新型城鎮(zhèn)化的資金困境與對(duì)策

李紹峰

城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后制約河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。資金短缺仍然是制約城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)瓶頸。新型城鎮(zhèn)金融業(yè)支持不給力、民間資本受限等。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委不久前制定的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化將在未來(lái)十年拉動(dòng)40萬(wàn)億投資。河南是中部農(nóng)業(yè)大省，又是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的主體，在中國(guó)具有代表性和典型性，本文以河南省為例進(jìn)行分析。

一、河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。河南省國(guó)土面積16.7萬(wàn)平方公里，人口超過(guò)1億。全省18個(gè)省轄市，20個(gè)縣級(jí)市，88個(gè)縣，處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外有4.1萬(wàn)多個(gè)行政村，是典型的人口大省、農(nóng)業(yè)大省、糧食大省。2012年河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)46.7%，比2007年提高6.2個(gè)百分點(diǎn)，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，但仍然低于全國(guó)5.9個(gè)百分點(diǎn)，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，已經(jīng)成為河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大障礙。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化布局不合理。近年來(lái)，河南省城鎮(zhèn)化取得一定成就，但也存在不少問(wèn)題。第一，城市人口擁擠，密度過(guò)高。河南省城鎮(zhèn)人口每年增100萬(wàn)左右，呈現(xiàn)出農(nóng)村流向城市、中小城市流向大城市的集聚特征。以鄭州市為例，截至2010年11月1日，鄭州市常住人口為862.65萬(wàn)人，與2000年的第五次全國(guó)人口普查相比，增加了196.75萬(wàn)人，增幅達(dá)29.55%。第二，各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。鄭州、開(kāi)封、洛陽(yáng)、平頂山、安陽(yáng)、鶴壁、新鄉(xiāng)等中北部地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化率高；商丘、周口、駐馬店、信陽(yáng)等東南部地區(qū)農(nóng)業(yè)比重較高，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，城鎮(zhèn)化率低。第三，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多矛盾。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化難以持續(xù)發(fā)展。河南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，整體結(jié)構(gòu)性矛盾突出。主要表現(xiàn)：第一，第一產(chǎn)業(yè)比重偏高，第三產(chǎn)業(yè)比重過(guò)低，工業(yè)結(jié)構(gòu)中能源原材料工業(yè)比重過(guò)大，處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價(jià)值鏈的低端。第二， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、集聚度不高、發(fā)展模式粗放，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益不高。第三，農(nóng)民大規(guī)模遷徙流動(dòng)，提供不了大量的崗位，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力較弱，影響城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

二、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金難題

在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，由于地方財(cái)力不足、金融機(jī)構(gòu)支持力度不大、體制機(jī)制等因素的制約，資金成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要障礙。

1.地方財(cái)力。提供不了新型城鎮(zhèn)化的資金。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要巨量公共建設(shè)資金。如果沒(méi)有資金的保障，新型城鎮(zhèn)化難以推進(jìn)。據(jù)初步測(cè)算，一個(gè)3000人的農(nóng)村新型社區(qū)其基礎(chǔ)設(shè)施1500萬(wàn)元左右。河南省縣（市）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的大約一萬(wàn)個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)，估計(jì)投資1500億元。河南地方財(cái)力明顯不足，縣鄉(xiāng)兩級(jí)建設(shè)資金籌措十分困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及保障房、文化、體育等公益性建設(shè)任務(wù)又日益繁重，雙重?cái)D壓下，難以提供新型城鎮(zhèn)化需要的巨大的資金量。

2.金融業(yè)。支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不給力。金融問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心因素之一。一是金融機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布不均衡制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)主要分布在大城市，大量的小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)則相對(duì)稀少，不能提供有針對(duì)性、高質(zhì)量的金融服務(wù)支持，河南情況也大抵如此。二是融資結(jié)構(gòu)不合理。城鎮(zhèn)化短期貸款所占比重大，長(zhǎng)期貸款比重小，還款壓力較大，結(jié)構(gòu)存在不合理性。三是銀行提供信貸資金無(wú)法滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化需求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府部門(mén)投資仍占主導(dǎo)地位，銀行提供的中長(zhǎng)期信貸資金不多，上級(jí)扶持的專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模又少，難以滿(mǎn)足投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。

3.民間資本。游離于體制之外。吸引民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提：民間資本能得到合理回報(bào)。民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，目前還存在較多體制上的障礙和政策困境。民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融領(lǐng)域，還有準(zhǔn)入門(mén)檻等限制。民間資本缺位，難以形成多元投資主體。

三、新型城鎮(zhèn)化資金籌集模式

河南省在新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，逐漸形成四種資金籌集模式。

1.政府主導(dǎo)型。由各地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織，政府承擔(dān)社區(qū)主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投入，同時(shí)制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持農(nóng)民自己建設(shè)或購(gòu)買(mǎi)統(tǒng)一建設(shè)的住房。如河南新鄉(xiāng)、平頂山等部分農(nóng)村是這種模式。

2.市場(chǎng)運(yùn)作型。按市場(chǎng)化運(yùn)作，將土地、社區(qū)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等因素統(tǒng)籌考慮解決。例如，河南?？h王莊鎮(zhèn)由中鶴集團(tuán)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，以該鎮(zhèn)政府所在地為基礎(chǔ)，規(guī)劃建設(shè)集教育、文化、居住、商貿(mào)、醫(yī)療為一體，各相關(guān)產(chǎn)業(yè)相配套的城鎮(zhèn)新區(qū)。將企業(yè)的發(fā)展和改善群眾的生活條件結(jié)合在一起。其中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，互為前提，互為手段，互為途徑，互為目的，成為“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。

3.自主建設(shè)型。由各村委會(huì)在對(duì)村莊進(jìn)行規(guī)劃的基礎(chǔ)上，農(nóng)民自己出資建設(shè)住房，從而形成社區(qū)。目前，河南省大多數(shù)農(nóng)村為這種模式，也是最原始的一種方式。

4.村企合一型。以村辦企業(yè)為依托，對(duì)本村及周邊村莊進(jìn)行投資建設(shè)。由企業(yè)出資對(duì)村莊、土地等資源進(jìn)行整合，扶助群眾建設(shè)新型農(nóng)民社區(qū)，把原有村莊節(jié)約出的土地和農(nóng)民的承包地集中起來(lái)集約經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模企業(yè)發(fā)展、村居條件改善的雙贏。如漯河南街村、北徐村、龍?zhí)么澹锣l(xiāng)劉莊村等。

四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金對(duì)策研究

解決資金問(wèn)題的途徑是政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，積極籌措集資金、引導(dǎo)各類(lèi)投資主體參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

1.機(jī)制創(chuàng)新：城鎮(zhèn)化建設(shè)資金制度保障。根據(jù)河南實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展理念和管理體制。第一，理念創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化必須創(chuàng)新融資理念：采用多平臺(tái)、多渠道、多方式融資。政府整合城鎮(zhèn)現(xiàn)有資源，并盤(pán)活城鎮(zhèn)資產(chǎn)。相關(guān)資金按各自的性質(zhì)統(tǒng)籌安排，優(yōu)先用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。政府引入現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)帶動(dòng)各種投資主體加入。第二，創(chuàng)造投資環(huán)境。政府搞好規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)督，通過(guò)公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)獲得項(xiàng)目，吸引國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)投資，創(chuàng)造一個(gè)公平多元的新型城鎮(zhèn)化投資環(huán)境。第三，建立資金激勵(lì)機(jī)制。按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則，采取靈活多樣的形式，不斷拓寬資金籌措方式。

2.政府投入：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策。第一，政府重點(diǎn)向新型城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，確保新型城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行。第二，財(cái)政政策。城市維護(hù)建設(shè)稅、城市公用事業(yè)附加、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等稅費(fèi)收入全部用于城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。政府采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息等多種方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)積極性。第三，稅收政策。政府出臺(tái)一些稅收政策，加大對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的扶持力度。

3.金融資本：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的重要組成部分。銀行貸款是目前籌資的主要渠道之一。第一，制度創(chuàng)新。調(diào)整中國(guó)的金融結(jié)構(gòu)，完善金融制度，使金融與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求相適應(yīng)，探尋金融支持新型城鎮(zhèn)化的最佳路徑。第二，組建民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)。在條件成熟的城鎮(zhèn)組建民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，使之成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，彌補(bǔ)國(guó)有銀行在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的服務(wù)空白。銀行采取土地抵押貸款、信托、聯(lián)合開(kāi)發(fā)等融資方式，爭(zhēng)取以最便捷的方式讓資金盡快到位。第三，房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。盡快解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，提高社會(huì)資金參與建設(shè)的積極性。建國(guó)以來(lái)，農(nóng)民宅基地上的房屋，沒(méi)有房產(chǎn)證，不能抵押貸款。據(jù)報(bào)道，河南舞鋼市21 戶(hù)首批領(lǐng)到房產(chǎn)證的農(nóng)民中的10 戶(hù)拿到了房屋抵押貸款331 萬(wàn)元，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌集又一重要渠道。

4.民間資本：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的生力軍。沒(méi)有民間資本參與，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難以解決。第一，開(kāi)發(fā)民間金融市場(chǎng)。逐步放開(kāi)民營(yíng)金融市場(chǎng)，使民營(yíng)資本有機(jī)會(huì)參與到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來(lái)。第二，吸引民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。政府引導(dǎo)民間資本參與社區(qū)商業(yè)項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)，采用BT、BOT等市場(chǎng)運(yùn)作模式，吸引民間資本參與建設(shè)，完善社區(qū)功能，提升社區(qū)品位，解決資金問(wèn)題。第三，吸引民間資本參與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，著力加快城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，培育壯大城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，切實(shí)將城鎮(zhèn)各種資源進(jìn)行優(yōu)化組合，以較小的投入獲得較大的成效。

此外吸收股份、發(fā)行股票、吸收外資、發(fā)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)債券、社會(huì)捐款等方式，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的有益補(bǔ)充。[河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)財(cái)稅政策問(wèn)題研究》階段性研究成果；項(xiàng)目編號(hào)2011GJJ024]

（作者單位：濮陽(yáng)市華龍區(qū)房地產(chǎn)管理局）