“以人為本”指導(dǎo)下大慶市公共治理模式研究

王 冬

(大慶師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶163712)

0 引言

城市發(fā)展歷經(jīng)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過程，傳統(tǒng)的城市管理模式是以政府作為單一控制方主導(dǎo)城市管理方向和設(shè)計(jì)城市管理手段。政府是城市管理的主導(dǎo)，城市中的社會組織和個體是從屬角色，被動接受政府管理。這種管理模式適應(yīng)于城市初建之際，有效保證政府管理功能得到發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)初期目標(biāo)。隨著城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動和社會事務(wù)大量增加，同時，資源分配和權(quán)利分劃矛盾開始顯現(xiàn)，比如土地資源緊張、住宅缺乏、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施供給不足、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。解決這些社會矛盾僅僅依靠政府的單一指令性管理很難取得良好效果，而依靠政府和社會聯(lián)手合作的方式，共同管理城市成為解決城市發(fā)展問題的重要途徑。

1 大慶市公共治理模式發(fā)展分析

1.1 大慶市公共治理模式發(fā)展背景分析

隨著大慶市現(xiàn)代化發(fā)展，人們對城市生活質(zhì)量提出更高要求，城市各行為主體在社會活動、經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生新的內(nèi)容和新的利益機(jī)制，不可避免產(chǎn)生新的社會問題和矛盾，如環(huán)境污染、資源匱乏、治安問題、社會管理低效等問題，這些“城市病”考驗(yàn)著大慶市的管理能力。管理資源有限的政府機(jī)構(gòu)在城市管理和社會服務(wù)的職能發(fā)揮上很難照顧到方方面面，單一依靠政府管理城市不僅增加管理成本，并且不能保證所有問題均得到有效解決。城市管理學(xué)者Harphan 曾提出，在城市治理中，政府和非政府部門的相互合作，其實(shí)質(zhì)是在復(fù)雜環(huán)境中政府權(quán)力向社會的回歸。在城市管理中，現(xiàn)代政府的職能不僅僅體現(xiàn)為社會管理者，更多的體現(xiàn)為公共服務(wù)者。政府在扶植公共治理主體方面首要是政府職能的轉(zhuǎn)變，樹立對社會自治主體的尊重、服務(wù)、扶持、監(jiān)管意識，架構(gòu)直通政見與民聲之間的溝通橋梁，充分調(diào)動社會個體能量，利用社會治理能量同政府共同面對、解決城市現(xiàn)存和未來發(fā)展將面臨的問題。因此，政府轉(zhuǎn)變單一治理式的家長角色、鼓勵公眾參與政策制定、支持其他治理角色的成立和發(fā)揮職能是城市管理未來的發(fā)展方向。公共治理發(fā)展的條件包括公共治理組織成立、運(yùn)行、解體的制度合法保障;政府與公共治理主體之間在城市管理內(nèi)容、采取的手段以及權(quán)責(zé)劃分的科學(xué)性及合理性評價(jià);公共治理監(jiān)管評估體系的科學(xué)性和合理性評價(jià);社會個體成員對公共治理的需求程度和參與積極程度和滿意程度評價(jià);現(xiàn)代公共管理科學(xué)、技術(shù)等運(yùn)用程度等。在上述條件具備的前提下，公共治理主體才能夠確立，公共治理機(jī)制才能建立，并發(fā)揮作用。

1.2 公共治理模式類型分析

城市管理面對的問題往往涉及社會某一群體、組織和公眾，政府作為主要管理者很難處理多方意見分歧，此時，公眾參與治理能有效解決此類問題。公共治理的目的是將社會公眾納入城市發(fā)展和管理服務(wù)體系中，發(fā)揮公眾活力、實(shí)現(xiàn)公眾訴求、解決城市發(fā)展中的矛盾。在城市管理過程，不同主體的參與反映出公共治理的公眾化趨向。以政府為主導(dǎo)的公共治理模式是現(xiàn)代化城市管理發(fā)展的必然階段，政府的主導(dǎo)能力是其中的關(guān)鍵要素。目前以政府作為主導(dǎo)力量的公共治理的實(shí)現(xiàn)形式包括政府政策的公眾參與和政府項(xiàng)目的公眾參與兩大類，前者多為與民生息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)政策，后者多為政府為促進(jìn)城市發(fā)展而開展的利民項(xiàng)目。政府在面對已經(jīng)存在和未來可能產(chǎn)生的各種社會治理問題之時，如何鼓勵公眾參與、提供參與渠道、約束參與各方關(guān)系是公共治理模式的主要內(nèi)容。據(jù)此，筆者將公共治理模式歸結(jié)為兩類，一類是以政府為主要管理政策的制定者，在制定過程中關(guān)注、聽取公眾意見和建議的公眾參與治理模式，可稱為公眾間接治理模式;第二類是以政府為城市管理的主導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者，通過市場交易、互利合作、政令要求等多種手段相結(jié)合的機(jī)制，鼓勵、引導(dǎo)、扶持公眾、社會組織和企業(yè)等在人本思想框架下、在市場機(jī)制和社會發(fā)展規(guī)律約束下通過參與、合作、競爭的方式結(jié)成治理組織或治理團(tuán)體解決社會問題，又可稱作公眾直接治理模式。大慶市城市管理依舊以傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型管理方式為主，在公共治理方面處于探索階段，還未形成成熟的公共治理體系，處于向公眾間接治理模式形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。

圖1 模式1:公眾間接治理模式

圖2 模式2:公眾直接治理模式

1.3 政府在公共治理中轉(zhuǎn)變角色

積極城市管理各項(xiàng)政策和項(xiàng)目從制訂到頒布，再到執(zhí)行、評估、調(diào)整，這一系列過程是一個整體，是各環(huán)節(jié)互相影響、制約的系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，各環(huán)節(jié)相互承接，相互制約，其中任何一個環(huán)節(jié)缺失或失效，都會導(dǎo)致該項(xiàng)政策或項(xiàng)目在運(yùn)行過程中受阻，結(jié)果中止或效能減弱，甚至產(chǎn)生社會負(fù)效應(yīng)。城市管理政策和項(xiàng)目執(zhí)行效果取決于所有參與角色在整個鏈條上的權(quán)責(zé)確認(rèn)和良好的互動過程以及行動結(jié)果。政府在制定政策目標(biāo)和創(chuàng)建項(xiàng)目時應(yīng)該謹(jǐn)記“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，在計(jì)劃制定和實(shí)施過程中充分發(fā)揮各主體在其中具有的特定優(yōu)勢，平衡相互間利益關(guān)系，減少社會治理的經(jīng)濟(jì)成本、社會成本和環(huán)境成本，最后以治理實(shí)效和公眾滿意度為依據(jù)來衡量城市治理的效果。各治理主體間可同時采用行政管理、市場競爭、協(xié)同合作等多種手段來協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、融合相互關(guān)系。在協(xié)商、引導(dǎo)融合過程中實(shí)現(xiàn)各個參與角色的目標(biāo)體系的整合，執(zhí)行行為的整合、執(zhí)行過程的監(jiān)督和執(zhí)行結(jié)果反饋，最后達(dá)到共贏的局面。比如政府在公共治理活動中的角色既可以是行政指令的下達(dá)者，又可以是社會組織的合作者，也可以是與經(jīng)濟(jì)組織建立市場關(guān)系的競爭者，還可以是社會群體、普通公眾的服務(wù)者和扶持者。政府多種角色的明確為政府發(fā)揮服務(wù)職能開辟了新的視野和思路，能夠更有效的發(fā)揮政府服務(wù)職能作用，更好的解決城市現(xiàn)代化進(jìn)程中的復(fù)雜化、多樣化的問題和矛盾，真正實(shí)現(xiàn)“以人為本”的服務(wù)理念。同時，社會組織、經(jīng)濟(jì)組織和公眾也可以在新型利益機(jī)制中發(fā)揮靈活性、高效性的市場優(yōu)勢和人文關(guān)懷精神。

1.4 公眾在公共治理中發(fā)揮評估作用

公共治理主體行使城市治理職責(zé)時，必須在群眾的監(jiān)督和評估中進(jìn)行。無論是政府還是組織、企業(yè)，均需接受群眾的監(jiān)督和評價(jià)。尤其因?yàn)獒槍补芾矸矫娴恼吆晚?xiàng)目多關(guān)于公眾長效需求，由此建立長效監(jiān)督機(jī)制尤為重要。大慶市的政府管理通常是指令性管理，以在政策文件中的目標(biāo)評估體系內(nèi)各指標(biāo)數(shù)據(jù)為依據(jù)，判斷完成目標(biāo)的實(shí)際情況如何。某一項(xiàng)政策是否有效、是否繼續(xù)實(shí)施、是否需改進(jìn)是決定這項(xiàng)政策或項(xiàng)目效果評價(jià)的依據(jù)。在這過程中，如果缺乏社會監(jiān)督和追問，將導(dǎo)致有些政策或項(xiàng)目難以為系，造成巨大資源浪費(fèi)。現(xiàn)代化的政府管理不僅要求以人為本，還要處理好個人與社會、人與自然的多種關(guān)系。政策或項(xiàng)目的有效開展和改進(jìn)、評估應(yīng)包括受眾以及代表社會、自然等不同立場的社會組織的意愿、聲明和權(quán)利保護(hù)等主張作為評價(jià)內(nèi)容。因此，在更多的擁有以公民參與、民意調(diào)查、受眾評價(jià)、組織反饋為評價(jià)體系的衡量機(jī)制將會有效發(fā)揮監(jiān)督作用，最大限度的完善某一政策或項(xiàng)目的效力。通過提升公民的參與性、樹立主人翁意識、將公眾納入公共治理評估體系、在制度上、法規(guī)上給公共治理活動責(zé)權(quán)利的保護(hù)是建立長效機(jī)制的基礎(chǔ)，以確保在制度上規(guī)范公共治理活動監(jiān)管，在法律上懲治違規(guī)違法行為，爭取最大程度地保障公眾權(quán)益。

2 關(guān)于大慶推進(jìn)公共治理的建議

大慶市發(fā)展規(guī)劃中將國際化、現(xiàn)代化城市建設(shè)作為大慶市發(fā)展目標(biāo)。以人為本的發(fā)展理念與大慶發(fā)展國際化、現(xiàn)代化城市目標(biāo)密切相關(guān)，它是管理設(shè)計(jì)的理念依據(jù)，也是建設(shè)成果的驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)。大慶在建設(shè)國際化、現(xiàn)代化城市的發(fā)展規(guī)劃中指出:以建設(shè)“富裕大慶、宜居大慶、和諧大慶、文明大慶、智慧大慶、活力大慶”為目標(biāo)。將“以人為本”理念融入其中可以解釋為:“富裕大慶”就是讓大慶人民收入增長，物質(zhì)財(cái)富增長;“宜居大慶”是讓大慶人民擁有良好的居住環(huán)境、生活環(huán)境和工作環(huán)境;“和諧大慶”意味著讓大慶不同社會群體享有平等的權(quán)利和機(jī)會，和睦相處，讓老年人、兒童、婦女、殘疾人等社會弱勢群體能得到關(guān)心和保護(hù)，讓社會各類人群普遍擁有較高水平的幸福感;“文明大慶、智慧大慶、活力大慶”是指讓大慶人民擁有較高的生活質(zhì)量，講文明，有智慧，有活力。

2.1 激發(fā)公眾參與城市治理的活力

一個城市發(fā)展活力體現(xiàn)在城市人民的生活水平、精神狀態(tài)和社會事務(wù)參與活躍度等方面?！盎盍Α钡那疤崾菗碛凶杂?、開放的外界環(huán)境和自主、創(chuàng)新的內(nèi)在精神。大慶是石油之城，傳統(tǒng)的石油工業(yè)在發(fā)展中凝練了鐵人精神，企業(yè)化、制度化管理是主要的城市文化。在城市轉(zhuǎn)型的發(fā)展戰(zhàn)略下，大慶無論在產(chǎn)業(yè)政策還是城市管理目標(biāo)上都體現(xiàn)出日益向激發(fā)活力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)向轉(zhuǎn)變。一個城市的發(fā)展必須依靠這個城市的人民不懈的努力和付出，激發(fā)公眾參與城市治理活力是大慶市向現(xiàn)代化和國際化邁進(jìn)的時代共鳴。首先，要為公眾參與創(chuàng)造良好的社會輿論和渠道，堅(jiān)持政務(wù)公開、透明，鼓勵市民通過代表參會、公眾調(diào)查、社會監(jiān)督的渠道參與民生基本政策制定和實(shí)施、反饋過程;第二，提高政府和社會組織、企業(yè)的合作意識，針對城市管理問題的性質(zhì)和類別積極探索政府同社會組織及企業(yè)合作可能性，通過引入市場機(jī)制和契約合作等方式連接各方治理主體，充分調(diào)動和激發(fā)公共治理活力。

2.2 創(chuàng)新城市公共治理主體

城市公共主體的產(chǎn)生前提是公眾參與治理的主觀需要和受法制規(guī)范和保護(hù)的制度體系和社會文化環(huán)境背景。城市在發(fā)展過程中會出現(xiàn)很多問題和矛盾，傳統(tǒng)的政府管理難以完全解決和化解，同時，城市發(fā)展中的問題和矛盾還一定程度反映、預(yù)示出社會發(fā)展的符號和方向，矛盾產(chǎn)生的地方孕育著新的發(fā)展機(jī)遇。大慶市政府在面對改革過程中出現(xiàn)的問題時，轉(zhuǎn)變行政管理方式，樹立支持公共自治管理的意識，在矛盾產(chǎn)生的領(lǐng)域成立自治組織解決問題是解決問題的方法之一。比如處理醫(yī)患糾紛問題時，可仿效英國MPS 醫(yī)師自助組織成立醫(yī)師自治機(jī)構(gòu)，自治機(jī)構(gòu)具有協(xié)調(diào)處理醫(yī)患糾紛、教育管理機(jī)構(gòu)醫(yī)生會員、提供醫(yī)療責(zé)任糾紛保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、接受處理醫(yī)療賠償案件等職責(zé)。自治機(jī)構(gòu)作為第三方干預(yù)人，擔(dān)任醫(yī)患矛盾的解決者和監(jiān)管者，有效減少醫(yī)患糾紛事件，不僅有利于要求醫(yī)生保持高標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)水平，打擊違規(guī)從醫(yī)行為，還能夠保護(hù)醫(yī)生正當(dāng)權(quán)益，并通過社會資源來保護(hù)病人的利益。這意味著，在城市問題癥結(jié)處依靠第三方的力量來管理、化解矛盾，能夠高效解決問題，并獲得低管理成本和高社會效益的良好成效。

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