法學(xué)視角下失地農(nóng)民社會保障問題研究

申鎮(zhèn)

摘 要：中國快速的城市化進(jìn)程出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，應(yīng)為失地農(nóng)民建立社會保障制度。但由于我國當(dāng)前法律的障礙，失地農(nóng)民的社會保障制度尚未全面建立，給社會帶來了發(fā)展的隱患和矛盾。本文從法學(xué)視角通過對當(dāng)前法律困境的分析，提出了實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會保障制度的路徑。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；商業(yè)保險

一、失地農(nóng)民與社會保障

“失地農(nóng)民”是我國近年來涉及弱勢群體保護(hù)中被經(jīng)常使用的詞匯，其是指在城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村集體土地被征用，喪失了在原集體土地上享有的承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利的農(nóng)民。近年來，失地農(nóng)民數(shù)量激增，但對失地農(nóng)民的補(bǔ)償卻與地價的飛漲、土地出讓金收入增長不成比例，造成社會分配極不公平，社會矛盾日漸突出，甚至危及社會穩(wěn)定。因此，當(dāng)農(nóng)民失去了土地權(quán)利，就有必要建立起相應(yīng)的社會保障體系。由于“市場失靈”現(xiàn)象的存在，政府義不容辭地應(yīng)承擔(dān)起為失地農(nóng)民建立社會保障的職責(zé)。

二、失地農(nóng)民社會保障的法律困境

（一）“國家壟斷土地一級市場”制度限制了農(nóng)民對集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的權(quán)利

在我國，土地公有制決定了土地所有權(quán)在法律層面上是禁止流通的，法律所允許的土地營利行為是指對土地使用權(quán)的市場運(yùn)作。雖然從法律上講，農(nóng)民是集體土地的主人，但農(nóng)村集體土地要想流轉(zhuǎn)，必須先由國家征收為國有土地后，才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而這時的流轉(zhuǎn)是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，是由國家主導(dǎo)的，與農(nóng)民沒有什么關(guān)系了。農(nóng)民僅在征收過程中獲得一定的征地補(bǔ)償。隨著愈演愈烈的土地財(cái)政，地方政府向農(nóng)民征地時采用低價手段，而通過一級市場出讓土地時卻用競爭性締約方式高價出讓，這“一低”、“一高”所形成的巨額利潤使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。在這個過程中，面對強(qiáng)勢政府，失地農(nóng)民始終處于弱勢地位，合法權(quán)益很難得到保證。

（二）農(nóng)民在土地實(shí)體法上缺乏應(yīng)有的保障

首先，農(nóng)民對土地?fù)碛械呢?cái)產(chǎn)權(quán)是一種私權(quán)，而地方政府擁有的征收權(quán)是一種公權(quán)。雖然都是由憲法賦予的權(quán)利，但這兩種權(quán)利卻不可避免地會發(fā)生沖突。當(dāng)征收權(quán)與農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突時，政府會借用“公共利益”的不確定性而濫用權(quán)力。其次，農(nóng)民在征收過程中所獲得的征地補(bǔ)償偏低。農(nóng)民根本沒有分享到農(nóng)村土地變成建設(shè)用地出讓后所形成的土地增值收益，農(nóng)民群體的土地發(fā)展權(quán)被剝奪，嚴(yán)重影響社會公平。

（三）地方保障標(biāo)準(zhǔn)各異，保障力度差別很大

為了緩解城市化進(jìn)程中因失地農(nóng)民引發(fā)的社會矛盾，各地都在積極探索滿足失地農(nóng)民需求的社會保障模式，但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，受財(cái)力限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)難以推廣到全國。從目前各地的實(shí)施情況來看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，但醫(yī)療保障等其他保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也只是在極個別地方實(shí)行。只有建立全國性的社會保障制度，才能滿足不同地區(qū)失地農(nóng)民的基本保障需求。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的法律路徑

（一）立法完善征地補(bǔ)償，逐步推進(jìn)失地農(nóng)民社會保障的建立

1.以“公共利益”為界限約束政府經(jīng)營土地的行為，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

政府在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中存在著“公益人”與“經(jīng)濟(jì)人”的角色沖突，如果作為政府及其官員把個人利益放在了公共利益之前，這無疑會損害公共利益，給社會帶來危害，這就必須對政府的權(quán)力加以限制。既然政府的規(guī)范目的是追求和實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，這實(shí)際上也就為政府對自身利益的追求設(shè)定了邊界，即只能以不損害公共利益，并促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)為前提?！段餀?quán)法》第一百四十八條沒有對什么是公共利益作出界定?？疾焓澜绺鲊牧⒎ǎ芏鄧伊⒎ú扇×信e的方法來嘗試明確公共利益的范圍。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采用這種模式，在立法中明確列舉土地征收中的“公共利益”。結(jié)合我國國情，具體可列舉為：（1）發(fā)展教育、醫(yī)療、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；（2）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（3）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（4）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；（5）發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境 。

2.建立失地農(nóng)民社會保障專項(xiàng)基金，逐步推進(jìn)失地農(nóng)民的社會保障體系的建立。

我國當(dāng)前許多地方采用土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶籍的提法與操作，將農(nóng)民的土地去換他們本應(yīng)得到的公共產(chǎn)品，難免產(chǎn)生道德危機(jī)。國家應(yīng)逐步建立全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障體系，為失地農(nóng)民提供基本的社會保障。這種保障應(yīng)以貨幣補(bǔ)償為先導(dǎo)，社會保障、就業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)措施配套跟進(jìn)、完善為主，切實(shí)落實(shí)失地農(nóng)民的市民身份為輔助手段，從而達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展與失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)實(shí)現(xiàn)共贏的目的。

建立失地農(nóng)民社會保障制度，關(guān)鍵要落實(shí)保障資金。否則，一切都無從談起。由于《物權(quán)法》第 42 條第 2 款并未明確社會保障費(fèi)的歸屬及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前，失地農(nóng)民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主，地方財(cái)政補(bǔ)助只占少部分，并且是從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金收入中列支。這些作法不利于失地農(nóng)民的利益保護(hù)，應(yīng)設(shè)立社會保障專項(xiàng)基金，由國家財(cái)政撥款，這筆錢雖然在征收補(bǔ)償范圍之內(nèi)，但是單獨(dú)列支的，它并不是從農(nóng)民法定的土地補(bǔ)償款轉(zhuǎn)換而來的。而且，社會保障專項(xiàng)基金應(yīng)當(dāng)直接撥到失地農(nóng)民的個人賬戶，以免層層截留，并做到?？顚Ｓ?。

（二）商業(yè)保險參與是失地農(nóng)民社會保障有益的補(bǔ)充

由于我國面向城鎮(zhèn)居民的社會保險一直實(shí)行的就是低水平、廣覆蓋的政策，即只能滿足勞動者的最低需求，解決老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)且盡量擴(kuò)大承保面。因此，將來即使是通過立法確立了失地農(nóng)民全面參加社會保障，其保障水平也只能滿足失地農(nóng)民的最低需求，是基本的生活保障。這是根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所制定出的一項(xiàng)基本國策。因此，應(yīng)兼采其他方式加強(qiáng)失地農(nóng)民的保障，商業(yè)保險就是其中保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，都將市場機(jī)制引入社會保障管理，只是商業(yè)保險在其社會保障體系中發(fā)揮作用的方式存在差異，這些成功的經(jīng)驗(yàn)完全可以為我所用，為那些沒有被納入社會基本保險范圍或雖已納入但保障水平低的失地農(nóng)民提供多項(xiàng)保險保障，既能減輕政府的壓力，又能發(fā)揮商業(yè)保險的社會輔助管理功能，降低政府的管理成本。因此，有必要通過為失業(yè)農(nóng)民購買商業(yè)保險來作為其社會保障的補(bǔ)充。

筆者認(rèn)為現(xiàn)有條件下，首先要解決的是，在保險費(fèi)的資金來源上，不能僅靠失地農(nóng)民來繳納，還應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織拿出一部分土地補(bǔ)助安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)，地方政府再拿出一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途后的增值收益的方式來吸引其參與投保。政府這筆資金的來源可以考慮從土地出讓金收入中支付。

（三）從長遠(yuǎn)來講，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革是根本的解決途徑

只有允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系，在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，才能既從根本上解決土地財(cái)政問題，同時也使失地農(nóng)民的利益得到充分保護(hù)。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，刪除《土地管理法》這一禁止性條款，建立起合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。（作者單位：中國人民財(cái)產(chǎn)保險股份有限公司總公司）

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