“生態(tài)紅線”制度保障研究

李應(yīng)福

摘 要：十八大報告強調(diào)：大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，是當(dāng)前我國發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)之一，確定生態(tài)文明建設(shè)主體功能地位并把其納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總布局之中，更表明當(dāng)前我國在加強生態(tài)文明建設(shè)上的堅強意志與決心?！吧鷳B(tài)紅線”是生態(tài)安全、公眾健康、可持續(xù)發(fā)展的底線，也是人類生存、環(huán)境保護、生態(tài)法治的紅線。了解并把握生態(tài)紅線，將有利于生態(tài)文明建設(shè)新格局的開創(chuàng)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)紅線；生態(tài)文明建設(shè)；機制創(chuàng)新

2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)[2011]35號）首次以規(guī)范性文件的形式提出生態(tài)紅線的概念。

2013年5月，中共中央總書記習(xí)近平在主持召開的中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時再次強調(diào)，我國決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長，強調(diào)要嚴(yán)格按照主體功能定位，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，牢固樹立生態(tài)紅線的觀念[1]。

黨的十八屆三中全會更明確提出劃定生態(tài)保護紅線作為改革生態(tài)環(huán)境、保護管理體制、推進生態(tài)文明制度建設(shè)最重要、最優(yōu)先的任務(wù)[2]。

一、生態(tài)紅線的內(nèi)涵

生態(tài)紅線也稱生態(tài)功能紅線或生態(tài)保護紅線，它是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條保護人類生存和發(fā)展的重要生命線，是指對維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護空間。

二、生態(tài)紅線遵循原則

第一，生態(tài)性原則。生態(tài)紅線是國家和區(qū)域生態(tài)保護的重要地區(qū)，其具有珍稀瀕危性、難以復(fù)制及不可替代性等特征，對人類社會發(fā)展具有重要的支撐作用。第二，分類性原則。生態(tài)紅線劃分屬一項系統(tǒng)工程，不同區(qū)域范圍，生態(tài)紅線的功能與類型有異。第三，現(xiàn)實性原則。生態(tài)紅線劃定應(yīng)基于我國現(xiàn)有各類生態(tài)保護地空間分布現(xiàn)狀，結(jié)合主體功能區(qū)特點，充分考慮當(dāng)?shù)貙嶋H，與受保護對象、經(jīng)濟支撐能力和當(dāng)前監(jiān)管能力相適應(yīng)。第四，動態(tài)性原則。即隨著人類社會發(fā)展和需要，生態(tài)紅線需作相應(yīng)調(diào)整，以及時保障區(qū)域生態(tài)安全。

三、生態(tài)紅線的意義

（一）遏制生態(tài)環(huán)境退化形勢。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，導(dǎo)致中國資源環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻。隨著資源約束壓力持續(xù)增大，我國當(dāng)前環(huán)境污染仍在加重，生態(tài)系統(tǒng)退化依然。

生態(tài)保護紅線劃定，其目的關(guān)鍵在于實施嚴(yán)格的生態(tài)保護制度，促進資源與能源的高效利用，加大中國生態(tài)關(guān)鍵地區(qū)的保護力度，改善生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境質(zhì)量狀況，緩解社會化活動對自然生態(tài)系統(tǒng)造成的壓力和不利影響。

（二）優(yōu)化國家生態(tài)安全格局。2014年，環(huán)保部印發(fā)了《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，《指南》成為我國首個生態(tài)保護紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件。

依據(jù)《指南》，生態(tài)紅線可劃分為生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三條。而劃定生態(tài)紅線的意義在于為重要生態(tài)服務(wù)保護、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育，進一步優(yōu)化生態(tài)安全格局，增強我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展生態(tài)支持能力，保障國家安全。

（三）創(chuàng)新生態(tài)保護管理體制。黨的十八大報告提出“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”，十八屆三中全會《決定》強調(diào)“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”，從“加強”到“加快”，體現(xiàn)中央對于資源環(huán)境領(lǐng)域的形勢變化作出新的判斷和部署。

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀不理想，原因在于其管理體制上存在某些問題。解決或糾正體制上的問題，不能僅僅停留在調(diào)整、優(yōu)化的層面，必須依靠深化“改革”的途徑。按照“五位一體”總體布局的內(nèi)在要求，一是深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革，強化環(huán)境監(jiān)管和保護；二是深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革，嚴(yán)格依法保護生態(tài)環(huán)境。

四、生態(tài)紅線的制度保障措施

（一）生態(tài)紅線的科學(xué)劃定。筑牢生態(tài)紅線，必須依靠科學(xué)的生態(tài)紅線劃定。紅線劃定要遵循適度與科學(xué)原則，所劃區(qū)域過大或過小都將影響到整個生態(tài)系統(tǒng)平衡，導(dǎo)致人與社會、人與自然的背道而馳。

因此，借用科學(xué)的區(qū)域生態(tài)調(diào)查方法，例如以遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）相結(jié)合的“3S”信息處理技術(shù)，通過圖斑與屬性數(shù)據(jù)處理分析，全面掌握區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求和生態(tài)環(huán)境保護要求，最終確立最需要保護的重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)、脆弱區(qū)及敏感區(qū)。

（二）生態(tài)紅線保護的機制創(chuàng)新。生態(tài)紅線有利于維護國家和地區(qū)國土生態(tài)安全，促進人與自然的可持續(xù)發(fā)展，落實和完成“在發(fā)展中求保護、從保護中謀發(fā)展”的辯證統(tǒng)一。因此，筑牢生態(tài)紅線，必須在完善現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)、實施強有力生態(tài)紅線監(jiān)管制度之下，創(chuàng)新生態(tài)紅線保護機制。

（1）國家層面：強化認(rèn)識，寫入憲法。2011年，我國通過《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》的實施，首次以規(guī)范性文件提出生態(tài)紅線的概念，但真正認(rèn)識并落實好生態(tài)紅線的保護，強有力的法律法規(guī)必須出臺為其保障、開路，逐步把生態(tài)紅線納入《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及相關(guān)法律法規(guī)中，在實踐中不斷完善和豐富對生態(tài)紅線的認(rèn)識，努力通過法律形式將生態(tài)紅線作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分寫入憲法，使其成為一項人人皆知的基本國策。

（2）社會層面：公眾參與，社會監(jiān)督。生態(tài)紅線的落實還必須完善國家層面的宏觀監(jiān)督機制及地方層面的配套政策。借鑒國家土地開發(fā)動態(tài)監(jiān)測及管理制度，綜合運用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)以及各種類型生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的定位監(jiān)測，對生態(tài)紅線劃定的面積、范圍、主要生態(tài)服務(wù)功能以及人類干擾活動進行動態(tài)監(jiān)測，把相關(guān)的監(jiān)測結(jié)果進行公示，接受社會監(jiān)督。

深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制，需要引導(dǎo)公眾廣泛參與生態(tài)環(huán)境保護和治理。環(huán)境管理是指管理環(huán)境的行為，是政府的職能，由于環(huán)境問題的廣泛性和社會性，自然少不了公眾行為的直接配合。一方面除了政府“自上而下”的推動和引導(dǎo)，另一方面還要依賴公眾“自下而上”的參與。

（3）政策層面：政府主導(dǎo)，市場協(xié)作。生態(tài)紅線作為生態(tài)的“高壓線”，不可逾雷池一步，在生態(tài)紅線范圍內(nèi)要嚴(yán)格控制范圍內(nèi)的人類活動，禁止破壞原有生態(tài)系統(tǒng)的主要結(jié)構(gòu)、功能和生態(tài)服務(wù)，減少紅線區(qū)域?qū)υ芯用竦纳a(chǎn)生活以及社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。要把生態(tài)的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展的動力，使居民自覺維護生態(tài)紅線。

在社會生產(chǎn)中，環(huán)境就是一種重要的生產(chǎn)要素。在對總量合理把握和嚴(yán)格控制的前提下，將環(huán)境交還給市場進行分配，提高環(huán)境的產(chǎn)出效率，實現(xiàn)以“效率”促“保護”。建立和培育環(huán)境市場，推進環(huán)境納入市場經(jīng)濟體制之中，一方面是建立保護環(huán)境有回報，損害環(huán)境損失更大的經(jīng)濟利益引導(dǎo)機制，另一方面是運用市場機制保護環(huán)境，建立反映污染治理成本、環(huán)境外溢成本的收費機制，積極創(chuàng)新各種生態(tài)紅線保護利益補償，協(xié)調(diào)好紅線內(nèi)外區(qū)域的利益平衡，個體與公共的利益平衡。

總之，我國生態(tài)發(fā)展形勢異常嚴(yán)峻，生態(tài)紅線問題上處理得好與壞將直接影響我國社會經(jīng)濟發(fā)展健康與否。要實現(xiàn)生態(tài)文明，從源頭上我們必須要遏制生態(tài)環(huán)境惡化的發(fā)展趨勢，以生態(tài)紅線促進生態(tài)文明建設(shè)為重要突破點，以紅線為實踐，關(guān)鍵在執(zhí)行，正確處理好發(fā)展與保護的平衡關(guān)系，準(zhǔn)確落實“在發(fā)展中求保護、從保護中謀發(fā)展”，從而實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)與人相互間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)一致。（作者單位：中共黔西南州委黨校法學(xué)教研部）

參考文獻：

[1] 習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代[N].人民日報，2013-5-25（1）.

[2] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

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[4] 高吉喜，鄒長新，楊兆平.等.劃定生態(tài)紅線，保障生態(tài)安全[N].中國環(huán)境報，2012-10-18.

[5] 國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見（國發(fā)[2011]35號）[Z]，2011-10-17.