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    法學(xué)視角下失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題研究

    2014-05-28 13:29:11申鎮(zhèn)
    2014年42期

    申鎮(zhèn)

    摘 要:中國(guó)快速的城市化進(jìn)程出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民,應(yīng)為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障制度。但由于我國(guó)當(dāng)前法律的障礙,失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度尚未全面建立,給社會(huì)帶來(lái)了發(fā)展的隱患和矛盾。本文從法學(xué)視角通過(guò)對(duì)當(dāng)前法律困境的分析,提出了實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的路徑。

    關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;社會(huì)保障;商業(yè)保險(xiǎn)

    一、失地農(nóng)民與社會(huì)保障

    “失地農(nóng)民”是我國(guó)近年來(lái)涉及弱勢(shì)群體保護(hù)中被經(jīng)常使用的詞匯,其是指在城市化進(jìn)程中,由于農(nóng)村集體土地被征用,喪失了在原集體土地上享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地權(quán)利的農(nóng)民。近年來(lái),失地農(nóng)民數(shù)量激增,但對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償卻與地價(jià)的飛漲、土地出讓金收入增長(zhǎng)不成比例,造成社會(huì)分配極不公平,社會(huì)矛盾日漸突出,甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。因此,當(dāng)農(nóng)民失去了土地權(quán)利,就有必要建立起相應(yīng)的社會(huì)保障體系。由于“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的存在,政府義不容辭地應(yīng)承擔(dān)起為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障的職責(zé)。

    二、失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律困境

    (一)“國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)”制度限制了農(nóng)民對(duì)集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的權(quán)利

    在我國(guó),土地公有制決定了土地所有權(quán)在法律層面上是禁止流通的,法律所允許的土地營(yíng)利行為是指對(duì)土地使用權(quán)的市場(chǎng)運(yùn)作。雖然從法律上講,農(nóng)民是集體土地的主人,但農(nóng)村集體土地要想流轉(zhuǎn),必須先由國(guó)家征收為國(guó)有土地后,才能進(jìn)行流轉(zhuǎn),而這時(shí)的流轉(zhuǎn)是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓,是由國(guó)家主導(dǎo)的,與農(nóng)民沒(méi)有什么關(guān)系了。農(nóng)民僅在征收過(guò)程中獲得一定的征地補(bǔ)償。隨著愈演愈烈的土地財(cái)政,地方政府向農(nóng)民征地時(shí)采用低價(jià)手段,而通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)出讓土地時(shí)卻用競(jìng)爭(zhēng)性締約方式高價(jià)出讓,這“一低”、“一高”所形成的巨額利潤(rùn)使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。在這個(gè)過(guò)程中,面對(duì)強(qiáng)勢(shì)政府,失地農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位,合法權(quán)益很難得到保證。

    (二)農(nóng)民在土地實(shí)體法上缺乏應(yīng)有的保障

    首先,農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛械呢?cái)產(chǎn)權(quán)是一種私權(quán),而地方政府擁有的征收權(quán)是一種公權(quán)。雖然都是由憲法賦予的權(quán)利,但這兩種權(quán)利卻不可避免地會(huì)發(fā)生沖突。當(dāng)征收權(quán)與農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí),政府會(huì)借用“公共利益”的不確定性而濫用權(quán)力。其次,農(nóng)民在征收過(guò)程中所獲得的征地補(bǔ)償偏低。農(nóng)民根本沒(méi)有分享到農(nóng)村土地變成建設(shè)用地出讓后所形成的土地增值收益,農(nóng)民群體的土地發(fā)展權(quán)被剝奪,嚴(yán)重影響社會(huì)公平。

    (三)地方保障標(biāo)準(zhǔn)各異,保障力度差別很大

    為了緩解城市化進(jìn)程中因失地農(nóng)民引發(fā)的社會(huì)矛盾,各地都在積極探索滿足失地農(nóng)民需求的社會(huì)保障模式,但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,受財(cái)力限制,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)難以推廣到全國(guó)。從目前各地的實(shí)施情況來(lái)看,最主要的保障方式是養(yǎng)老保障,但醫(yī)療保障等其他保障方式則鮮有涉及,為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也只是在極個(gè)別地方實(shí)行。只有建立全國(guó)性的社會(huì)保障制度,才能滿足不同地區(qū)失地農(nóng)民的基本保障需求。

    三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律路徑

    (一)立法完善征地補(bǔ)償,逐步推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障的建立

    1.以“公共利益”為界限約束政府經(jīng)營(yíng)土地的行為,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

    政府在實(shí)現(xiàn)公共利益過(guò)程中存在著“公益人”與“經(jīng)濟(jì)人”的角色沖突,如果作為政府及其官員把個(gè)人利益放在了公共利益之前,這無(wú)疑會(huì)損害公共利益,給社會(huì)帶來(lái)危害,這就必須對(duì)政府的權(quán)力加以限制。既然政府的規(guī)范目的是追求和實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化,這實(shí)際上也就為政府對(duì)自身利益的追求設(shè)定了邊界,即只能以不損害公共利益,并促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)為前提。《物權(quán)法》第一百四十八條沒(méi)有對(duì)什么是公共利益作出界定??疾焓澜绺鲊?guó)的立法,很多國(guó)家立法采取列舉的方法來(lái)嘗試明確公共利益的范圍。筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)采用這種模式,在立法中明確列舉土地征收中的“公共利益”。結(jié)合我國(guó)國(guó)情,具體可列舉為:(1)發(fā)展教育、醫(yī)療、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè);(2)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;(3)國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地;(4)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地;(5)發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè),維護(hù)生態(tài)環(huán)境 。

    2.建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金,逐步推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系的建立。

    我國(guó)當(dāng)前許多地方采用土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶籍的提法與操作,將農(nóng)民的土地去換他們本應(yīng)得到的公共產(chǎn)品,難免產(chǎn)生道德危機(jī)。國(guó)家應(yīng)逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系,為失地農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障。這種保障應(yīng)以貨幣補(bǔ)償為先導(dǎo),社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)措施配套跟進(jìn)、完善為主,切實(shí)落實(shí)失地農(nóng)民的市民身份為輔助手段,從而達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展與失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)實(shí)現(xiàn)共贏的目的。

    建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度,關(guān)鍵要落實(shí)保障資金。否則,一切都無(wú)從談起。由于《物權(quán)法》第 42 條第 2 款并未明確社會(huì)保障費(fèi)的歸屬及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)前,失地農(nóng)民社會(huì)保障資金主要來(lái)源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金,并以征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主,地方財(cái)政補(bǔ)助只占少部分,并且是從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金收入中列支。這些作法不利于失地農(nóng)民的利益保護(hù),應(yīng)設(shè)立社會(huì)保障專項(xiàng)基金,由國(guó)家財(cái)政撥款,這筆錢雖然在征收補(bǔ)償范圍之內(nèi),但是單獨(dú)列支的,它并不是從農(nóng)民法定的土地補(bǔ)償款轉(zhuǎn)換而來(lái)的。而且,社會(huì)保障專項(xiàng)基金應(yīng)當(dāng)直接撥到失地農(nóng)民的個(gè)人賬戶,以免層層截留,并做到??顚S谩?/p>

    (二)商業(yè)保險(xiǎn)參與是失地農(nóng)民社會(huì)保障有益的補(bǔ)充

    由于我國(guó)面向城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)一直實(shí)行的就是低水平、廣覆蓋的政策,即只能滿足勞動(dòng)者的最低需求,解決老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)且盡量擴(kuò)大承保面。因此,將來(lái)即使是通過(guò)立法確立了失地農(nóng)民全面參加社會(huì)保障,其保障水平也只能滿足失地農(nóng)民的最低需求,是基本的生活保障。這是根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所制定出的一項(xiàng)基本國(guó)策。因此,應(yīng)兼采其他方式加強(qiáng)失地農(nóng)民的保障,商業(yè)保險(xiǎn)就是其中保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,都將市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)保障管理,只是商業(yè)保險(xiǎn)在其社會(huì)保障體系中發(fā)揮作用的方式存在差異,這些成功的經(jīng)驗(yàn)完全可以為我所用,為那些沒(méi)有被納入社會(huì)基本保險(xiǎn)范圍或雖已納入但保障水平低的失地農(nóng)民提供多項(xiàng)保險(xiǎn)保障,既能減輕政府的壓力,又能發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)輔助管理功能,降低政府的管理成本。因此,有必要通過(guò)為失業(yè)農(nóng)民購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)作為其社會(huì)保障的補(bǔ)充。

    筆者認(rèn)為現(xiàn)有條件下,首先要解決的是,在保險(xiǎn)費(fèi)的資金來(lái)源上,不能僅靠失地農(nóng)民來(lái)繳納,還應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織拿出一部分土地補(bǔ)助安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi),地方政府再拿出一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途后的增值收益的方式來(lái)吸引其參與投保。政府這筆資金的來(lái)源可以考慮從土地出讓金收入中支付。

    (三)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講,農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革是根本的解決途徑

    只有允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng),形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái),建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系,在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán),才能既從根本上解決土地財(cái)政問(wèn)題,同時(shí)也使失地農(nóng)民的利益得到充分保護(hù)。因此,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀,刪除《土地管理法》這一禁止性條款,建立起合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)土地資源的合理利用,維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。(作者單位:中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司總公司)

    參考文獻(xiàn):

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    [3] 張利國(guó).論城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)[J].河北法學(xué),2012,(1)

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