政府、市場與社會(huì)三維視角的行政審批制度改革“加減乘”模式

李鷺西　劉碧強(qiáng)

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。行政審批制度的改革不僅在于政府的“放權(quán)”，同時(shí)也應(yīng)釋放市場活力，做好社會(huì)的承接工作。因此，理順政府、市場與社會(huì)三者的關(guān)系，將政府職能轉(zhuǎn)變作為突破口、市場釋放活力作為動(dòng)力，社會(huì)承接需求作為目標(biāo)，從真正理順政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，從而適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)“小政府、強(qiáng)社會(huì)、活市場”的整體構(gòu)想。

一、當(dāng)前環(huán)境下我國行政審批的弊端

1.政府“放”、“管”權(quán)力界定不清。（1）放權(quán)錯(cuò)位。主要表現(xiàn)在審批權(quán)下放與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相符，放權(quán)針對性、有效性不強(qiáng)。（2）放權(quán)有水分。在行政審批改革過程中，通過集中清理審批項(xiàng)目、“負(fù)面清單”流水線等形式，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用不斷增強(qiáng)。然而，審批改革的成效與社會(huì)感覺卻存在一定差距，改革滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題依然比較突出。行政審批改革成果存在“水分”，有的地方搞數(shù)字游戲，玩表面權(quán)力“合并”，達(dá)到減少審批的目的。（3）放權(quán)不完整。行政審批制度改革過程中，有些部門不但不想削權(quán)，還變著法攬權(quán)。（4）滋生大量腐敗行為。審批本質(zhì)上是政府的市場監(jiān)督行為，是對市場機(jī)會(huì)資源的分配。審批制度存在很多不規(guī)范之處，產(chǎn)生了很多暗箱操作行為，容易滋生腐敗，產(chǎn)生“上有政策下有對策”的怪圈沒有突破。

2.市場活力受限。由于行政審批的不規(guī)范、直接配置、流程繁瑣，容易導(dǎo)致市場釋放的活力不足，民間組織缺乏積極性，使宏觀經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)市場較大的潛力未能真正發(fā)揮出來。首先，行政審批權(quán)力保護(hù)通過行政審批實(shí)行部門保護(hù)、地方保護(hù)，形成行政性壟斷，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)體系中完整統(tǒng)一的國內(nèi)市場的形成。其次，行政審批的審核事項(xiàng)繁多、辦理復(fù)雜，“辦個(gè)事、創(chuàng)個(gè)業(yè)要蓋幾十個(gè)公章”等，在一定程度上削弱了小微企業(yè)、民間團(tuán)體的積極性。最后，行政審批采取直接配置資源的形式，這勢必對市場配置資源的決定性作用產(chǎn)生消極影響。

3.社會(huì)對放權(quán)的承載能力有限。在放權(quán)過程中，仍然存在公民、下級(jí)政府部門和社會(huì)組織的可承接能力不足，形成“放下權(quán)力，下級(jí)政府接不住”、“交給市場、社會(huì)不能自我約束”的尷尬局面。如果盲目或超前放權(quán)，不結(jié)合社會(huì)實(shí)際承載能力，那么改革并不會(huì)帶來根本性的轉(zhuǎn)變，甚至?xí)斐墒袌龊蜕鐣?huì)的混亂。我國相當(dāng)長的一段時(shí)間都處于一種“大政府”、“弱社會(huì)”的模式下，政府包攬一切，社會(huì)自主管理權(quán)限發(fā)展不起來，社會(huì)中介組織的生存空間被深度擠壓，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下、社會(huì)公眾極不滿。

二、政府、市場與社會(huì)三維視角的行政審批制度改革必要性

當(dāng)前，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要打破政府、市場、社會(huì)三者“零和博弈”傳統(tǒng)思維模式，使之形成相互增進(jìn)的“正和博弈“模式。

從橫向上看，行政審批制度不僅僅是單純的行政體制改革問題，還觸及到深層次的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制等改革問題。因此，在改革進(jìn)程中都不能單向看問題，而應(yīng)該宏觀把握三者，厘清三者關(guān)系，否則會(huì)出現(xiàn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的蝴蝶效應(yīng)。從縱向歷次改革的進(jìn)程上看，行政審批的改革都是在一定社會(huì)、背景下進(jìn)行，若脫離實(shí)際情況必然會(huì)導(dǎo)致與時(shí)代相脫離。

從結(jié)構(gòu)上看，以政府、市場與社會(huì)為視角分析行政審批制度是將其放入三者的穩(wěn)定模式中進(jìn)行。將行政審批制度作為核心問題，以政府、市場、社會(huì)作為三個(gè)頂點(diǎn)，從而構(gòu)成三角形穩(wěn)定框架，促成改革的最終取向。

三、理順政府、市場與社會(huì)權(quán)力，構(gòu)筑行政審批制度“加減乘”新模式

1.“小政府”的減法模式。減法就是減掉“贅肉”，把管不好、不該管的統(tǒng)統(tǒng)減掉。在十八大報(bào)告中指出，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。通過“小政府”減法模式的角色轉(zhuǎn)變要讓政府意識(shí)到主要職責(zé)在于掌舵，而不在于劃槳，要站在宏觀的角度進(jìn)行有意識(shí)的行政審批制度改革，對行政權(quán)力及其職能進(jìn)行系統(tǒng)化整合，搞好服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能。因此，打造權(quán)力轉(zhuǎn)型的“有限”政府主要通過以下幾個(gè)途徑：（1）放權(quán)內(nèi)容系統(tǒng)化。放權(quán)的內(nèi)容應(yīng)更加全面、綜合、系統(tǒng)。放權(quán)不僅側(cè)重于由中央到地方的至上而下放權(quán)，也應(yīng)側(cè)重由內(nèi)向外的放權(quán)，將權(quán)力更多放于市場、社會(huì)，讓民間組織、團(tuán)體去承接。從而形成向下、向外相結(jié)合的系統(tǒng)化放權(quán)內(nèi)容。（2）放權(quán)角度宏觀化。從微觀干預(yù)減為宏觀調(diào)控。取消和下放行政審批制度改革是政府減少對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)、發(fā)揮市場自身效率的重要體現(xiàn)。把權(quán)力下放，表明“壯士斷腕”的決心。同時(shí)，應(yīng)把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公平正義、監(jiān)管市場有序進(jìn)行。做到市場能辦的，多放給市場；社會(huì)能做的，就交給社會(huì)做。

2.“強(qiáng)社會(huì)”的加法模式。實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同，是整合社會(huì)管理資源，建立新型社會(huì)管理格局的重要途徑。因此，應(yīng)運(yùn)用加法模式增強(qiáng)社會(huì)“肌肉”，強(qiáng)健“體能”，加強(qiáng)其應(yīng)該承擔(dān)與管理的職能。（1）培育和提升社會(huì)組織能力，以滿足行政審批制度改革的承接需求。若政府放權(quán)給社會(huì)組織，但社會(huì)組織由于自身能力不足無法接受其全力就會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。從而演變成“只有形式?jīng)]有內(nèi)容”的偽改革，社會(huì)組織“權(quán)力加身”后變身的“二政府”。因此，在呼應(yīng)政府改革的同時(shí)，社會(huì)組織也應(yīng)不斷提升自身的承接能力，順應(yīng)政府改革的潮流。（2）建立獨(dú)立法治體系為社會(huì)參與提供保障與支持。獨(dú)立法制體系作為公共事業(yè)管理領(lǐng)域的強(qiáng)心劑。在公民、社會(huì)組織參與行政審批的過程中，法治是主心骨。應(yīng)把社會(huì)參與納入到法制體系建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié)中去，為公民與社會(huì)的參與提供保障。（3）必須充分發(fā)揮公民和社會(huì)組織在公共事務(wù)管理服務(wù)中的主體作用?，F(xiàn)代行政權(quán)呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，國家行政機(jī)關(guān)已不是唯一行使行政權(quán)的主體，其行政權(quán)部分地歸還于社會(huì)主體讓“萬能政府”回歸“有限政府”，告別過去“重審批、輕服務(wù)，重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管”的行政審批制度，建立“少審批、重服務(wù)，寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的新制度。同時(shí)，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織之間的分工、協(xié)作以及不同社會(huì)組織之間的相互配合。公眾參與既有利于在社會(huì)事務(wù)管理中得到群眾的支持，又能有效地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

3. “活市場”的乘法效應(yīng)。在過于嚴(yán)格的行政審批制度下，市場活力未能得到有效激發(fā)。汪玉凱教授指出，“中國政府正在減少過度行政干預(yù)，將更多的主動(dòng)權(quán)、決定權(quán)交給企業(yè)，交給市場?！币匾暿袌龅某朔ㄐ?yīng)，以行政審批制度改革推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)繁榮。（1）減少行政審批事項(xiàng)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。十八屆三中全會(huì)中指出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”就是要確立一個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)必須遵循市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，凡是由市場配置的就要由市場決定。長期以來，過多的政府行政審批不僅加大了交易成本，也束縛了企業(yè)的創(chuàng)新空間。按照現(xiàn)代公共管理理念，政府的核心職能應(yīng)當(dāng)是提供公共服務(wù)，集中在國防、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等容易出現(xiàn)“市場失靈”的領(lǐng)域，并將其他大多數(shù)領(lǐng)域都交給市場進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)資源配置效率的最大化。市場能辦的，多放給市場；讓“看不見的手”充分施展，減少政府在其中的過多干預(yù)，讓政府之外的各類主體各盡其能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎自然動(dòng)力充沛。（2）積極培育市場，做好市場調(diào)節(jié)和公共服務(wù)。在公共事業(yè)管理領(lǐng)域方面，積極培育市場主體、優(yōu)化市場環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過依法強(qiáng)化市場監(jiān)管，努力做好市場監(jiān)管和公共服務(wù)的有效銜接。在行政審批改革中需加大力度，完善市場機(jī)制，將可以實(shí)行市場化的社會(huì)公共服務(wù)全部交由社會(huì)、市場的力量來解決與管理。

4.政府、市場、社會(huì)三元協(xié)同，建立行政審批監(jiān)督長效機(jī)制。行政審批制度的成功與否很重要的是其背后是否有強(qiáng)有力的監(jiān)管。加強(qiáng)監(jiān)管，應(yīng)建立一種長效的監(jiān)管機(jī)制，并且，注重監(jiān)管主體多元化，形成政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管協(xié)同并進(jìn)。在政府監(jiān)管方面，一是要大力推行行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)；二是將行政審批工作作為政府績效評(píng)估中的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入行風(fēng)評(píng)議和目標(biāo)責(zé)任制考核；三是構(gòu)建行政問責(zé)相關(guān)制度。對行政審批工作人員的失職瀆職行為必須進(jìn)行責(zé)任追究，予以相應(yīng)的懲罰，從而預(yù)防類似行為的發(fā)生，保障行政審批工作規(guī)范有序運(yùn)行。在社會(huì)監(jiān)督方面，首先應(yīng)加強(qiáng)公民對監(jiān)管體系的認(rèn)識(shí)；其次，要不斷豐富監(jiān)管的主體，使各類社會(huì)組織和公眾主體都成為監(jiān)管主體的一部分，與當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)形成互補(bǔ)關(guān)系。

30多年的轉(zhuǎn)型改革使政府治理模式發(fā)生了深刻的變革，目前已從政府嚴(yán)格排擠市場并深入控制社會(huì)的全能主義治理模式中走出，初步形成了政府、市場和社會(huì)的三元并存與互惠共生的現(xiàn)代治理模式。當(dāng)前，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要打破政府、市場、社會(huì)三者之間的“零和博弈”的傳統(tǒng)思維模式，從而形成相互增加的“正和博弈”模式。[基金項(xiàng)目：福建省科技廳2013年軟科學(xué)項(xiàng)目（2013R0114）； 教育部2013年人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目（13YJCZH228）]

（作者單位：福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）