大型自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府與社會(huì)組織的合作

【摘要】近年來(lái)的救災(zāi)有一個(gè)明顯的變化，就是社會(huì)組織越來(lái)越多地參與到抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建中。而在這個(gè)過(guò)程中，不可避免的問(wèn)題就是社會(huì)組織與政府進(jìn)行合作和配合。目前，在大型自然災(zāi)害狀態(tài)下，政府與社會(huì)組織的合作面臨合法性、制度性等障礙，因此必須采取相關(guān)措施，完善政府與社會(huì)組織合作的保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】政府 社會(huì)組織 合作 保障機(jī)制

近年來(lái)，在救災(zāi)中有一個(gè)明顯的變化，那就是社會(huì)組織越來(lái)越多地參與到抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建中。而在社會(huì)組織參與救災(zāi)的過(guò)程中，一個(gè)不可避免的問(wèn)題就是與政府進(jìn)行合作和配合。當(dāng)大型自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，盡管政府是救災(zāi)的絕對(duì)主力，但由于事發(fā)突然，時(shí)間緊、任務(wù)重，也需要與民間力量尤其是社會(huì)組織合作。因此，政府與社會(huì)組織合作救災(zāi)成為必然選擇。目前，在大型自然災(zāi)害狀態(tài)下，政府與社會(huì)組織的合作面臨合法性、制度性、能力性和公信力等方面的障礙，必須采取相關(guān)措施，完善政府與社會(huì)組織合作的保障機(jī)制。

政府與社會(huì)組織合作的合法性保障機(jī)制

合法性可以分為法律合法性和政治合法性兩大類(lèi)。所謂法律合法性是指基于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織及其活動(dòng)的承認(rèn)而獲得的合法性。所謂政治合法性是指基于國(guó)家政治體制和制度，尤其是政府以及執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織及其活動(dòng)的承認(rèn)而獲得的合法性。

政府與社會(huì)組織合作的法律合法性保障。在目前的救災(zāi)法規(guī)體系中，對(duì)社會(huì)組織參與救災(zāi)有一些明確的規(guī)定。但總的來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)行各級(jí)各類(lèi)救災(zāi)法律法規(guī)或者制度安排中，關(guān)于社會(huì)組織參與救災(zāi)的相關(guān)規(guī)定基本上是宏觀層面的原則性、籠統(tǒng)性規(guī)定，還缺乏詳細(xì)而具體的、具有可操作性的規(guī)定，也沒(méi)有形成相應(yīng)的參與機(jī)制和工作制度，導(dǎo)致救災(zāi)過(guò)程中社會(huì)組織比較缺乏正式的、制度化的參與渠道。在汶川地震救災(zāi)過(guò)程中，社會(huì)組織參與熱情非常高，但卻遇到了諸多由于法律法規(guī)規(guī)定過(guò)于原則而導(dǎo)致的體制性障礙，不僅制約了社會(huì)組織作用的充分發(fā)揮，也直接影響到抗震救災(zāi)的效率和效果。

在我國(guó)現(xiàn)有的救災(zāi)組織架構(gòu)中，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)是國(guó)家最高級(jí)別的自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，減災(zāi)委主任由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任，其成員由民政部等國(guó)務(wù)院部門(mén)，以及武警部隊(duì)和中國(guó)紅十字總會(huì)等34個(gè)成員單位組成。從成員構(gòu)成來(lái)看，政府也考慮到了社會(huì)組織的參與。但是，只有中國(guó)紅十字總會(huì)一家機(jī)構(gòu)，其他民間組織和志愿者并沒(méi)有被納入到救災(zāi)管理的體制之內(nèi)。從實(shí)際情況來(lái)看，只有中國(guó)紅十字會(huì)系統(tǒng)和中華慈善會(huì)系統(tǒng)有正式參與渠道，其他社會(huì)組織缺乏參與救災(zāi)的正式的法律地位，因此大多數(shù)社會(huì)組織只能通過(guò)私人關(guān)系參與，甚至無(wú)序參與，所起的作用無(wú)疑大受影響。

因此，應(yīng)以立法或授權(quán)的形式明確大型自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)政府與社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)范圍與相應(yīng)責(zé)任，尤其是要明確社會(huì)組織的主體地位、角色、作用和相應(yīng)責(zé)任，在法律法規(guī)上對(duì)社會(huì)組織參與救災(zāi)進(jìn)行規(guī)范和保障。這不但可以充分發(fā)揮社會(huì)組織在災(zāi)害救助中的積極作用，還有利于政府依法有效引導(dǎo)社會(huì)組織參與救災(zāi)，從而使政府與社會(huì)組織在災(zāi)害救助中能夠相互取長(zhǎng)補(bǔ)短。這就既要強(qiáng)調(diào)政府在災(zāi)害救助中起主導(dǎo)作用，又要尊重社會(huì)組織的民間特質(zhì)，保障自主救災(zāi)，以充分發(fā)揮其在災(zāi)害救助中作為政府補(bǔ)充的獨(dú)特作用。

政府與社會(huì)組織合作的政治合法性保障。在中國(guó)，出于種種考慮，政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展是有所顧慮和限制的。反過(guò)來(lái)，社會(huì)組織對(duì)政府也有所顧忌。在汶川地震之初，大量社會(huì)組織之所以能在第一時(shí)間進(jìn)入災(zāi)區(qū)開(kāi)展服務(wù)，不是因?yàn)檎湃紊鐣?huì)組織而允許其進(jìn)入，而是因?yàn)檎媾R突然而巨大的災(zāi)情分身乏術(shù)，無(wú)暇顧及。特別是在災(zāi)害剛發(fā)生時(shí)，政府也需要這些外力共濟(jì)災(zāi)民，其態(tài)度是樂(lè)觀其成，直到有精力應(yīng)付這些額外事務(wù)為止。緊急救援以后，維護(hù)穩(wěn)定成為地方政府的頭等大事，難以控制的外來(lái)機(jī)構(gòu)和人員成為潛在的不穩(wěn)定誘因之一。政府由于對(duì)外來(lái)的社會(huì)組織不像本地組織那樣熟悉，沒(méi)有足夠的把握加強(qiáng)對(duì)其的管理。而參與救災(zāi)和恢復(fù)重建的這些社會(huì)組織沒(méi)有到當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)或工商部門(mén)注冊(cè)，取得合法身份，這導(dǎo)致許多社會(huì)組織的社會(huì)活動(dòng)常感到缺乏生存空間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分由于某些地方政府官員的不作為，部分由于社會(huì)組織或其他機(jī)構(gòu)的不規(guī)范甚至違法行為，以及政府職能和社會(huì)組織服務(wù)邊界的模糊，多方面因素的疊加導(dǎo)致了政府與社會(huì)組織之間的合作不暢，相互都沒(méi)有充分信任①。

災(zāi)區(qū)政府從維護(hù)災(zāi)區(qū)社會(huì)秩序的角度出發(fā)，對(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)的社會(huì)組織及其開(kāi)展的一些活動(dòng)進(jìn)行限制，甚至有的地方政府宣布一些社會(huì)組織 “不受歡迎”，直至取締和驅(qū)逐社會(huì)組織。因此，政府與社會(huì)組織能在多大程度上合作取決于政府與社會(huì)組織相互信任的狀況。政府和社會(huì)組織的合作及良性互動(dòng)并非不可能，前提是雙方都要轉(zhuǎn)變心態(tài)，積極尋求友好合作的途徑。政府首先要有一個(gè)開(kāi)放的心態(tài)，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在救災(zāi)中的獨(dú)特作用，這樣才可能達(dá)成真正的合作。政府要認(rèn)識(shí)到，政府既不是全能的，也不是無(wú)限責(zé)任的，在救災(zāi)的過(guò)程中有必要與社會(huì)組織進(jìn)行合作。同時(shí)，處于民間層面的社會(huì)組織也應(yīng)嘗試改善與政府的關(guān)系，直至建立一種良性互動(dòng)的關(guān)系。社會(huì)組織與政府合作中，兩者事實(shí)上并不平等。在此情況下，社會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)處理好與政府的關(guān)系，對(duì)政府產(chǎn)生積極影響，讓政府成為有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的積極因素。為此，社會(huì)組織應(yīng)找準(zhǔn)自己的定位，關(guān)鍵是配合政府開(kāi)展救援，而不是單獨(dú)行動(dòng)。

政府與社會(huì)組織合作的制度性保障

要想建立政府與社會(huì)組織在大型自然災(zāi)害狀態(tài)下的合作關(guān)系并建立長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)鍵是要從制度層面為政府社會(huì)組織合作提供保障。而社會(huì)組織在災(zāi)后重建中能起多大作用，關(guān)鍵也在于制度化建設(shè)。

設(shè)立專門(mén)的社會(huì)組織管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。災(zāi)區(qū)政府應(yīng)在救災(zāi)體系中建立專門(mén)的社會(huì)組織管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)。這既有利于政府隨時(shí)掌握社會(huì)組織的動(dòng)態(tài)，也有利于社會(huì)組織及時(shí)了解政府的意圖和工作安排以及救災(zāi)動(dòng)態(tài)，更好地配合救災(zāi)工作。汶川地震后四川綿竹市政府和一些社會(huì)組織聯(lián)合成立的社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)②和蘆山地震后四川成立的社會(huì)管理服務(wù)組均是很好的做法。

特別值得一提的是，蘆山地震后，四川省在省、市、縣三個(gè)層面抗震救災(zāi)指揮部成立了社會(huì)管理服務(wù)組，從而將社會(huì)組織有效地納入到抗震救災(zāi)工作體系中。社會(huì)管理服務(wù)組又在雅安市和各縣（區(qū)）建立了“社會(huì)組織和志愿者服務(wù)中心”作為工作載體。這種以社會(huì)管理服務(wù)組及社會(huì)組織和志愿者服務(wù)中心為代表的創(chuàng)新型的災(zāi)害救援社會(huì)管理服務(wù)機(jī)制，有效地解決了黨委、政府體系的抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)與參與抗震救災(zāi)的社會(huì)組織和志愿者之間的協(xié)同問(wèn)題，同時(shí)將社會(huì)組織和志愿者依法、有序、有效納入抗震救災(zāi)整體工作體系之中，實(shí)現(xiàn)了原有相關(guān)行政機(jī)制所未能實(shí)現(xiàn)的對(duì)社會(huì)組織和志愿者參與救災(zāi)工作的有效服務(wù)和管理。③因此，可借鑒四川綿竹市成立社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)和蘆山地震后四川成立社會(huì)管理服務(wù)組的做法，在抗震救災(zāi)指揮部下設(shè)立社會(huì)組織管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理并服務(wù)到災(zāi)區(qū)開(kāi)展服務(wù)的社會(huì)組織，搭建交流平臺(tái)，制定服務(wù)規(guī)范，以充分地發(fā)揮社會(huì)組織的補(bǔ)充作用。

創(chuàng)新社會(huì)組織登記管理制度，實(shí)行登記制與備案制相結(jié)合。眾所周知，我國(guó)社會(huì)組織實(shí)行“雙重分層管理體制”，社會(huì)組織由管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)共同進(jìn)行管理。民政部門(mén)主要進(jìn)行登記管理、監(jiān)督管理，業(yè)務(wù)主管部門(mén)主要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。鑒于大型自然災(zāi)害狀態(tài)發(fā)生時(shí)救災(zāi)任務(wù)突發(fā)而緊迫，可對(duì)其登記管理進(jìn)行臨時(shí)變通處理，符合登記條件的進(jìn)行登記，暫時(shí)不具備登記條件的而又能信任的，同時(shí)又具備開(kāi)展工作所需條件并能在一定程度上滿足災(zāi)區(qū)群眾需求的社會(huì)組織進(jìn)行備案，賦予其一個(gè)合法的臨時(shí)身份。這樣既可以為社會(huì)組織參與救災(zāi)提供方便，同時(shí)又可以進(jìn)行有效監(jiān)管④。

建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。資金是社會(huì)組織參與救災(zāi)首要的資源。社會(huì)組織到災(zāi)區(qū)提供服務(wù)是臨時(shí)的、短期的，不可能通過(guò)收費(fèi)收益來(lái)獲得收入。在這樣的情況下，政府通過(guò)財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持就顯得尤為重要。中央、省政府安排的災(zāi)后重建資金和對(duì)口援建省市提供的重建資金，應(yīng)將社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，使其在資金上有保障。同時(shí)，政府可按照“政府承擔(dān)、合同管理、評(píng)估考核”的方式，將部分資金用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)。同時(shí)，在稅收方面也應(yīng)實(shí)行稅收全免政策。

政府與社會(huì)組織合作的能力性保障

政府與社會(huì)組織合作的基本前提是社會(huì)組織具有相應(yīng)的能力。由于我國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織沒(méi)有救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，亟需加強(qiáng)社會(huì)組織在資源動(dòng)員能力、協(xié)調(diào)整合能力、項(xiàng)目管理能力等方面的能力建設(shè)，使其在資金籌集、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目運(yùn)作以及項(xiàng)目后期評(píng)估方面，了解服務(wù)對(duì)象需求，從而能夠有力、有序、有效地參與災(zāi)后重建進(jìn)程。

完善自身治理結(jié)構(gòu)。良好的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制是保證社會(huì)組織健康發(fā)展的必備條件。從汶川地震和蘆山地震看，參與救災(zāi)的社會(huì)組織都是最近幾年甚至地震發(fā)生后才成立的，規(guī)模普遍偏小，自身治理機(jī)構(gòu)不完善，導(dǎo)致內(nèi)部治理能力較低。因此，應(yīng)充分發(fā)揮章程的指導(dǎo)性作用，根據(jù)章程建立功能完備、權(quán)責(zé)明晰、高效運(yùn)行、有效制衡的治理結(jié)構(gòu)，明確會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各自的功能和作用，健全議事、選舉、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、財(cái)務(wù)和人事等有關(guān)制度，提高組織治理水平⑤，從而改變一些社會(huì)組織存在的一個(gè)人說(shuō)了算的狀況和運(yùn)行隨意性大的情況。

提高籌資能力。據(jù)調(diào)查，參與救災(zāi)的社會(huì)組織普遍存在經(jīng)費(fèi)壓力，收入來(lái)源單一，救災(zāi)活動(dòng)又決定了其幾乎不可能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的救災(zāi)效果⑥。因此，要大力提高社會(huì)組織的籌資能力。首先，社會(huì)組織應(yīng)積極尋求資金來(lái)源的多元化。既要積極爭(zhēng)取具有愛(ài)心的企業(yè)和公民捐贈(zèng)，又要積極向各類(lèi)具有救災(zāi)性質(zhì)的基金會(huì)申請(qǐng)，還要積極爭(zhēng)取政府財(cái)政資助或者政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。其次，應(yīng)具有很好的項(xiàng)目策劃能力。是否能夠爭(zhēng)取資金，關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)的服務(wù)項(xiàng)目是否能夠滿足災(zāi)區(qū)需求，是否具有可操作性和可行性以及一定的創(chuàng)新性。最后，社會(huì)組織要爭(zhēng)取更多的救災(zāi)資金，最根本還是要努力提高工作水平和服務(wù)質(zhì)量，形成具有良好社會(huì)認(rèn)知度的服務(wù)品牌，擴(kuò)大社會(huì)影響力，以爭(zhēng)取社會(huì)各界的信任和支持。

增強(qiáng)救災(zāi)能力。由于社會(huì)組織規(guī)模較小，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠，沒(méi)有一套行之有效的救災(zāi)理論和模式。缺乏本土化的救災(zāi)理論指導(dǎo)的境地，導(dǎo)致其災(zāi)害救助的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足災(zāi)區(qū)需求。要在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，與本土實(shí)踐有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成符合我國(guó)國(guó)情的救災(zāi)理論和方法。對(duì)社會(huì)組織成員要進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使其掌握相關(guān)的理論、知識(shí)和技能，同時(shí)要積極地對(duì)本組織的工作進(jìn)行總結(jié)和理論提升，以提高社會(huì)組織應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的能力。同時(shí)，平時(shí)要大力發(fā)展志愿者，并對(duì)其進(jìn)行緊急救助的特殊培訓(xùn)。災(zāi)害發(fā)生后，志愿者根據(jù)社會(huì)組織的安排前往災(zāi)區(qū)救災(zāi)而不是自行前往，這樣既能保證救災(zāi)的專業(yè)性，又能保證救災(zāi)的有序性。

政府與社會(huì)組織合作的公信力保障

從某種程度上講，社會(huì)公信力是社會(huì)組織生存和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，社會(huì)公信力發(fā)展不僅關(guān)系到社會(huì)組織獲取社會(huì)資源的數(shù)量，也關(guān)系到它能否成為政府在救災(zāi)合作中的真正伙伴。一般而言，社會(huì)組織從事的是社會(huì)的公益和慈善活動(dòng)，所接受的各種資源主要來(lái)自于愛(ài)心和捐贈(zèng)，因此財(cái)務(wù)支出應(yīng)該對(duì)社會(huì)工作，做到透明化。由于救災(zāi)的特殊性，其財(cái)物的公開(kāi)要求就更高。然而據(jù)調(diào)查，到災(zāi)區(qū)開(kāi)展服務(wù)的社會(huì)組織公開(kāi)透明的得分不高，其中有一半選擇自行分配籌集的救災(zāi)款物，這其中大多數(shù)又只是在內(nèi)部披露信息，這就給社會(huì)組織公信力留下疑問(wèn)。災(zāi)區(qū)出現(xiàn)的極個(gè)別私吞捐款的行為更是加劇了這種懷疑⑦。而在相關(guān)調(diào)查中，問(wèn)卷填寫(xiě)者對(duì)于社會(huì)組織的建議主要集中在組織的公信力和善款使用應(yīng)當(dāng)透明等方面。⑧可見(jiàn)，救災(zāi)時(shí)社會(huì)組織公信度不足已經(jīng)成為制約其發(fā)揮社會(huì)效能的一個(gè)重要因素。因此應(yīng)健全內(nèi)部自律機(jī)制，提高社會(huì)公信力。

社會(huì)組織建立公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)組織需要建立以“誠(chéng)信”為核心的信息披露、報(bào)告和失信懲罰制度，尤其是建立財(cái)務(wù)的公開(kāi)制度和監(jiān)督制度，包括資金預(yù)算制度、財(cái)務(wù)審批制度、社會(huì)捐贈(zèng)公示制度等等，使社會(huì)組織的運(yùn)作更加公開(kāi)、透明。只有真正做到財(cái)務(wù)規(guī)范透明，信息公開(kāi)，“讓誠(chéng)信成為善款的保護(hù)神”，才能得到政府和民眾的認(rèn)可，從而建立社會(huì)組織與社會(huì)各界之間的信任關(guān)系⑨。

政府加強(qiáng)監(jiān)管。社會(huì)組織要定期向政府報(bào)告工作，政府也要密切關(guān)注社會(huì)組織的動(dòng)態(tài)，隨時(shí)了解其工作狀態(tài)。當(dāng)然，政府在監(jiān)管的同時(shí)，也要注意尊重和保障社會(huì)組織的自主性，而不是把社會(huì)組織變成政府的依附和附屬品，以充分發(fā)揮其在災(zāi)害救助中的作用。

引入第三方評(píng)估。引入第三方社會(huì)評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理社會(huì)化。聘請(qǐng)相對(duì)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期不定期對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，并將結(jié)果對(duì)外公開(kāi)發(fā)布，以增強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)公信度，改善其公眾形象。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)工作發(fā)展研究中心副教授；本文系2010年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“大型自然災(zāi)害狀態(tài)下政府與社會(huì)組織合作關(guān)系研究—以汶川大地震為例”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：10YJC810007）

【注釋】

①⑥⑧邊慧敏，韋克難，鄧湘樹(shù)等：“關(guān)于抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建中社會(huì)工作服務(wù)情況的調(diào)查報(bào)告—基于非營(yíng)利組織提供的社會(huì)工作服務(wù)”，2009年度民政部社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)與志愿者隊(duì)伍建設(shè)招標(biāo)課題研究報(bào)告。

②邊慧敏等：《災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的社會(huì)管理創(chuàng)新—綿竹市災(zāi)后援助社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)項(xiàng)目的探索》，人民日?qǐng)?bào)出版社，2011年。

③四川省蘆山地震抗震救災(zāi)指揮部社會(huì)管理服務(wù)組、北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院：“蘆山地震抗震救災(zāi)社會(huì)管理服務(wù)機(jī)制研究報(bào)告”，2013年10月。

④海麗：“治理視野下的政府與非營(yíng)利組織合作關(guān)系”，載《學(xué)會(huì)》，2009年第10期。

⑤甘肅省民政廳課題組：“社會(huì)組織與政府關(guān)系模式研究”，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2009年第5期。

⑦顧然：“抗震救災(zāi)，志愿者潮涌潮退”，《新文化報(bào)》，2009年5月9日。

⑨崔恒展，高靈敏：“非營(yíng)利組織與社會(huì)公正”，《山東社會(huì)科學(xué)》，2005年第9期。

責(zé)編/張蕾