從文本到實踐：憲法民生權(quán)利透視

呂穎鋒+黃子臨+王月明

摘要：民生問題從憲法文本分析，實際上就是人權(quán)的實現(xiàn)與保障問題。而民生需求總是與國家義務(wù)相對應，以憲法為視角探求實踐中民生紓困的原因、權(quán)力的越位與缺位無疑是重要的考量因素。因此，民生命題下的憲法實施，一方面要有效地規(guī)范政府權(quán)力，防止其異化，另一方面要通過立法、行政、司法的“三位一體“，切實保障公民憲法民生權(quán)利落到實處，實現(xiàn)憲法保障人權(quán)的終極目的。

關(guān)鍵詞：憲法民生權(quán)利；社會權(quán)；規(guī)范政府權(quán)力；人權(quán)

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）02-0130-004

一、民生權(quán)利的憲法文本分析

民生權(quán)利并非傳統(tǒng)憲法語境中所固有，與之比較接近的權(quán)利類型是“依靠國家實現(xiàn)”的社會權(quán)。社會權(quán)進入憲法視閾始于19世紀末20世紀初。在此之前，盡管資產(chǎn)階級市民革命提出了“自由、平等、博愛”的主張，但進入近代憲法規(guī)范的只是自由權(quán)，包括財產(chǎn)自由、人身自由和精神自由，即憲法學界所謂的第一代人權(quán)。隨著“福利國家”運動以及社會主義思潮的興起，社會平等的理念逐漸深入人心。為了回應民眾的呼聲，很多國家將勞動權(quán)、社會保障權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等社會權(quán)納入憲法范疇，最典型的例子如德國1919年頒布的魏瑪憲法，該法中規(guī)定了很多社會福利條款。[1]在憲法學界，上述社會權(quán)常被稱為第二代人權(quán)。

新中國憲法屬于現(xiàn)代憲法，雖然建國初期作為臨時憲法性文件的《共同綱領(lǐng)》并無社會權(quán)的規(guī)定，但受魏瑪憲法和蘇聯(lián)為代表的社會主義憲法影響，1954年憲法在第三章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中即規(guī)定了四項社會權(quán)：勞動權(quán)（第91條）、休息權(quán)（第92條）、獲得物質(zhì)幫助權(quán)（第94條）和受教育權(quán)（第95條）。1975年憲法是極左的產(chǎn)物，大大縮減了公民的基本權(quán)利，不過，上述四項社會權(quán)被壓縮為一個條款保留了下來（第27條第2款）?！拔母铩苯Y(jié)束后，1978年憲法重新恢復了1954年憲法關(guān)于社會權(quán)的規(guī)定。

現(xiàn)行憲法規(guī)范關(guān)于民生的規(guī)定分兩個層次：憲法民生政策條款和具體民生權(quán)（社會權(quán)）條文。

憲法政策是指憲法中規(guī)定的基本國策或者國家政策，即所謂的“方針條款”、“政策指導原則”、“憲德”等。[2]我國現(xiàn)行憲法包含了豐富的民生政策條文：第6條規(guī)定了經(jīng)濟方面的政策，如實行各盡所能、按勞分配的原則，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。第19條和第21條則分別規(guī)定了發(fā)展教育事業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的國家政策；值得一提的是，2004年憲法修正案在第14條特別增加一款作為第3款：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，它從憲法上規(guī)定國家保障社會弱勢群體權(quán)利、維護社會和諧穩(wěn)定的義務(wù)，對于保障民生具有重要的意義。

憲法政策屬于“憲德”，解決的是國家政權(quán)的執(zhí)政取向和價值追求問題。憲法民生政策中體現(xiàn)的價值要落到實處，還需要通過具體的民生權(quán)（社會權(quán)）條款予以明確。我國現(xiàn)行憲法關(guān)于民生問題的具體社會權(quán)條文，規(guī)定在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中。與1954年憲法和1978年憲法相比，現(xiàn)行憲法社會權(quán)條款在深度上有所加強，在廣度上有所拓展。對于勞動權(quán)的規(guī)定，現(xiàn)行憲法在前兩部憲法的基礎(chǔ)上，增加了公民的就業(yè)培訓權(quán)（第42條第3款）。對于休息權(quán)，現(xiàn)行憲法將之前比較模糊的“逐步擴充勞動者休息和休養(yǎng)的物質(zhì)條件”變更為相對明晰的“發(fā)展勞動者休息和休養(yǎng)的設(shè)施”。對于獲得物質(zhì)幫助權(quán)，現(xiàn)行憲法在原有一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，特別明確了國家和社會對特殊弱勢群體的物質(zhì)幫助義務(wù)，即 “幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”（第45條第3款）。

二、憲法民生權(quán)利遭遇實踐困境

從前述文本分析來看，我國民生憲法條款涉及就業(yè)、休息、教育、社會保障等內(nèi)容，既有政策規(guī)定又有權(quán)利列舉，其文本質(zhì)量是先進的。但好的文本須進行有效的實施。反觀當下， 沒有報酬的加班加點、城鄉(xiāng)教育資源嚴重失衡、養(yǎng)老保險待遇千差萬別等問題，撥動著民眾敏感而脆弱的生存神經(jīng)，讓憲法良好的民生價值愿景在很大程度上大打折扣。產(chǎn)生民生問題的原因可以有多種解釋，從憲法學角度來看，權(quán)力的越位與缺位則是最根本的原因與禍首。

（一）權(quán)力越位：利益分配的不公

行政權(quán)力的膨脹是現(xiàn)代國家進行社會管理的必然要求，但對民生而言卻是把雙刃劍。公共利益的實現(xiàn)依賴于公共權(quán)力的運作，但公共權(quán)力的越位使得各種社會資源高度向上集中，社會分配的不合理最終發(fā)展為“富者越富，窮者越窮”的馬太效應。要確保那些事實上存在著差異的人獲得法律生活上的平等地位，就必須反對政府對他們的差別待遇。

目前，公權(quán)力在民生領(lǐng)域的越位，最突出的表現(xiàn)是借公共利益之名打壓、侵害私人利益。“公權(quán)力的運行嚴重脫離其本位，必然不能很好地實現(xiàn)公民權(quán)益，甚至侵犯公民權(quán)利?！盵3]就具體問題而言，土地的征收和征用是很好的例證。從表面上看，公民享有的土地使用權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)，是憲法上的自由權(quán)范疇。但土地使用權(quán)本身又具有很強的民生指向，是廣大農(nóng)村居民的居之所在、勞之所依、養(yǎng)之所靠。我國憲法第10條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但很多時候“公共利益”被肆意擴大解釋，且常與政治利益、經(jīng)濟利益混為一談，過度過快地進行征收幾乎成為普遍現(xiàn)象。面對權(quán)力與資本結(jié)合的強大聯(lián)盟，私人利益被置于公共利益之下任權(quán)力宰割，直接導致了失地農(nóng)民這一新型弱勢群體的產(chǎn)生，居難有屋、勞無塊地，嚴重影響了社會民生。再如針對城市居民的住房改革，由于政府權(quán)力在介入時高度越位，讓原本“政府紓解民生、市場自我運作”的良性房地產(chǎn)市場，異化成“權(quán)力與資本勾肩搭背”的尋租盛宴。住房改革本來應當具有社會化和市場化雙重屬性，在二者的價值順位中，前者要優(yōu)先于后者。可現(xiàn)實情況是，政府通過營銷城市居住用地牟取經(jīng)濟利益，房產(chǎn)商借市場供需矛盾“屯房居奇”追逐高額利潤。對市場原則的違背和權(quán)力尋租，使本應承擔提供社會福利保障功能的房產(chǎn)政策完全變質(zhì)，憲法中的社會保障權(quán)變成一紙空文。endprint

（二）權(quán)力缺位：社會保障的乏力

從法治的視角來看，產(chǎn)生民生問題的原因除了權(quán)力的越位，還有就是政府在社會保障方面的缺位。其他國家的經(jīng)驗告訴我們：民生所涉及的生存與發(fā)展問題具有鮮明的國家給付特點，國家是幫助和促進人們享受幸福生活的積極力量；這一責任如果懈怠履行，可能就會影響個人生計甚至社會的公平正義。

社會保障是民生之安全網(wǎng)。盡管經(jīng)濟增長是落實憲法民生權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，但單純的經(jīng)濟增長并不會自動轉(zhuǎn)化為民生紅利。在一些時候，落實憲法社會權(quán)和追求經(jīng)濟增長之間還會存在矛盾。我國改革開放起步于國民經(jīng)濟的極度孱弱、物質(zhì)資源的絕對貧乏，為了實現(xiàn)經(jīng)濟、物質(zhì)的超越，政府往往自覺不自覺地強調(diào)經(jīng)濟增長而忽視保障供給，怠于承擔對社會生存照顧的民生責任，有意無意地將憲法民生政策和民生權(quán)利棄置一邊。行政不作為是社會矛盾不斷累積的重要原因之一，某些地方政府常常將“發(fā)展是硬道理”簡化成“經(jīng)濟發(fā)展是硬道理”，而把大量的“包袱”（實際上是應當承擔的憲法民生責任）甩給社會，導致民生諸多領(lǐng)域該管的不管、該管好的沒管好。例如，市場化的醫(yī)療體制改革一定程度上提高了醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)水平和服務(wù)效率，但政府大幅度放棄其應當履行的積極作為對衛(wèi)生責任的放棄，很快使“看病難、藥價貴”成了老百姓心頭之痛，憲法第21條規(guī)定的國家“保護人民健康”的民生政策，在實踐中打了折扣。又如曾經(jīng)轟動一時的黑磚窯事件、賣乳討薪事件，都直接指向政府職能在公共服務(wù)領(lǐng)域的缺位，憲法規(guī)定的勞動權(quán)、休息權(quán)成了擺設(shè)。

三、憲法民生權(quán)利的實現(xiàn)路徑

憲法作為民生之根本保障，在闡釋國家義務(wù)和明確層次體系的同時，需要切實可行的路徑予以落實。

（一）義務(wù)層次理論：國家保障民生的基本體系

民生問題是一個復雜的多維度問題，其對應多重國家義務(wù)，因此基于基本權(quán)的性質(zhì)對國家義務(wù)體系進行分析就十分必要。美國學者亨利·舒（Henry Shue）較早地提出了“義務(wù)層次理論”， 即國家義務(wù)包括：避免受國家剝奪的義務(wù)、保護個人不受他人剝奪的義務(wù)以及幫助被剝奪者的義務(wù)。而挪威著名人權(quán)學家阿斯布佐恩·艾德（Asbjrn Eide）則深化了“義務(wù)層次理論”，并運用該理論解決了食物權(quán)問題，他認為國家的人權(quán)保護義務(wù)包括但不限于“尊重、保護和實現(xiàn)”三類。此外，我國也有部分學者對此問題進行了深入研究，有學者根據(jù)基本權(quán)的功能體系將國家義務(wù)劃分為三種：消極義務(wù)、給付義務(wù)和保護義務(wù)。也有學者認為國家在民生問題中應履行的義務(wù)，除常見的幫助義務(wù)之外，還包括保護義務(wù)與尊重義務(wù)。我們認為，以上觀點都或多或少存在缺陷，義務(wù)層次理論作為國家保障民生的基本體系應按照履行難易從低到高依次分為：尊重、保護和給付。首先，國家應該尊重個人的意愿與選擇，避免非法干涉；其次，保護公民權(quán)利免受第三方侵害；再次，通過積極作為促進公民實現(xiàn)相關(guān)利益。

（二）“有限”亦要“有為”：憲法民生權(quán)利實現(xiàn)的基本保證

民生作為一種宏大的價值，要實現(xiàn)必須依賴具體的法治，包括構(gòu)建具體的制度、法律和程序?？梢哉f，“法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，離開法治談?wù)摫Ｕ虾透纳泼裆q如?？驼勫！盵4]而憲法作為“一張寫著人民權(quán)利的紙”，無疑是實現(xiàn)民生法治的必然選擇，所以民生命題下的憲政建設(shè)最重要的就是控制公權(quán)力來實現(xiàn)人民權(quán)利。

1. 建立“有限政府”，限制公權(quán)力對民生權(quán)利的不當侵犯。

實現(xiàn)憲法民生權(quán)利防御權(quán)能的基本路徑，在于建立“有限政府”，限制公權(quán)力對民生權(quán)利的不當侵犯。如果說公權(quán)力形式的合法性來自于憲法與法律的授予，那么實質(zhì)的合法性則在于代表民眾的根本利益，維護和實現(xiàn)公共利益。由于我國的政治實踐和傳統(tǒng)文化都缺少對權(quán)力的警惕與約束，憲法意識在國家義務(wù)的履行過程中表現(xiàn)的并不明顯，存在權(quán)力越位現(xiàn)象。憲法的控權(quán)本質(zhì)是憲法作為根本法的前提和依據(jù)。借助于憲法的規(guī)范和控制從程序上加以制約，才能擺脫公共決策中的任意武斷、暗箱操作，保證決策的民主性與科學性；才能逐步改變國家權(quán)力主導社會生活的格局，被馴服的權(quán)力也有了造福民眾的規(guī)范基礎(chǔ)；同時，分權(quán)制衡是把權(quán)力關(guān)進籠子的重要舉措，分散的、多中心的權(quán)力配置格局及其運作，使得各利益主體在憲法框架內(nèi)進行平等、寬容的博弈，防止損害公民權(quán)利。因此，把權(quán)力關(guān)進籠子，將政府的活動限制在法治的軌道內(nèi)，在當代中國實現(xiàn)憲法民生權(quán)利，具有很強的現(xiàn)實意義。

2.建立“有為政府”，促進公權(quán)力的民生保障義務(wù)落到實處。

政府應著力提高社會治理水平，實現(xiàn)義務(wù)層次理論要求承擔的給付義務(wù)。有學者認為，“現(xiàn)代國家的任務(wù)已與往昔不同，行政作為給付之主體，開發(fā)社會文化、增進人民福利、提升人民生活素質(zhì)，已成為國家責無旁貸之職責。”[5]政府需要發(fā)揮在增進社會福祉方面的主導作用，通過再分配的手段履行公權(quán)力保障民生的義務(wù)，維護社會公平正義。申言之，政府把民生問題作為決策與行為的核心，對現(xiàn)代性的教育、就業(yè)等人為風險以事前預防的形式扶貧濟弱，實現(xiàn)憲法權(quán)利的防御權(quán)能；對可預見的生育、養(yǎng)老、疾病等自然風險以事后補償?shù)姆绞浇o予經(jīng)濟利益，實現(xiàn)憲法權(quán)利的受益權(quán)能，最終促進國民共享發(fā)展成果。

（三）立法、行政、司法“三位一體”：實現(xiàn)憲法民生權(quán)利的具體思路

作為基本法，憲法只有對立法、行政、司法形成顯性約束，其彰明的各項基本權(quán)利才有實現(xiàn)的可能。

憲法民生權(quán)利應當對立法機關(guān)形成約束。憲法民生權(quán)利屬于公民基本權(quán)利范疇，其對立法機關(guān)的拘束力主要體現(xiàn)在三個方面：一是禁止立法機關(guān)在行使立法權(quán)過程中，以法律文件的形式侵害、銷蝕憲法民生權(quán)；二是立法機關(guān)要加強對行政法規(guī)、規(guī)章的審查，為公民對抗侵害自身憲法民生權(quán)利的行為提供法律保障；三是立法機關(guān)有義務(wù)制定保障公民實現(xiàn)民生權(quán)利所必須的基礎(chǔ)設(shè)施的法律文件，避免權(quán)利“空掛”、“虛設(shè)”。以作為國家與個人財產(chǎn)契約的稅收為例，其侵益性要求稅收立法應遵循最嚴格的制定程序。然而在回應社會秩序變動的財稅法領(lǐng)域，政府依據(jù)授權(quán)或者轉(zhuǎn)授權(quán)制定的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件占據(jù)著半壁江山，這是對《立法法》保留原則的公然違背，是體現(xiàn)著自我決斷的立法權(quán)對現(xiàn)實的妥協(xié)，更是對公民合法權(quán)益的侵犯。行政憑借強權(quán)力征收賦稅供其支配的沖動與生俱來，但這并不帶來對法治原則的必然背離，全國人大及其常委會作為憲法實施的監(jiān)督機關(guān)，有責任也有義務(wù)審查政府征稅的法律依據(jù)，在程序意義上維護公民的私有財產(chǎn)權(quán)，真正承擔起法治國家背景下有效保障民生的重擔。endprint

政府的權(quán)力來源于憲法，政府的行為理應受到憲法民生權(quán)利的拘束。近代憲法的主要價值在于防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，將國家權(quán)力的重心由行政機關(guān)向立法機關(guān)轉(zhuǎn)移。現(xiàn)代憲法將第二代人權(quán)納入囊中，由此，政府由憲法控制的古老命題在現(xiàn)代社會被賦予了保障和改善民生的新內(nèi)涵。這體現(xiàn)在“有限政府”和“有為政府”的有機統(tǒng)一業(yè)已成為法治政府的實質(zhì)，它要求政府“有所為，有所不為”：行政機關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件時，不得違反憲法民生政策的原則和民生權(quán)具體規(guī)范而任意限制公民權(quán)利，并且還要通過具體的建章立制，促進憲法民生權(quán)利的細化和現(xiàn)實化。另外，為防止政府的不作為或不當作為，結(jié)合社會現(xiàn)實，宜將民生作為評價和考核政績的核心指標，監(jiān)督政府以“為民辦實事”為標桿把“為生民立命”的口號落實到日常工作中。

與對立法、行政的約束相比，囿于我國政治制度對憲法訴訟容量有限的事實，憲法民生權(quán)利遲遲不能通過法律途徑獲得司法救濟，法院審判實務(wù)的付之闕如導致憲法難以成為公民直接主張權(quán)利的現(xiàn)實依據(jù)。前不久，“大媽跳廣場舞被潑糞”成為網(wǎng)上熱議的話題，我們暫且不論孰是孰非，如果受擾者以憲法28條保障的安寧的生活環(huán)境受侵犯為由提起訴訟，那么當事人很難獲得憲法和法律的保護，因為“法院不敢和不愿意適用憲法保護人權(quán)”[6]。提出問題的目的在于解決問題，基本權(quán)利作為一種最高的價值規(guī)范，包括司法機關(guān)在內(nèi)的任何國家機構(gòu)都不得與之抵觸，我國憲法第5條也規(guī)定“一切國家機關(guān)都必須遵守憲法和法律”，足見憲法民生權(quán)利對司法機關(guān)也具有拘束力。憲法民生權(quán)利的司法適用是不可避免的發(fā)展趨勢，只有將憲法規(guī)范中的民生政策條款和社會權(quán)納入司法保護的軌道，憲法的人權(quán)功能才得以彰顯。但也應當指出，我們主張的法院可以適用憲法民生權(quán)利審理案件是有條件的，即法律沒有對侵犯基本權(quán)利的行為作出明確的禁止性規(guī)定，而且法院沒有其他直接的法律依據(jù)可以對被侵犯的權(quán)利提供司法救濟。

參考文獻：

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[6]朱應平.論憲法保障民生的路徑[J].江淮論壇，2012，（1）：101-109.

（責任編輯 夢 瑋）endprint