進(jìn)一步簡政放權(quán)的思路和著力點

文/李軍鵬

進(jìn)一步簡政放權(quán)的重要性與緊迫性

黨的十八屆三中全會著眼于全面正確履行政府職能，提出了“進(jìn)一步簡政放權(quán)”的任務(wù)。在我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，進(jìn)一步簡政放權(quán)具有重要性與緊迫性。

第一，簡政放權(quán)是我國經(jīng)濟體制改革與行政體制改革的主線，是適應(yīng)我國全面改革開放新形勢的必然要求。改革開放30多年來，簡政放權(quán)是我國經(jīng)濟體制改革與行政體制改革的一條主線。鄧小平同志曾經(jīng)指出，“調(diào)動積極性是最大的民主”“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”“我們要精兵簡政，真正下放權(quán)力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調(diào)動起來。”正是通過簡政放權(quán)，我國的市場運行效率和社會自治組織效率得以不斷提升，我國的經(jīng)濟社會運行才充滿了生機活力。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，市場在資源配置中的決定性地位將逐步確立，隨著我國以中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)為重點的改革開放全面進(jìn)行，我國將成為全面開放的自由貿(mào)易體。這一全面改革開放的新形勢，迫切要求理順政府與市場關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系，進(jìn)一步向市場和企業(yè)放權(quán)，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境與法治環(huán)境。

第二，人民群眾參與公共事務(wù)積極性的不斷提高要求進(jìn)一步簡政放權(quán)。隨著我國社會主義民主政治的不斷發(fā)展，公民收入水平與文化素質(zhì)的不斷提升，公民參與公共事務(wù)日益成為一種剛性需求，這就要求我們進(jìn)一步發(fā)揚社會民主與基層民主，更多地運用社會組織與社會力量參與社會管理。為此，必須正確處理政府與社會的關(guān)系，進(jìn)一步向基層、社會組織和公民放權(quán)，培育和發(fā)展社會組織，充分發(fā)揮社會組織在滿足社會多樣化需求中的作用。

第三，調(diào)動地方積極性要求進(jìn)一步簡政放權(quán)。地方政府管理是我國整體政府管理的重要組成部分，地方政府職能轉(zhuǎn)變是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)，我國90%以上的公務(wù)員在地方，85%以上的公共財政最終支出在地方，80%以上的公共服務(wù)履行與行政執(zhí)法在地方，因而，我國政府職能轉(zhuǎn)變能否成功，最終要看地方政府職能轉(zhuǎn)變能否成功。但是，目前我國各級政府之間的財權(quán)事權(quán)不明晰，各級政府職責(zé)同構(gòu)、上下一般粗，地方政府事權(quán)與財力不對稱，一些中央政府部門集中了過多的財權(quán)與事權(quán)，地方政府積極性受到抑制，等等。這些問題的存在，影響了地方政府積極性，妨礙了地方政府職能轉(zhuǎn)變。為此，必須正確處理中央和地方各級政府之間的關(guān)系，進(jìn)一步向地方簡政放權(quán)，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。

第四，加快政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化行政運行機制、提高行政效能迫切需要簡政放權(quán)。簡政放權(quán)是政府職能轉(zhuǎn)變的核心與重要抓手。改革開放以來，我國政府職能不斷轉(zhuǎn)變，政府為市場經(jīng)濟服務(wù)、為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的意識不斷強化。但是，應(yīng)該看到，我國政府職能還存在著不到位、越位與錯位的問題，政府部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事，政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象依然存在，政府直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的現(xiàn)象屢禁不止，行政許可和審批事項仍然過多。一些部門集決策和執(zhí)行于一身，某些部門既管宏觀規(guī)劃又管具體項目審批，行政效率不高，等等。政府職能轉(zhuǎn)變不到位的根本原因，就是簡政放權(quán)不夠，政府還承攬了很多本該由市場和社會承擔(dān)、不該由政府履行的一些職能。要真正轉(zhuǎn)變政府職能，就要從根本上簡政放權(quán)，將不該由政府管理的市場事務(wù)與社會事務(wù)從政府職能中剝離出來，交由市場、企業(yè)和社會組織履行。政府的職能則主要是為市場主體和社會組織提供服務(wù)，為整個社會經(jīng)濟運行創(chuàng)造良好環(huán)境。

進(jìn)一步簡政放權(quán)的基本思路

進(jìn)一步簡政放權(quán)，重點是要理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，在政府與市場之間、政府與社會之間、各級政府之間形成穩(wěn)定、合理、科學(xué)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，更好地發(fā)揮市場、社會的作用，更好地調(diào)動地方積極性，從而推動政府全面正確地履行職能，加快現(xiàn)代政府建設(shè)。

簡政放權(quán)的基本思路是在政府、市場與社會之間合理劃分三者的作用范圍，明確政府權(quán)力的邊界，使政府宏觀調(diào)控、市場競爭機制、社會自我管理三者密切配合，既防止政府不當(dāng)干預(yù)市場運行，又防止市場無序與社會失序。因此，要清晰劃分政府與市場、社會的作用邊界，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，堅持發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，堅持實行政府主導(dǎo)與社會組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合；凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項，凡是市場機制能夠自行調(diào)節(jié)的事項，凡是行業(yè)組織通過自律能夠解決的事項，凡是地方政府能夠從實際出發(fā)自主解決的事項，除法律有規(guī)定的以外，行政機關(guān)和中央政府部門不應(yīng)干預(yù)。

第一，進(jìn)一步簡政放權(quán)要正確處理政府與市場的關(guān)系，進(jìn)一步向市場和企業(yè)下放權(quán)力。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是市場決定資源配置的經(jīng)濟，正確處理政府與市場的關(guān)系，首先就要解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題，為此就要進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政府與市場中介組織分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和企業(yè)的市場競爭主體作用。

第二，進(jìn)一步簡政放權(quán)要正確處理政府與社會的關(guān)系，進(jìn)一步向基層、社會組織和公民下放權(quán)力。政府和社會的合作伙伴關(guān)系是現(xiàn)代社會治理體制的重要內(nèi)容。隨著我國進(jìn)入全面建成小康社會的新階段，隨著城市化與國際化的不斷推進(jìn)，社會事務(wù)管理日益繁雜，僅僅依靠政府部門推進(jìn)社會事務(wù)管理，常常難以管好、管到位。因此，正確處理政府與社會關(guān)系，要遵循有利于調(diào)動和發(fā)揮政府、社會組織、事業(yè)單位三者積極性的原則，推進(jìn)政事分開、政府與社會中介組織分開、政社分開，堅持政府主導(dǎo)與社會組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合，從而最大限度增強社會發(fā)展活力，使全社會創(chuàng)造能量充分釋放。

第三，進(jìn)一步簡政放權(quán)要正確處理中央政府與地方各級政府之間的關(guān)系，進(jìn)一步向地方下放權(quán)力。簡政放權(quán)包括中央向地方下放權(quán)力，省級政府也有一個向下級政府下放權(quán)力的問題。我國是單一制國家，正確處理中央與地方關(guān)系，需要在保證中央政令暢通的前提下，發(fā)揮地方因地制宜管理經(jīng)濟社會的作用，充分發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢。同時，還要合理劃分中央與地方各級政府的公共服務(wù)權(quán)責(zé)，建立利益均衡分享型的行政體制，使中央政府、地方各級政府的事權(quán)與財權(quán)相匹配，稅權(quán)在各級政府間得到合理劃分。

進(jìn)一步簡政放權(quán)的著力點

進(jìn)一步簡政放權(quán)，必須緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用這一核心，加大權(quán)力下放力度，調(diào)動全社會的積極性和創(chuàng)造活力，進(jìn)一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。

第一，著眼于更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在向市場和企業(yè)下放權(quán)力上邁出新步伐。要深化行政審批制度改革，進(jìn)一步清理減少行政審批事項，凡是企業(yè)能夠自主決定與自擔(dān)風(fēng)險的事項，原則上都應(yīng)從政府審批中剝離出來，政府部門不再進(jìn)行審批；凡是能夠通過市場檢驗、法律手段和經(jīng)濟手段解決的事項，原則上都要取消政府規(guī)制；凡是能夠通過事中與事后監(jiān)管達(dá)到監(jiān)管目的的事項，原則上都要取消事前行政許可與非行政許可。要放權(quán)給市場主體，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，最大限度地減少地方政府對市場的不正當(dāng)干預(yù)，進(jìn)一步減少投資項目審批，減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，減少資質(zhì)資格許可，減少行政事業(yè)性收費，減少評比達(dá)標(biāo)活動。要加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共事業(yè)、公共文化等領(lǐng)域行政審批事項的精簡力度，放寬對社會資本進(jìn)入公共服務(wù)與公共事業(yè)領(lǐng)域的各種限制，實行公平準(zhǔn)入與自由競爭。改革工商登記制度，推進(jìn)工商注冊制度便利化，加快推進(jìn)以備案制為主的企業(yè)設(shè)立管理體制，降低市場準(zhǔn)入成本，創(chuàng)造寬松市場準(zhǔn)入環(huán)境與優(yōu)良營商環(huán)境。建立公平開放透明的市場規(guī)則，探索負(fù)面清單管理模式，在出臺負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。完善主要由市場決定價格的機制，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、重大公共利益與戰(zhàn)略性資源開發(fā)等領(lǐng)域，企業(yè)投資項目一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。

第二，著眼于加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，在向社會下放權(quán)力方面邁出新步伐。在社會治理中，要堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，同時要鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。要放權(quán)給社會組織，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，探索一業(yè)多會；重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，使其可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。要從戰(zhàn)略高度看待社會組織發(fā)展，將培育社會組織作為中國社會現(xiàn)代化的一項重要任務(wù)，切實解決我國社會組織發(fā)展緩慢、規(guī)模弱小、功能不強等突出問題。政府對社會組織的管理要從控制管理向培育服務(wù)轉(zhuǎn)化，重點加強社會組織孵化基地建設(shè)，加快培育群眾需求多、發(fā)展前景好、服務(wù)潛力大的公益服務(wù)類社會組織和社區(qū)社會組織。社會組織孵化成功出殼后，可以通過向這些組織購買服務(wù)的方式扶持其發(fā)展。完善社會組織的扶持政策，特別是稅收優(yōu)惠政策，政府要通過優(yōu)先注冊、資金扶持、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先采購等政策培育發(fā)展社會組織。建立公益產(chǎn)權(quán)制度，公益產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)是社會捐贈和以稅收優(yōu)惠等形式獲得的公益資產(chǎn)。建立社會組織發(fā)展專項基金，通過項目資助或以獎代補的形式，引導(dǎo)社會組織參與社會服務(wù)和社區(qū)服務(wù)。完善政府購買公共服務(wù)制度，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

第三，著眼于調(diào)動中央與地方兩個積極性，在向地方和基層放權(quán)方面邁出新步伐。要放權(quán)給地方和基層，下放投資審批事項，下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項。凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批，一律下放地方；減少專項轉(zhuǎn)移支付，大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。同時，要理順中央與地方關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。要調(diào)整和規(guī)范中央和地方的稅權(quán)劃分，完善地方稅體系，使市縣政府擁有較為充足的稅收來源。增強社區(qū)自治和自我服務(wù)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治職能與經(jīng)濟職能分離，推動建立街道社區(qū)綜合服務(wù)平臺，鼓勵發(fā)展社區(qū)自治組織，促進(jìn)政府管理與社區(qū)自治有機結(jié)合、有效銜接、良性互動。

第四，全面正確履行政府職能。在進(jìn)一步簡政放權(quán)的同時，也要充分發(fā)揮政府在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、加強和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、推動可持續(xù)發(fā)展、彌補市場失靈中的作用。