袁剛 白天成
【摘要】近年來(lái),農(nóng)村選舉中賄選問(wèn)題日益凸顯,給我國(guó)基層民主政治建設(shè)帶來(lái)了消極影響,也影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。受經(jīng)濟(jì)利益、民主法治意識(shí)和法律制度等因素的制約,當(dāng)前農(nóng)村賄選形式多種多樣。解決賄選問(wèn)題,需要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),完善相關(guān)法律制度,增加選舉程序的可操作性,加大監(jiān)督力度。
【關(guān)鍵詞】村民自治 賄選行為 選舉
當(dāng)前村民選舉中賄選的特點(diǎn)
按照全國(guó)人大法制工作委員會(huì)編制的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法釋義》的解釋?zhuān)逦瘯?huì)選舉中的賄選行為是指候選人或其他人“用金錢(qián)、財(cái)物等物質(zhì)利益或其他利益誘使或收買(mǎi)村民違反自己的真實(shí)意愿參加選舉或在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)的行為?!雹?/p>
該解釋雖然相對(duì)狹窄,但基本揭示了賄選發(fā)生的主要特點(diǎn):一是無(wú)論行賄的方式有多種多樣,行賄的意圖終歸為了獲得更多的選票以保證最終當(dāng)選;二是行賄受賄的標(biāo)的是可支配財(cái)產(chǎn),即無(wú)論是行賄者還是受賄者個(gè)人能支配的有形或無(wú)形的財(cái)產(chǎn);三是賄選行為侵犯了村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán),沖擊了正常的選舉程序。上述三個(gè)條件同時(shí)具備,才符合賄選發(fā)生的原初旨意。
2010年7~8月,華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村觀察”項(xiàng)目組通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)前農(nóng)村選舉中的賄選行為主要呈現(xiàn)出兩方面特點(diǎn):一方面,賄選問(wèn)題在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在,但又呈現(xiàn)出差異性。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層選舉的賄選問(wèn)題比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)突出,對(duì)區(qū)域與賄選情況進(jìn)行交叉分析顯示,東部、中部、西部地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)村民主選舉時(shí)有拉票行為的比例分別為30.15%、29.62%和22.19%,其中屬于賄選的比例分別為57.91%、71.64%和51.93%,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部和中部地區(qū)賄選問(wèn)題高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū);二是農(nóng)民的受教育程度影響賄選的效果,小學(xué)、初中、高中和大學(xué)及以上學(xué)歷的農(nóng)民經(jīng)拉票而“改變主意”的比例分別為21.48%、15.63%、16.8%和8.33%。這表明,農(nóng)民受教育水平越低,受拉票影響的可能性越大。
另一方面,農(nóng)村選舉中賄選的形式多種多樣。比如,利用請(qǐng)吃喝進(jìn)行賄選,利用金錢(qián)和實(shí)物賄選,利用承諾賄選等等。其中,“請(qǐng)喝酒吃飯”的比例最高,占比42.22%;“送禮品”次之,占比22.24%。②
農(nóng)村賄選行為產(chǎn)生的危害
不利于農(nóng)村基層民主政治發(fā)展,阻礙我國(guó)政治文明建設(shè)。黨的十八大提出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治,建設(shè)政治文明”的任務(wù)。村民自治是中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容,賄選行為不僅侵犯了農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán),違背了農(nóng)民參加基層選舉的真實(shí)意圖,而且是一種與我國(guó)的政治文明本質(zhì)要求相悖的違法行為。賄選行為使得廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)施村民自治制度取得的成果受到了沖擊,對(duì)我國(guó)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治和政治文明的宏偉目標(biāo)產(chǎn)生了消極影響。
影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。廣東“烏坎事件”表明,選舉程序是保障村民自治制度正常有序運(yùn)行的關(guān)鍵。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行村委會(huì)組織法規(guī)定的法定程序產(chǎn)生農(nóng)民自治機(jī)構(gòu),不僅使得農(nóng)民的政治權(quán)利得到合法的保護(hù),還能行之有效地化解突發(fā)事件,推動(dòng)村級(jí)自治組織建設(shè)。賄選行為通過(guò)不正當(dāng)手段影響了農(nóng)村民主自治的進(jìn)程,侵害了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,破壞了農(nóng)村的社會(huì)風(fēng)氣,給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)極壞的影響,進(jìn)而直接影響到國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
削減農(nóng)民政治參與積極性。民主選舉是有序政治參與的重要方式,賄選行為使得農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)被侵犯,選舉活動(dòng)失去了原有的意義,很容易使農(nóng)民對(duì)民主程序甚至對(duì)整個(gè)村民自治制度產(chǎn)生質(zhì)疑,最終導(dǎo)致不信任,從而失去政治參與熱情和積極性,不利于培養(yǎng)農(nóng)民的政治責(zé)任感,降低了農(nóng)民的政治認(rèn)同感。
農(nóng)村賄選現(xiàn)象產(chǎn)生的原因
經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。馬克思說(shuō)過(guò):“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切,都同他們的利益有關(guān)?!辟V選作為民主政治的副產(chǎn)品,同政治利益與經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)。選舉的過(guò)程是一種資源配置過(guò)程,即通過(guò)選舉分配權(quán)力,當(dāng)選者既獲得了政治權(quán)力,同時(shí)也得到了對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的支配權(quán),為他們謀求各種利益創(chuàng)造了條件。這種通過(guò)公共權(quán)力謀取私利的行為也即經(jīng)濟(jì)學(xué)所稱(chēng)的“尋租活動(dòng)”。一般來(lái)說(shuō),人們一旦通過(guò)賄選方式取得權(quán)力,就會(huì)試圖回收施賄時(shí)失去的利益,甚至追求當(dāng)選后的非法利益。當(dāng)前,我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)生活水平仍然不高,經(jīng)濟(jì)利益對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)仍然處于首要位置。在這種背景下,農(nóng)民很容易受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,為保障眼前的經(jīng)濟(jì)利益而放棄政治權(quán)利。
關(guān)系文化的熏陶。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)社會(huì)維系人際關(guān)系不僅僅依靠法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),還有人們之間的親情關(guān)系。農(nóng)村選舉一般發(fā)生在熟人社會(huì),這就為人情發(fā)揮作用提供了便利條件。村民之間擁有共同的生產(chǎn)場(chǎng)所和生活空間,人與人之間通過(guò)婚姻、親屬、朋友、同學(xué)等各種關(guān)系得以維護(hù)。一個(gè)村落就是一個(gè)小型的人情社會(huì),人們相互之間關(guān)系密切,為賄選的產(chǎn)生提供了成熟的土壤,人情關(guān)系削弱甚至取代了法律和制度的約束,成為農(nóng)村交往活動(dòng)的主要決定因素。在這樣的環(huán)境背景下,公平公正的程序在人情關(guān)系面前免不了會(huì)產(chǎn)生偏差或缺失,導(dǎo)致選舉活動(dòng)易于被人操控,出現(xiàn)賄選行為。
法律制度的缺陷。首先,對(duì)賄選行為的法律界定不清晰。目前,《村委會(huì)組織法》和各地制定的《村委會(huì)選舉辦法》中,都沒(méi)有對(duì)賄選行為做出詳細(xì)具體的法律解釋。比如,什么樣的行為算是賄選行為,構(gòu)成賄選行為的金錢(qián)、財(cái)物數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)等。這些法律解釋不明確、較籠統(tǒng)的界定使得賄選行為的具體認(rèn)定,以及對(duì)涉事人員的處罰規(guī)定等缺乏依據(jù)。此外,我國(guó)《刑法》第二百五十四條關(guān)于破壞選舉罪的規(guī)定,僅適用于各級(jí)人大代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉,并不適用于村民委員會(huì)的選舉,導(dǎo)致在查處賄選問(wèn)題時(shí)無(wú)法可依。
其次,選舉的監(jiān)督體系不完善。第一,村民對(duì)于村委會(huì)選舉的監(jiān)督缺乏積極性。本來(lái)村民是農(nóng)村民主選舉過(guò)程中最基層、最廣泛的監(jiān)督主體,村民的監(jiān)督權(quán)與選舉權(quán)、被選舉權(quán)一樣,都是不可忽視的。但是,這種監(jiān)督權(quán)受到多方面的掣肘:其一,對(duì)于村民的選舉監(jiān)督權(quán)沒(méi)有可操作性的法律規(guī)定;其二,由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,以及村民自身權(quán)利意識(shí)薄弱導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的行使缺乏積極性;其三,現(xiàn)有監(jiān)督權(quán)的程序過(guò)于復(fù)雜,打消了農(nóng)民行使權(quán)力的積極性。第二,由于行政關(guān)系沒(méi)有理順,有些基層政府對(duì)于村委會(huì)選舉工作干預(yù)過(guò)多,致使民主選舉不能公平、公正、公開(kāi)的進(jìn)行。第三,司法監(jiān)督不到位。由于缺乏明確的法律規(guī)定和農(nóng)民不習(xí)慣通過(guò)司法程序解決問(wèn)題,司法監(jiān)督往往流于形式,無(wú)法落實(shí)。endprint
選舉程序?qū)用娴娜毕?。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中說(shuō)“一部具體的公正的程序要遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)一沓深刻的理論?!钡牵洞逦瘯?huì)組織法》中有關(guān)選舉程序的規(guī)定很不完善,落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)。首先,選民資格的確認(rèn)難度增大。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,農(nóng)村人口流動(dòng)性增大,特別是外出務(wù)工人員和返鄉(xiāng)人員不斷增加,新修訂的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于選民登記制度做出了新的規(guī)定:“戶籍在本村并且在本村居住的村民;不在本村居住的村民,本人有參加選舉的愿望;戶籍不在本村,但在本村居住一年以上的村民”均有資格成為選民。該規(guī)定適應(yīng)了人口流動(dòng)的需要,保障了村民參加選舉的權(quán)利。
其次,委托投票和流動(dòng)票箱存在不足?!洞逦瘯?huì)組織法》第十五條對(duì)委托投票做了如下規(guī)定:“登記參加選舉的村民,選舉期間外出不能參加投票的,可以書(shū)面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人的名單?!蔽型镀笔菫檎疹櫷獬鋈藛T,保障其權(quán)利而實(shí)施的制度設(shè)計(jì),但是在現(xiàn)實(shí)中委托投票往往變成了全權(quán)委托、超額委托、強(qiáng)制委托等情況,甚至委托人的意愿被隨意篡改。流動(dòng)票箱的設(shè)置本意也是為方便選民投票的,但是由于監(jiān)管不力,選票被人為操控的可能性變大,降低了賄選的成本。
最后,一些可以有效防止賄選現(xiàn)象發(fā)生的技術(shù)性手段,如無(wú)記名投票和秘密劃票等投票方式?jīng)]能得到很好的執(zhí)行。無(wú)記名投票和秘密劃票能夠有效的遏制選舉過(guò)程中的賄選行為,相反地,如果這些措施不能得到有效執(zhí)行反而導(dǎo)致賄選行為更容易發(fā)生。
農(nóng)村賄選問(wèn)題的治理對(duì)策
大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),提高農(nóng)民的政治權(quán)利意識(shí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是公民政治參與的前提和基礎(chǔ),沒(méi)有完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和高度發(fā)達(dá)的社會(huì)生產(chǎn)力為政治參與提供物質(zhì)條件,公民政治參與只能是一句空話。黨的十八屆三中全會(huì)描繪了農(nóng)村改革的路線圖,對(duì)健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制作出了總體安排部署,在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等方面,制定了一系列突破性的改革措施?,F(xiàn)在需要推進(jìn)頂層制度設(shè)計(jì)的落實(shí),發(fā)揮強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的功效,真正實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的目標(biāo)。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,農(nóng)民才有精力參與政治活動(dòng),才有參加選舉的積極性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使賄選帶來(lái)的誘惑力降低,農(nóng)民不會(huì)再輕易為眼前的蠅頭小利放棄自己的選票,而將十分珍視憲法賦予的政治權(quán)利。因此,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入是從根本上阻斷賄選行為的關(guān)鍵所在。
加強(qiáng)思想政治教育工作,提高農(nóng)民的民主法治意識(shí)。一方面,要加強(qiáng)對(duì)基層組織干部的思想政治教育,摒棄“官本位”意識(shí)、特權(quán)思想和作風(fēng),提高運(yùn)用法治思維和方式處理問(wèn)題、化解矛盾的能力;另一方面,要切實(shí)提高農(nóng)民的民主意識(shí)和法治觀念,轉(zhuǎn)變一味忍讓和服從的傳統(tǒng)觀念,引導(dǎo)其依法維權(quán),不斷增強(qiáng)拒賄意識(shí)和防賄能力。教育和引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)民主,讓其意識(shí)到選舉不僅是一種權(quán)利,也是一種責(zé)任,按照自己的真實(shí)意愿投出選票,既是對(duì)自己負(fù)責(zé)也是對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)。農(nóng)民學(xué)會(huì)正確行使自己的權(quán)利,依法維護(hù)自己的權(quán)利,賄選行為便失去了生存的土壤。
完善選舉立法工作,保證選舉工作有法可依。黨的十八大指出,法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅(jiān)持法律面前人人平等,保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法,拓展人民有序參與立法途徑。首先,國(guó)家有必要制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《村委會(huì)選舉法》,使村民自治的立法在實(shí)體和程序兩個(gè)方面得以平衡,村委會(huì)選舉將更加規(guī)范,廣大農(nóng)民民主選舉的權(quán)利將得到更好的法律保護(hù)。其次,建議對(duì)《刑法》第二百五十四條進(jìn)行修改,將破壞村民委員會(huì)選舉的行為納入其中,以加大對(duì)破壞村委會(huì)選舉行為的打擊力度,徹底改變當(dāng)前查處此類(lèi)問(wèn)題無(wú)法可依的被動(dòng)局面。此外,各地方政府也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的選舉辦法,加強(qiáng)對(duì)賄選的治理,明確一些對(duì)于賄選的具體規(guī)定。最后,加強(qiáng)對(duì)賄選行為的懲治力度,加大賄選成本,完善因賄選造成的村民選舉權(quán)利受損的法律救濟(jì)途徑??梢栽O(shè)立專(zhuān)門(mén)的民事訴訟救濟(jì)、行政救濟(jì)制度,以便更有效地保護(hù)村民的政治權(quán)利。尤其要明確賄選受理機(jī)關(guān),明確各部門(mén)之間的責(zé)任分工,避免各部門(mén)相互推諉,方便村民舉報(bào)賄選行為,為村民的選舉權(quán)提供救濟(jì)。
完善選舉程序,封堵賄選機(jī)會(huì)。第一,真正確保村民的候選人提名權(quán)。“群眾的眼睛是雪亮的”,多年來(lái)的實(shí)踐證明,農(nóng)民最了解應(yīng)當(dāng)選誰(shuí),不應(yīng)當(dāng)選誰(shuí)。選舉組織者的任務(wù)不是指手畫(huà)腳誘導(dǎo)選民,更不能越俎代庖替選民做主。
第二,嚴(yán)格規(guī)范競(jìng)選規(guī)則。競(jìng)選規(guī)則是選舉有效進(jìn)行的基礎(chǔ),合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則能夠增加競(jìng)選的合法性。農(nóng)民不知道競(jìng)選的規(guī)則就會(huì)采取自認(rèn)為合理合法的行動(dòng)參加選舉,但其中恰恰就包括不合理、不合法的行為,比如賄選行為。完善競(jìng)選規(guī)則可以為候選人提供一個(gè)公平合法的機(jī)會(huì)與選民進(jìn)行接觸,使選民更直接、更全面深刻地了解候選人,有助于選民在投票的時(shí)候做出更理性的選擇。
第三,切實(shí)落實(shí)秘密劃票,公開(kāi)唱票制度。秘密投票原則是指選民按照法律的規(guī)定,根據(jù)自己的意愿秘密填寫(xiě)選票并完成投票程序,選民的投票意愿向所有人保密。秘密投票能讓選民按照自己的意愿投票,能夠真實(shí)地行使自己的選舉權(quán)。公開(kāi)唱票能使唱票的整個(gè)過(guò)程得到選民的監(jiān)督,保證選舉公開(kāi)、透明,增加了賄選的難度。
第四,嚴(yán)格代筆填寫(xiě)選票、委托他人投票和使用流動(dòng)票箱等有關(guān)規(guī)定。浙江省提供了很好的經(jīng)驗(yàn),《浙江省村委會(huì)選舉辦法》規(guī)定:一是投票期間因務(wù)工等原因不能參加選舉的人可以委托別人代為投票,每一選民接受委托的人數(shù)最多為三人,并在選舉當(dāng)日對(duì)委托投票進(jìn)行公開(kāi)審核;二是候選人自身不能接受委托代寫(xiě)選票;三是流動(dòng)票箱必須有三名以上的監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督和管理,并在公開(kāi)場(chǎng)合進(jìn)行開(kāi)箱計(jì)票。
第五,確定合適的選舉時(shí)間,建議將選舉時(shí)間定在春節(jié)期間。春節(jié)以外的時(shí)間,各地農(nóng)村都有大量人員外出務(wù)工,一方面使得選舉的參選率降低,不利于村民自治的實(shí)施;另一方面使得選舉更容易被操縱,而有農(nóng)村青壯年普遍參與的選舉會(huì)增大賄選成本。
強(qiáng)化選舉工作的監(jiān)督,增大賄選行為的成本。首先,增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。一方面,強(qiáng)化村民的實(shí)際監(jiān)督力度。村民民主意識(shí)的提高能夠促進(jìn)選舉監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)賄選問(wèn)題可以及時(shí)向上級(jí)政府反映、報(bào)告;也可以向司法機(jī)關(guān)尋求法律援助。另一方面,根據(jù)實(shí)際需求,必要時(shí)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),嚴(yán)格村委會(huì)成員的產(chǎn)生和任職,保障委員會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的職能,重點(diǎn)完善村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督、財(cái)務(wù)收支監(jiān)督、重大事項(xiàng)監(jiān)督、政策執(zhí)行監(jiān)督、勤政廉政監(jiān)督、群眾意見(jiàn)反饋等。
其次,完善外部監(jiān)督。一要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理方式,下放權(quán)力,還權(quán)于民,做到指導(dǎo)工作,而不是橫加干預(yù),真正實(shí)現(xiàn)村民自治。尤其要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系,保證村委會(huì)管理的獨(dú)立性。二要完善法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓村委會(huì)選舉在陽(yáng)光下運(yùn)行。
最后,建立選舉監(jiān)察制度,委任監(jiān)督專(zhuān)員對(duì)農(nóng)村民主選舉進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督專(zhuān)員有權(quán)受理村委會(huì)選舉活動(dòng)中村民的檢舉、控告,對(duì)特定問(wèn)題成立調(diào)查小組進(jìn)行調(diào)查并作出處理決定,也有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)并督促其及時(shí)處理。村委會(huì)選舉工作結(jié)束后,監(jiān)督專(zhuān)員應(yīng)當(dāng)對(duì)選舉工作的每一個(gè)階段是否依法執(zhí)行進(jìn)行事后監(jiān)督,有權(quán)聽(tīng)取基層政府對(duì)村委會(huì)選舉工作的匯報(bào),對(duì)其中的重大問(wèn)題可以提出質(zhì)詢(xún)。
(作者分別為河北大學(xué)政法學(xué)院教授,天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生;本文系2012年度河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“河北省農(nóng)民政治參與調(diào)查與分析”和2012年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究重點(diǎn)課題“當(dāng)前我省村民自治與村莊治理狀況抽樣調(diào)查”的階段性成果,項(xiàng)目編號(hào)分別為:SD125002,201202002)
【注釋】
①李飛:《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法釋義》,北京:法律出版社,2010年,第83頁(yè)。
②徐勇:《中國(guó)鄉(xiāng)村政治與秩序》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2012年,第42~43頁(yè)。
責(zé)編/韓露(實(shí)習(xí))endprint