低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主要途徑與政策工具

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員 莊貴陽

低碳經(jīng)濟是指在一定的碳排放約束下，碳生產(chǎn)力和人文發(fā)展均達到一定水平的一種經(jīng)濟形態(tài)，旨在實現(xiàn)控制溫室氣體排放的全球共同愿景（潘家華等，2010）。“低碳經(jīng)濟”理念是在氣候變化背景下產(chǎn)生的，氣候變化的影響和威脅是低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型最重要的政治驅(qū)動力。2008年金融危機以來，多數(shù)發(fā)達國家進一步明確和提升了節(jié)能環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位，并將其納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、刺激經(jīng)濟復蘇、搶占競爭制高點的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點。低碳發(fā)展不僅僅是中國應對全球氣候變化的戰(zhàn)略考慮，更是綠色增長的需要。

發(fā)展低碳經(jīng)濟的幾種途徑

一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從歷史經(jīng)驗來看，發(fā)達國家通過加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動經(jīng)濟向低碳轉(zhuǎn)型。高能耗的原材料產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重明顯下降，低排放的金融、服務、信息等產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。通過提高環(huán)保標準等措施，發(fā)達國家第二產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也發(fā)生明顯變化，低端制造業(yè)和冶金、化工等高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯甚至萎縮，部分轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。處在城市化和工業(yè)化過程中的發(fā)展中國家，盡管國民經(jīng)濟中高耗能制造業(yè)比重上升的階段特征一時難以改變，但仍將調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為控制溫室氣體排放的重要途徑。鑒于中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的建設尚未完成，高能耗制造業(yè)一定時期在中國仍應占有一定的比重，但是仍然要把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為核心內(nèi)容。

二是強化節(jié)能和提高能效。節(jié)能減排是當前中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要內(nèi)容。而對于發(fā)達國家來說，工業(yè)領域的節(jié)能已經(jīng)做得很好，建筑和交通是他們重要的節(jié)能領域。根據(jù)國際能源署的統(tǒng)計，1990-2006年發(fā)達國家人均建筑采暖能耗下降19%、大型家用電器能耗下降24%、新車每百公里油耗平均下降15%。歐盟提出到2020年能效提高20%的目標，并制定了包括建筑、交通在內(nèi)的十大領域的節(jié)能計劃；日本自本世紀初實施“領跑者計劃”，通過設立能效標桿，鼓勵電器和汽車等用能設備營運商采取節(jié)能措施，提高能效。2009年，美國制定新的汽車燃油經(jīng)濟性標準，要求2011年所有在美國制造和銷售的轎車和輕型卡車每百公里油耗比當前（2009年）水平下降8%。

三是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的做法是用天然氣替代煤炭。1990-2008年發(fā)達國家總體能源結(jié)構(gòu)中，石油比重相對穩(wěn)定，核能和可再生能源小幅上升，天然氣在一次能源消費中的比重由20%上升到25%，煤炭比重由24%下降到21%。其次是大力發(fā)展核能。法國目前核電年提供電力占總發(fā)電量的約80%。2011年福島核事故之后，德國采取了“棄核”政策。中國一直積極發(fā)展核能，目前在核能發(fā)展中秉持發(fā)展與安全并重的方針。再次是大力發(fā)展新能源和可再生能源，如歐盟提出到2020年可再生能源消費占終端能源消費的20%、汽車燃油的10%必須采用生物燃料。生物燃料開發(fā)和利用方面，巴西用甘蔗做燃料乙醇。

四是保持和增加森林碳匯。森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在全球生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮舉足輕重的作用。林業(yè)在應對氣候變化特別是低碳經(jīng)濟中大有作為。據(jù)IPCC估算，全球陸地生態(tài)系統(tǒng)中約儲存了2.48萬億噸碳，其中1.15萬億噸碳儲存在森林生態(tài)系統(tǒng)中，占46%?？茖W研究表明，林木每生長1立方米，平均吸收1.83噸二氧化碳、放出1.62噸氧氣。

五是重視碳捕集與封存技術(shù)的研發(fā)。碳捕集與封存技術(shù)目前仍處于研發(fā)階段，如果取得技術(shù)突破，使成本和能源消耗大幅降低，未來大規(guī)模商業(yè)化應用的減排潛力巨大。根據(jù)國際能源署報告，為了實現(xiàn)全球溫室氣體排放目標，2030年所需減排量的10%將依靠碳捕集與封存技術(shù)來實現(xiàn)。為了爭奪未來關(guān)鍵低碳技術(shù)的主導權(quán)，美歐國家、加拿大等都在實施碳捕集與封存技術(shù)的研發(fā)工作。目前最大的技術(shù)障礙是將二氧化碳捕捉運輸?shù)揭粋€位置再埋到地下的能耗很高，經(jīng)濟性不高；另外是否有合適的地方（地質(zhì)條件）來儲藏二氧化碳也是一個問題。

六是減少非二氧化碳溫室氣體排放。除二氧化碳外，《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體還包括甲烷、氧化亞氮等其他5種。發(fā)達國家針對不同排放源，采用相應技術(shù)和手段，減排非二氧化碳溫室氣體成效顯著。1990-2007年，發(fā)達國家甲烷排放減少17%、氧化亞氮減少25%。

低碳發(fā)展的政策工具

上述低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型六個方面途徑的潛力需要通過有效的政策工具來實現(xiàn)。低碳發(fā)展的主要政策工具大致可以分為四類：命令約束型政策、財稅金融型政策、市場機制型政策、公共參與型政策。

制定法律法規(guī)，頒布相關(guān)標準。2008年，英國提出低碳經(jīng)濟理念，率先頒布了《氣候變化法》，規(guī)定2020年在1990年水平上溫室氣體減排26%、2050年減排80%；要求政府每5年公布一次碳預算，組建專門的氣候變化委員會，評估減排行動和碳預算的執(zhí)行情況。歐美還強化已有的法律法規(guī)、強化節(jié)能標準。此外，如規(guī)劃，我國有“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃，這些都是命令控制型政策手段。

采取經(jīng)濟政策，推進激勵措施。激勵手段包括財力手段和稅收手段。為支持開發(fā)可再生能源，英國政府給投資成本高的海上供電項目提供30%到50%的資金補助。多數(shù)歐盟國家對新能源和可再生能源的研發(fā)和應用實行減免增值稅和所得稅等稅收優(yōu)惠政策。部分歐盟國家還增設了碳稅或氣候變化稅。此外，政府與企業(yè)簽訂自愿協(xié)議，對完成目標的企業(yè)，給予一定的稅收減免或其它激勵，促進企業(yè)節(jié)能減排。

利用市場機制，降低減排成本。目前占主導地位的排放權(quán)交易市場具有強制性特征，前提是政府設定溫室氣體排放總量，并將排放配額發(fā)放到企業(yè)，創(chuàng)建排放配額交易機制。根據(jù)科斯定理，把產(chǎn)權(quán)界定清楚，交易成本為零或者很小，市場均衡的最終結(jié)果都是有效率的，從而實現(xiàn)資源配置最優(yōu)，使外部性因素內(nèi)部化。碳交易就是基于這樣的機理，根據(jù)一定的規(guī)則，給企業(yè)分發(fā)排放配額，企業(yè)自主決定減排還是市場購買，以達到最優(yōu)的效果。2005年，歐盟率先啟動總量控制與交易體系，覆蓋發(fā)電、鋼鐵、建材、石油和造紙5大高耗能行業(yè)的12000多家企業(yè)，其二氧化碳排放約占當年歐盟排放總量的45%。美國、澳大利亞和歐盟的一些發(fā)達國家以及印度，還采用可再生能源配額交易和合同能源管理等市場機制的作用，以降低成本，籌集資金。

推動社會參與，引導消費行為。把公眾參與納入到低碳建設當中來，這是一個非常重要的方面。建立信息服務體系，提高公眾應對氣候變化意識，有利于調(diào)動全社會參與減排的積極性，讓公眾了解氣候變化的知識、中國所處的國際地位、國家的政策措施，然后在行業(yè)商業(yè)活動、日常生活中貫徹氣候變化和低碳的發(fā)展。對于企業(yè)來說，也需要做出一定的調(diào)整，也應該履行相應的社會責任。

加大研發(fā)投入，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。當前受到廣泛關(guān)注的關(guān)鍵技術(shù)，包括核聚變技術(shù)、清潔煤利用技術(shù)、智能電網(wǎng)、電動汽車、生物燃料以及碳捕集與封存技術(shù)等。對于這些技術(shù)來說，研發(fā)周期長、投入大、風險高，需要政府制定長遠的技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，并給予相應的政策和資金支持，以鼓勵創(chuàng)新。政府對處于不同發(fā)展階段的技術(shù)采取不同的鼓勵措施。在研發(fā)階段，側(cè)重政策和財政直接投入性支持；在示范階段，通過資助、稅收減免、低息貸款進行激勵；在商業(yè)推廣階段，通過賦予特許經(jīng)營權(quán)、政策采購、監(jiān)管、發(fā)放排放配額等方式促進新技術(shù)的應用和擴散。

以制度建設保障低碳發(fā)展

中國要走向生態(tài)文明是一個必然的趨勢。發(fā)展低碳經(jīng)濟，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。劃定生態(tài)保護紅線，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)重點縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，誰受益，誰補償。必須充分發(fā)揮政府在規(guī)劃制訂、政策引導、財政投入、加強監(jiān)管、提供服務等方面的主導作用，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，充分發(fā)揮企業(yè)在發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、開發(fā)碳技術(shù)、設計低碳商業(yè)模式等方面的主體作用，充分發(fā)揮社會各界的主動性、積極性和創(chuàng)造性，全社會共同努力、共同推動，實現(xiàn)政府主導力、企業(yè)主體力、市配置力、社會協(xié)同力“四力合一”。必須合理調(diào)控經(jīng)濟增長速度，合理控制能源消費總量，從嚴控制各類建設占用耕地，有效控制工業(yè)、建筑、交通和農(nóng)業(yè)等領域溫室氣體排放。