guī)模和布局必須符合土地規(guī)劃。但實踐中，由于發(fā)展目標和導向的差異，城市規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模往往偏大，土地利用總體規(guī)劃安排的建設用地增量空間較小，小城鎮(zhèn)和農村則很少有建設用地增量指標。兩項規(guī)劃協(xié)調銜接不夠，給規(guī)劃的實施管理帶來不利影響。

2.2部分交通、能源、水利等基礎設施規(guī)劃確定的項目沒能納入土地規(guī)劃由于規(guī)劃期限不統(tǒng)一、部門間的溝通銜接不夠、對項目建設的布局和時序預測不準等原因，部分交通、能源、水利、環(huán)保等基礎設施項目沒能納入土地規(guī)劃，甚至選址于基本農田，給土地規(guī)劃的實施管理及項目建設帶來了較大麻煩。對于列入國家和省重點的單獨選址類工程項目，可依法上報國務院調整基本農田布局，但一些市、縣級小項目，如果受基本農田布局制約，建設的難度很大。

2.3林業(yè)及生態(tài)保護等規(guī)劃與土地規(guī)劃不夠協(xié)調近年來，國家對生態(tài)文明建設的重視程度空前提高，中共十八大報告將生態(tài)文明納入中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局，提升至前所未有的高度。林業(yè)生態(tài)建設規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的影響力和約束力將更加凸顯。由于規(guī)劃期限不同步、規(guī)劃目標和統(tǒng)計口徑不一致、部門間溝通協(xié)調不充分等原因，這些規(guī)劃與土地規(guī)劃往往協(xié)調銜接不夠。一是林業(yè)規(guī)劃確定的林地面積與土地規(guī)劃差距較大。由于統(tǒng)計口徑等因素，不少地方林業(yè)規(guī)劃確定的林地現狀面積和增量規(guī)模偏大，出于落實政府耕地保護責任目標、維護糧食安全需要，土地規(guī)劃確定的林地面積較小，且增長量十分有限，兩項規(guī)劃差距較大。二是自然（生態(tài)）保護區(qū)規(guī)劃與土地規(guī)劃不協(xié)調。部分地方在確定自然保護區(qū)范圍時，與土地規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃銜接不夠，沒有充分考慮保護區(qū)人口分布、土地開發(fā)利用情況和礦產資源賦存等因素，將一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、農用地及礦產資源勘查開發(fā)區(qū)納入其中，導致一些必要的建設項目難以落地、重要的礦產資源難以開發(fā)利用。三是風景名勝區(qū)規(guī)劃與土地規(guī)劃銜接不夠。主要表現為部分風景名勝區(qū)規(guī)劃確定的建設用地不符合土地規(guī)劃，造成項目難以開工建設或違法違規(guī)用地；一些地方土地規(guī)劃確定的建設用地影響到風景名勝整體風貌的保護和控制，造成風景名勝資源的過度開發(fā)。

3實現多規(guī)融合的政策措施和操作辦法

3.1健全法律法規(guī)，整合空間規(guī)劃體系完善空間規(guī)劃的法律、行政法規(guī)和技術法規(guī)，構建完整的空間規(guī)劃法規(guī)體系，從法律層面對空間規(guī)劃體系進行整合，明確各規(guī)劃的法定地位與相互關系，減少規(guī)劃數量，避免每個行業(yè)主管部門都編制規(guī)劃的情況。理順各項規(guī)劃的地位、性質、內容、編制審批主體和程序等，避免同級規(guī)劃間互不銜接甚至矛盾沖突的現象。

3.2完善體制機制，協(xié)同編制規(guī)劃強化政府對各類空間規(guī)劃編制審查的組織領導和協(xié)調作用，成立政府主要領導負責，相關部門負責人為成員的規(guī)劃管理委員會及聯(lián)合課題組，共同做好規(guī)劃方案的研討論證、規(guī)劃間的協(xié)調銜接等工作。適時將規(guī)劃成果征求社會公眾意見，真正形成“政府主導、專家領銜、部門協(xié)作、公眾參與、科學決策”的規(guī)劃編制機制。建立規(guī)劃修訂聯(lián)動機制。一項規(guī)劃調整時，與之相關的規(guī)劃需要調整的，同步進行調整，保持規(guī)劃間的協(xié)調聯(lián)動、動態(tài)管理[4-5]。

3.3搭建基礎資料平臺，統(tǒng)一標準規(guī)范逐步統(tǒng)一規(guī)劃的基期和時限。在土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃的編制階段，應搭建共同的基礎資料平臺，采用統(tǒng)一的人口、城鎮(zhèn)化率、土地利用、人均用地規(guī)模、經濟社會發(fā)展、重要保護區(qū)域、規(guī)劃底圖等基礎資料，解決不同部門在制定規(guī)劃時，信息不全的“短板”。在規(guī)劃期內相關目標的確定方面，應統(tǒng)一預測方法，使不同規(guī)劃的相同規(guī)劃期內人口規(guī)模、用地需求、經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展等目標協(xié)調一致。

3.4明確共同遵循的戰(zhàn)略目標，確定合理的管控方向盡管土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)保等規(guī)劃側重點不同，規(guī)劃具體目標也有差異，但戰(zhàn)略目標應該是相同的，都是為了合理安排人口、資源開發(fā)、經濟發(fā)展、生態(tài)保護的布局和時序，嚴格保護國土資源和生態(tài)環(huán)境，集約高效開發(fā)利用自然資源，促進經濟與社會、人與自然和諧發(fā)展。在明確共同遵循的戰(zhàn)略目標的前提下，制定各自的具體目標任務，明確相應的管控方向。如可將城市規(guī)劃中的“四線四區(qū)”與土地利用規(guī)劃中的建設用地空間管制“三界四區(qū)” 統(tǒng)籌協(xié)調起來，共同確定城市建設用地開發(fā)邊界、耕地紅線、永久基本農田和生態(tài)紅線，實現“兩規(guī)”各有側重但協(xié)調統(tǒng)一的空間管制格局。

3.5共同論證規(guī)劃方案，協(xié)調統(tǒng)一規(guī)劃成果針對目前各項規(guī)劃基期和時限差別較大，不便統(tǒng)籌協(xié)調的情況，政府可結合經濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略的變化或重要時間節(jié)點，組織對正在實施的規(guī)劃進行統(tǒng)一修訂，在對各項相關規(guī)劃進行充分研討論證的基礎上，形成協(xié)調銜接方案，然后分別修訂規(guī)劃的內容，實現國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃等規(guī)劃的期限、相關目標、建設布局等內容的協(xié)調統(tǒng)一，做到不同類型規(guī)劃圖件的要素表達相互協(xié)調，重要開發(fā)建設區(qū)、保護區(qū)和建設項目等共同要素在不同規(guī)劃圖上位置一致，相互吻合，提高規(guī)劃實施管理的可操作性。

參考文獻

[1] 王志慧. 土地利用總體規(guī)劃與土地管理工作的關系探討[J].安徽農業(yè)科學，2013，41（25）：10534-10535.

[2] 阿麗亞·阿布力孜，張永福. 規(guī)劃銜接與建設用地空間管制協(xié)調研究[J].安徽農業(yè)科學，2013，41（5）：2279-2282.

[3] 國土資源部網站消息. 國土部部署十大任務 嚴防死守保護耕地[EB/OL].（2014-01-15）http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2014-01-15/c_118975786.htm.

[4] 類淑霞， 郝晉珉. 土地利用總體規(guī)劃視角下的城市用地規(guī)模彈性控制研究[J].安徽農業(yè)科學，2013，41（8）：3669-3671，3674.