構(gòu)建防范和消除腐敗的制度體系

崔輝

應(yīng)對(duì)消極腐敗的危險(xiǎn)，最重要的是要構(gòu)建完善的制度體系。構(gòu)建有效的防腐、反腐的制度體系，必須確立分權(quán)與權(quán)力平衡理念，破除現(xiàn)行干部選拔機(jī)制中存在的權(quán)力封閉與權(quán)力激烈競(jìng)爭(zhēng)并存的困局；完善監(jiān)督體制；明晰黨的制度與國(guó)家法律的界限；黨必須設(shè)立獨(dú)立的違法審查機(jī)構(gòu)，作為落實(shí)黨紀(jì)國(guó)法的最后防線；真正構(gòu)建起制約與監(jiān)督權(quán)力的鐵籠子，從而有效防范和消除黨面臨的消極腐敗危險(xiǎn)。

制度設(shè)計(jì)；權(quán)力制約；權(quán)力監(jiān)督；制度體系

消極腐敗是黨在新時(shí)期面臨的最大危險(xiǎn)之一，它不僅背離了黨的宗旨，腐蝕了黨員信仰，更威脅到黨的執(zhí)政合法性乃至黨的生存。這個(gè)問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“有腐必反、有貪必肅”，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！苯陙?lái)，全黨在反腐倡廉方面花了很大力氣，取得了顯著成效，但在制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施方面還存在著很大的努力空間。

一、制度防腐、反腐的現(xiàn)狀分析

一是重實(shí)體輕程序。制度的實(shí)施必須要有一定的程序保障，要保證廣大黨員能夠充分參與，能夠在權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)充分討論表決，否則這個(gè)制度終將淪為形式，無(wú)法執(zhí)行。有些制度雖然規(guī)定的很好，但由于缺乏程序性制度的規(guī)范，在執(zhí)行過(guò)程中往往被扭曲。如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第十一條規(guī)定：“黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志。選舉采用無(wú)記名投票的方式……任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人?！毕嗯涮椎摹吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第五條規(guī)定：“選舉應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重和保障選舉人的民主權(quán)利，體現(xiàn)選舉人的意志。任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人。”但是在實(shí)際操作過(guò)程中，這些制度并沒(méi)有得到完全徹底的貫徹執(zhí)行，其中一個(gè)重要原因就是缺乏程序規(guī)范。

二是重要素輕系統(tǒng)。制度是一個(gè)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，只有各項(xiàng)制度之間緊密聯(lián)系、有機(jī)結(jié)合，形成相輔相成的有機(jī)系統(tǒng)，才能從根本上發(fā)揮制度的效用。制度首先是一項(xiàng)項(xiàng)規(guī)定、一條條要求和一個(gè)個(gè)條例，可稱之為要素，其次是將這些規(guī)定、要求和條例有機(jī)銜接的系統(tǒng)。只有兩者都具備，制度才能發(fā)揮其作用。綜觀黨的制度，一方面制度間缺乏有機(jī)銜接；另一方面，黨內(nèi)實(shí)體性制度與保障監(jiān)督規(guī)定不配套。如果認(rèn)為黨章是科學(xué)合理的，那么就應(yīng)當(dāng)有黨章的保障監(jiān)督制度，確保黨章的落實(shí)，懲戒不按照黨章?lián)Q屆選舉的黨組織。如果黨章條文確實(shí)無(wú)法落實(shí)，那么只有修改、取消，或者制定配套監(jiān)督制度，才能有效地增強(qiáng)制度的銜接，從而保證制度能真正落到實(shí)處，起到規(guī)范黨內(nèi)生活的作用。

三是重制定輕落實(shí)。制度的權(quán)威性在于落實(shí)，執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格認(rèn)真。制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵，再好再科學(xué)的制度如果不執(zhí)行，也形同一紙空文。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨所建立完善的制度非常多，但重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。制度起不到應(yīng)有的作用，勢(shì)必?fù)p害制度的權(quán)威性。而新一屆黨中央在出臺(tái)《中共中央關(guān)于工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》、《六條禁令》之后，雷厲風(fēng)行地予以嚴(yán)格執(zhí)行。中紀(jì)委多次通報(bào)頂風(fēng)違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神典型問(wèn)題，中央紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室主任許傳智說(shuō)，中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)以來(lái)，全國(guó)已查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問(wèn)題2665個(gè)，給予組織處理和黨政紀(jì)處分2290人次[1]，有效維護(hù)了黨紀(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二、制度防腐、反腐亟待解決的問(wèn)題

第一，權(quán)力封閉與權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)激烈并存，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)先天不足。一是制度設(shè)計(jì)者對(duì)自己可能獲得的權(quán)力具有預(yù)期性。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，現(xiàn)行干部選拔機(jī)制強(qiáng)調(diào)“逐級(jí)提拔”、“全額定向推薦”的干部選拔任用機(jī)制。這種選拔任用方式造成的一個(gè)客觀結(jié)果就是權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)日趨封閉，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的選用人選日趨集中，可預(yù)期性逐步增強(qiáng)。權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)封閉，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自己前途或升遷的可預(yù)期，所以在制定制度，特別是制定對(duì)權(quán)力制約的制度時(shí)，更愿意采用原則性的、可靈活變通的方式。二是制度設(shè)計(jì)者不能超脫于權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)體系。而現(xiàn)行的干部選拔機(jī)制，導(dǎo)致權(quán)力內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。內(nèi)部權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的形勢(shì)，使得制定制度時(shí)，制定者不得不為自己的升遷途徑考慮。三是官員升遷缺乏應(yīng)有客觀標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行機(jī)制，干部提拔中，起重要作用甚至是關(guān)鍵作用的是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，從而形成了“伯樂(lè)相馬”的選拔方式。但是什么是“伯樂(lè)”，誰(shuí)是“伯樂(lè)”？卻沒(méi)有客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這一狀況使得制度制定唯上現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至某項(xiàng)制度制定的意圖、目的乃至于制度條文本身，都唯領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻。當(dāng)制度設(shè)計(jì)者的前途掌握在上級(jí)官員手中之時(shí)，制定出的制度就很難約束權(quán)力。

第二，監(jiān)督不足導(dǎo)致制度執(zhí)行監(jiān)管無(wú)力。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，一旦權(quán)力失去監(jiān)督，必然使權(quán)力擁有者鋌而走險(xiǎn)去謀求一己之私。因此，必須“著眼于如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正官員們?cè)谛惺孤殭?quán)中的‘越軌行為”[2]，使官員“不敢為”。但在現(xiàn)行黨的制度體系設(shè)計(jì)中，對(duì)權(quán)力缺乏監(jiān)督，特別是缺乏對(duì)“一把手”的監(jiān)督制度。在紀(jì)委查辦的一些大案、要案中，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)“一把手”幾乎處于無(wú)法監(jiān)督的狀態(tài)?，F(xiàn)行制度體系，造成權(quán)力高度集中，下級(jí)從屬于上級(jí)，紀(jì)委從屬于同級(jí)黨委，這也是大案、要案需要上級(jí)紀(jì)委乃至中央紀(jì)委直接審查辦理的重要原因?，F(xiàn)行監(jiān)督體制下，下級(jí)不敢監(jiān)督，平級(jí)不能監(jiān)督，上級(jí)無(wú)法監(jiān)督。監(jiān)督不足，使得落實(shí)制度成為領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意愿和個(gè)人行為，在降低了反腐效力的同時(shí)，卻增加了腐敗幾率。

第三，黨的制度和國(guó)家法律界限不明，導(dǎo)致制度落實(shí)失去防線。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位已被載入憲法，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家立法、行政、司法等一切事務(wù)，同時(shí)《憲法》和《黨章》都規(guī)定了黨要在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨領(lǐng)導(dǎo)制定法律的同時(shí)，黨內(nèi)制度又不能違反法律，所以規(guī)范黨內(nèi)制度和國(guó)家法律的界限非常重要，否則就會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)高于國(guó)法，黨內(nèi)制度凌駕于國(guó)家法律之上的反法治局面。如行之有效的黨的“雙規(guī)”制度，在某些時(shí)候竟成為犯罪分子的庇護(hù)，甚至使他們逃脫了國(guó)法制裁?！包h內(nèi)制度”優(yōu)先于“國(guó)法”的情況，導(dǎo)致本應(yīng)由國(guó)法追究的案件轉(zhuǎn)由黨內(nèi)制度來(lái)處理，既損害了國(guó)法尊嚴(yán)，又嚴(yán)重?fù)p害了黨的威信。由于黨內(nèi)工作部門與國(guó)家立法部門之間缺乏完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，黨內(nèi)制度和國(guó)法之間往往缺乏銜接，導(dǎo)致在黨內(nèi)制度和國(guó)家法律規(guī)范之間出現(xiàn)斷層和空檔，甚至出現(xiàn)黨紀(jì)高于國(guó)法的情況。endprint

三、制度防腐和反腐的對(duì)策思考

第一，改變制度設(shè)計(jì)理念，完善制度體系。要改變制度設(shè)計(jì)理念，首要任務(wù)是改革干部選拔任用機(jī)制。一是要破除權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)特別是高層權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的封閉性，消除領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的可預(yù)期性，將領(lǐng)導(dǎo)崗位要求設(shè)定為剛性需求，徹底消除因人定需、因人設(shè)崗。在干部選拔任用機(jī)制上，增大透明度，增進(jìn)開(kāi)放度，增強(qiáng)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)度。二是要緩解內(nèi)部權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)激烈度，為中下層干部打開(kāi)成長(zhǎng)渠道，做到量才而用，視才而為。三是成立專職的制度設(shè)計(jì)隊(duì)伍，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部不得參與。當(dāng)前緊迫的是要成立一支專職的制度規(guī)劃和協(xié)調(diào)隊(duì)伍，專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)制度的建設(shè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)黨內(nèi)各部門、各級(jí)組織間的具體制度，推進(jìn)黨內(nèi)制度的完善和發(fā)展。

在考察或制定制度時(shí)，要把每項(xiàng)制度放在整個(gè)制度體系中規(guī)劃、把握，做好黨內(nèi)制度相互配套。首先，實(shí)體性制度和程序性制度相配套。實(shí)體性制度解決“做什么”，程序性制度解決“如何做”，二者相輔相成，缺一不可。當(dāng)前重點(diǎn)要解決的是“如何做”的問(wèn)題，加快制定完善程序性制度，從程序上保障實(shí)體制度的執(zhí)行和落實(shí)。其次，注重具體制度間的銜接，保證各項(xiàng)具體制度間在時(shí)空與內(nèi)容上的協(xié)調(diào)。再次，完善具體制度建設(shè)，建立健全保障性制度，不僅要規(guī)定怎樣做，還要規(guī)定不執(zhí)行或違反了怎么辦，明確制定、執(zhí)行與監(jiān)督部門的職能，使其環(huán)環(huán)相扣，防止有令不行、有禁不止。還需制定保障嚴(yán)密實(shí)施的制度，特別是對(duì)一些原則性、指導(dǎo)性的制度，應(yīng)及時(shí)完善實(shí)施細(xì)則以及檢查、監(jiān)督辦法和獎(jiǎng)懲措施。此外，對(duì)不合時(shí)宜的制度及時(shí)進(jìn)行清理。

第二，完善監(jiān)督體制，確保制度落實(shí)。首先要改進(jìn)和完善黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督的首要任務(wù)是加強(qiáng)紀(jì)檢委的作用。把紀(jì)委視為監(jiān)督黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的利器，提升紀(jì)檢委的地位和作用。要形成黨委與紀(jì)檢委地位平等，互相監(jiān)督、互相制約的工作機(jī)制，從體制上完善黨內(nèi)監(jiān)督方式。此外，黨內(nèi)監(jiān)督的完善需要實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，將黨內(nèi)政治建設(shè)情況、財(cái)務(wù)狀況、制度執(zhí)行情況等向全體黨員公開(kāi)，完善黨員監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的方式，保障黨員監(jiān)督干部的權(quán)利。通過(guò)全體黨員的監(jiān)督，落實(shí)、執(zhí)行好黨的各項(xiàng)制度，使黨的工作走向法治化。

其次，完善黨外監(jiān)督，特別是社會(huì)監(jiān)督方式。社會(huì)監(jiān)督保障的是公民個(gè)人的合法權(quán)益，這是“監(jiān)督國(guó)家權(quán)力、防止其濫用、腐敗的最終意義”[3]。當(dāng)前的社會(huì)監(jiān)督主要通過(guò)兩個(gè)途徑：一是輿論監(jiān)督；二是法律所設(shè)定的具體制度監(jiān)督。就輿論監(jiān)督而言，應(yīng)積極從法律上完善監(jiān)督機(jī)制，在保障監(jiān)督自由的同時(shí)，對(duì)媒體從業(yè)人員進(jìn)行規(guī)范，使輿論監(jiān)督盡快走上良性軌道。而當(dāng)前所設(shè)定的具體制度監(jiān)督，主要是聽(tīng)證制度、舉報(bào)制度，應(yīng)當(dāng)從速制定制度執(zhí)行細(xì)則，糾正個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)“視聽(tīng)證為通報(bào)，把舉報(bào)當(dāng)誣告” 的不當(dāng)行為，把聽(tīng)證制度和舉報(bào)制度建成公民個(gè)人監(jiān)督公權(quán)力特別是監(jiān)督官員權(quán)力的有效監(jiān)督方式。社會(huì)監(jiān)督最終要形成對(duì)黨員干部特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的多角度、全方位的立體監(jiān)督體系，將官員一舉一動(dòng)置于公眾視野中，最終構(gòu)建成黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督協(xié)調(diào)配合的制度體系，從而推動(dòng)黨的工作的法治化。

第三，明確黨的制度和國(guó)家法律界限，維護(hù)國(guó)家法律權(quán)威。黨的制度是用于規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的，而在處理黨政、黨企、黨事、黨群等關(guān)系時(shí)，則要正確運(yùn)用法律規(guī)范；同樣，在防范和消除黨面臨的消極腐敗危險(xiǎn)時(shí)，黨要正確、合理利用黨的制度和國(guó)家法律兩種工具。首先，要善于把黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)?！皼](méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵4]制定法律，就是將黨的主張法律化，把黨的意志上升為國(guó)家意志。同時(shí)，“在黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行技術(shù)化處理，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)范、法律體系的要求，來(lái)體現(xiàn)黨的主張”[5]。及時(shí)把黨內(nèi)行之有效的制度及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，更好地用制度和法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，提高黨依法治黨、依法執(zhí)政和依法治國(guó)的能力。其次，要做到黨內(nèi)制度不能違背國(guó)家法律。黨要帶頭遵守法律，及時(shí)制止糾正違法行為。在黨內(nèi)制度和國(guó)家立法的權(quán)限上，做到界限分明，堅(jiān)持依法治國(guó)和依法治黨的統(tǒng)一，建立起黨內(nèi)制度與國(guó)家法律相銜接的制度體系，將黨的制度建設(shè)和國(guó)家法律建設(shè)結(jié)合起來(lái)。再次，要以黨內(nèi)制度建設(shè)引導(dǎo)國(guó)家法治建設(shè)。和國(guó)家法律相比，黨內(nèi)制度更加靈活，應(yīng)變能力更強(qiáng)，可以根據(jù)不斷變化的形勢(shì)隨時(shí)做出調(diào)整，從而彌補(bǔ)國(guó)家法律僵硬、反應(yīng)滯后的特點(diǎn)。黨內(nèi)制度可以為國(guó)家法治建設(shè)提供理論指導(dǎo)、思想基礎(chǔ)和文本規(guī)范，一旦經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)為合理、有效，應(yīng)及時(shí)將其上升為國(guó)家法律，用法律武器防范和消除黨面臨的消極腐敗危險(xiǎn)。

第四，設(shè)立黨內(nèi)違法審查機(jī)構(gòu)，夯實(shí)最后防線。為了防止違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇執(zhí)法等問(wèn)題，黨內(nèi)應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的違法審查機(jī)構(gòu)，專職審查黨的各級(jí)機(jī)關(guān)的違法行為，使其成為制約權(quán)力、應(yīng)對(duì)消極腐敗的牢固防線。該機(jī)構(gòu)設(shè)中央、省兩級(jí)，負(fù)責(zé)審查同級(jí)黨政、司法部門內(nèi)黨組織的違法行為。為了保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，中央級(jí)審查違法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，直接對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)；地方違法審查機(jī)構(gòu)直屬中央違法審查機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，不受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。中央政治局及地方黨委不得以任何借口干涉各級(jí)違法審查機(jī)構(gòu)的工作，該機(jī)構(gòu)成員無(wú)明顯過(guò)錯(cuò)不得罷免；違法審查機(jī)構(gòu)辦公經(jīng)費(fèi)、成員薪酬由中央財(cái)政撥付，不得減少。機(jī)構(gòu)成員必須具備法律專業(yè)素質(zhì)，有著從事法律工作的豐富經(jīng)驗(yàn)。違法審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立審查各級(jí)機(jī)關(guān)違法行為，審查決議及各級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行決議的情況及時(shí)向公眾公開(kāi)，對(duì)執(zhí)行決議不力的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。一個(gè)獨(dú)立的黨內(nèi)違法審查機(jī)構(gòu)將成為保障黨內(nèi)制度落實(shí)，實(shí)現(xiàn)依法治黨、依法治國(guó)的牢固防線。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)監(jiān)察部官方網(wǎng)站：http：//www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/21/201307/35485.html，數(shù)字根據(jù)該網(wǎng)站公開(kāi)信息統(tǒng)計(jì)

[2][3]魏宏.權(quán)力論[M].上海：上海三聯(lián)書店，2011.83.368.

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本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《新形勢(shì)下中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”的戰(zhàn)略與路徑選擇研究》（項(xiàng)目編號(hào)：12&ZD077）的階段性成果

作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)部中共黨史專業(yè)博士研究生、第二軍醫(yī)大學(xué)人文社科部講師

■ 責(zé)任編輯：姚 東endprint