關(guān)于財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的研究綜述

王江琴

摘 要：本文梳理了國內(nèi)對(duì)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的相關(guān)文獻(xiàn)，并簡要評(píng)論了國內(nèi)相關(guān)研究的不足。先分析了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的影響；然后回顧了中國的財(cái)政分權(quán)體制對(duì)環(huán)境污染影響的相關(guān)研究。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；環(huán)境污染；環(huán)境質(zhì)量

要探討財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系，首先需要了解環(huán)境污染的治理和監(jiān)管制度，理解在環(huán)境政策制定及實(shí)施中地方政府的角色，進(jìn)而才能分析財(cái)政分權(quán)是如何改變了地方政府的行為激勵(lì)，使其在行政集權(quán)和財(cái)政收支壓力下，通過展開經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭、減少環(huán)境治理投入、放松環(huán)境管制而對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響。因此，本文按照以下邏輯思路展開：先分析了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的影響；然后回顧了中國特色的財(cái)政分權(quán)體制對(duì)環(huán)境污染的影響。

一、中國式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的影響

（一）中國式財(cái)政分權(quán)下的雙重激勵(lì)

自上而下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了“正確的激勵(lì)”，誘發(fā)了各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門的快速成長，既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，更推動(dòng)了市場(chǎng)化改革的深入。但是與西方國家的財(cái)政分權(quán)不同，中國的財(cái)政分權(quán)始終伴隨著政治集權(quán)，中央政府的絕對(duì)權(quán)威對(duì)于地方官員的任免扮演著重要的角色。中央政府有足夠的能量來對(duì)地方進(jìn)行獎(jiǎng)懲，地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。故很多學(xué)者認(rèn)為政治上的激勵(lì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的解釋也不容忽視。與大多數(shù)選舉國家不同的是，中國的地方領(lǐng)導(dǎo)是由上級(jí)直接任命的，因此地方政府在行政過程中主要是對(duì)上負(fù)責(zé)而非對(duì)下負(fù)責(zé)，在這樣一種機(jī)制下，地方政府每年必須要保證GDP的高增長，否則在政績考核中被否決從而晉升無望，所以地方政府官員就有了相互競(jìng)爭GDP增長率的激勵(lì)，這就形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭”?？傊?，強(qiáng)有力的政治集權(quán)與政治晉升激勵(lì)為地方經(jīng)濟(jì)增長提供了更加充足的動(dòng)力。然而，中國式的財(cái)政分權(quán)在“做對(duì)激勵(lì)”的同時(shí)，也產(chǎn)生了不少負(fù)面影響。比如，周黎安（2007）認(rèn)為，晉升錦標(biāo)賽造成了地方政府行為的扭曲，是許多地方政府大搞“政績工程”的根源所在。

（二）財(cái)政分權(quán)激勵(lì)下的地方政府行為異化

如上所述，中國的財(cái)政分權(quán)與西方聯(lián)邦制國家不同，與經(jīng)濟(jì)分權(quán)相伴的是行政集權(quán)，中央政府通過掌管官員的任免和升遷權(quán)，影響地方政府的決策，從而構(gòu)建起對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，關(guān)心自身政治前途的地方官員在這種激勵(lì)下開始了晉升錦標(biāo)賽，在以GDP為核心的政績考核的引導(dǎo)下，這種中國式分權(quán)體制產(chǎn)生了為增長而競(jìng)爭的現(xiàn)象，帶來了中國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡。但是，這種“為增長而競(jìng)爭”的激勵(lì)機(jī)制也導(dǎo)致了地方政府行為異化，主要體現(xiàn)為財(cái)政支出機(jī)構(gòu)扭曲——“重基本建設(shè)支出、輕民生支出”。例如，傅勇、張晏（2007）探討了中國式分權(quán)背景下地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向的激勵(lì)根源，并利用1994年以后的省級(jí)面板進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)中國的財(cái)政分權(quán)與基于績效考核下的政府競(jìng)爭造就了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)支出、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲，在政治集權(quán)基礎(chǔ)上的中國式分權(quán)激發(fā)了地方政府“為增長而競(jìng)爭”。

二、 中國式財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的研究

環(huán)境污染問題已被迫提上我國政府的議事日程，公民享受高質(zhì)量的自然環(huán)境同樣具有非競(jìng)爭性和非排他性，那么政府對(duì)這部分公共品的供給同樣具有不可推卸的責(zé)任，下面將著重探討財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響。

環(huán)境保護(hù)支出屬于典型的地方政府民生支出項(xiàng)目，在我國財(cái)政分權(quán)激勵(lì)下，地方政府職能異化，地方政府可能減少對(duì)環(huán)境保護(hù)的支出。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于中國式財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境影響的研究起步較晚，目前所做的研究還不多，且已有研究也主要在實(shí)證檢驗(yàn)方面。目前，多數(shù)研究認(rèn)為，分權(quán)程度的提高會(huì)加劇環(huán)境污染，降低環(huán)境質(zhì)量。在追求GDP增長的激勵(lì)下，地方政府會(huì)選擇放松環(huán)境管制等手段展開競(jìng)爭，以環(huán)境資源換取經(jīng)濟(jì)增長。例如，馬曉鈺、李強(qiáng)誼、郭瑩瑩（2013）利用我國30個(gè)省1999年-2010年面板數(shù)據(jù)，采用靜態(tài)和動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，實(shí)證研究了中國財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響。結(jié)果表明：財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染存在正相關(guān)關(guān)系，分權(quán)度的提高不利于環(huán)境質(zhì)量的改善，這也說明了財(cái)政分權(quán)可能會(huì)降低地方政府對(duì)環(huán)境污染的管制力度。

上述研究大多關(guān)注財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度的提高可能降低地方政府管制環(huán)境的努力，使得污染加劇，因此，這個(gè)角度主要是從環(huán)境管制角度來分析的。國外的許多研究指出，地方政府的環(huán)境保護(hù)努力下降也可能是財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化的原因。目前國內(nèi)這個(gè)角度的研究比較少。此外，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方競(jìng)爭帶來了經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，而經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)環(huán)境污染存在正負(fù)兩方面的影響。一方面，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身會(huì)帶來環(huán)境污染，擴(kuò)大的生產(chǎn)規(guī)模和消費(fèi)都可能在總量上帶來更大的污染量。但另一方面，經(jīng)濟(jì)增長也帶來了收入水平的上升和技術(shù)進(jìn)步，從而使得政府貫徹和執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管措施的意愿和能力加強(qiáng)。在這一領(lǐng)域，主要是圍繞著環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC）進(jìn)行的一系列研宄。

三、簡要述評(píng)

國內(nèi)對(duì)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染之間的研究起步較晚，不管是理論闡述還是模型設(shè)計(jì)都處于低層次階段。研究方法以實(shí)證研究為主，大部分實(shí)證研究結(jié)論得出財(cái)政分權(quán)加劇環(huán)境污染，不利于環(huán)境質(zhì)量的提高。但是由于模型建立和指標(biāo)選取的差異，少數(shù)文獻(xiàn)也得出相反的結(jié)論。其中財(cái)政分權(quán)度的衡量指標(biāo)的選取最為關(guān)鍵。國內(nèi)研究偏重實(shí)證研究，而忽視了對(duì)財(cái)政分權(quán)影響環(huán)境污染的傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行深入闡述，這一領(lǐng)域有待進(jìn)一步研究。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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