堅持“四個著力”全面開創(chuàng)首府改革發(fā)展新局面

秦義

理論建設(shè)/守望相助 團結(jié)奮斗 共創(chuàng)美好生活

理論建設(shè)/貫徹三中全會精神 落實“8337”思路

自治區(qū)“8337”發(fā)展思路提出要更加注重民生改善和社會管理。城鄉(xiāng)客運是聯(lián)系城鄉(xiāng)、服務(wù)居民出行的重要紐帶，與城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。推進城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的迫切需要，也是推進城鄉(xiāng)客運基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)客運轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在需要。

一、我區(qū)城鄉(xiāng)道路客運的基本情況

為適應(yīng)我區(qū)經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的需求，我區(qū)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，交通運輸業(yè)得到空前發(fā)展，其中城鄉(xiāng)道路客運發(fā)展尤為引人注目。公路總量及路網(wǎng)密度進一步提高，為發(fā)展道路客運提供了堅實基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)道路運輸保障能力進一步提升。到2012年底，全區(qū)道路客運從業(yè)人員7.8萬人，全區(qū)道路客運班車12768輛、班線5618條，其中農(nóng)村客運班車5131輛、班線3183條，分別占40.18%、56.66%。2012年全區(qū)完成道路運輸客運量2.3億人次、客運周轉(zhuǎn)量264億人公里，連續(xù)10年實現(xiàn)客運量、客運周轉(zhuǎn)量兩位數(shù)增長。目前，全區(qū)現(xiàn)有等級客運站674個，全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)通了班車，11456個行政村有10973個通了班車，通班車率達到95.78%。道路客運基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善和覆蓋面的進一步增加，使城鄉(xiāng)道路客運邁上了一個更高的臺階。城市公共交通服務(wù)能力進一步增強。到2012年底，全區(qū)有城市公共交通企業(yè)142家，有公共交通汽車8336輛。全區(qū)共有公共交通運營線路871條，總長度20693公里，年運營總里程達到68196萬公里，年運送乘客約11.3億人次；全區(qū)城市建成區(qū)公交站點300米覆蓋率達到了47.6%，公交分擔(dān)率約為13.8%。城市公共交通的便捷和優(yōu)惠，吸引了更多的居民選擇公共交通出行。

二、推進城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造存在的問題

雖然在“十一五”時期就已經(jīng)提出了實施城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造的發(fā)展思路，并著手開展了這方面的工作，但各地工作進展不齊、做法各異，遇到的問題較多，面臨的困難很大，主要表現(xiàn)為：一是認識不足，特別是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。多年來，城市公交、道路交通分別由兩個主管部門管理，被分為兩個領(lǐng)域，形成體制壁壘，影響了城鄉(xiāng)客運一體化改造。實行大部制后，雖然解決了管理體制問題，實現(xiàn)了一城一交，但我區(qū)交通運輸部門接管城市公交工作較晚，各中心城市交通運輸部門對城市公交管理不熟悉，城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展問題沒有真正列入政府的重要議事日程。二是財政投入不足。城鄉(xiāng)客運公交化改造是一項民生工程，其主要特征是政府定價、低票價運行，而讓利于民的部分，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要由政府承擔(dān)，才能維持正常的運轉(zhuǎn)。所以，地方財政如果沒有把城鄉(xiāng)客運公交化改造列為財政補貼項目，對公交企業(yè)沒有財政扶持，沒有建立財政補貼機制，就很難實施公交化改造。三是原有城鄉(xiāng)客運經(jīng)營體制與公交化改造需要建立的新體制、新機制的矛盾。城鄉(xiāng)客運班線或農(nóng)村牧區(qū)道路客運班線的經(jīng)營者隊伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有企業(yè)，也有個體；有的掛靠企業(yè)經(jīng)營，有的經(jīng)過許可自己擁有經(jīng)營權(quán)，有的則是幾經(jīng)轉(zhuǎn)手得到經(jīng)營權(quán)。這些經(jīng)營者中，有不少人出于保護既得利益，對公交化改造、公司化經(jīng)營抱懷疑或抵觸態(tài)度。四是部門之間協(xié)調(diào)配合的問題。城鄉(xiāng)公交一體化和農(nóng)村道路客運公交化改造是社會化系統(tǒng)工程，需多部門協(xié)作、上下聯(lián)動，但由于部門之間配合不夠，存在城市規(guī)劃布局、站點設(shè)置建設(shè)、車型選定、財政補貼、企業(yè)定編定員等問題、困難，解決起來阻力重重。

三、各地實施城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造對今后工作的啟示

進入“十二五”以來，各盟市在開展城鄉(xiāng)客運一體化改造工作方面，做了許多有益的嘗試和探索，也取得了一定的成績。分析歸納各盟市的實踐經(jīng)驗，我區(qū)城鄉(xiāng)客運公交化改造大體上循著四種形式進行，即城際公交、城市市轄區(qū)區(qū)域公交、城鄉(xiāng)公交和農(nóng)村牧區(qū)道路客運公交化改造。從這四種形式改造情況來看，前三種改造的效果相對好些，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運公交化改造則比較困難，還需要繼續(xù)探索，不斷創(chuàng)新，不斷推進。在近幾年的城鄉(xiāng)客運公交化改造工作中，各地的探索為我們今后做好客運工作提供了一些有益的經(jīng)驗和啟示。

一要明確樹立農(nóng)村牧區(qū)道路客運也具有公益性的理念。目前，不論政府或職能部門，還是社會各界，對農(nóng)村牧區(qū)道路客運的公益性認識都不夠，城市客運和農(nóng)村牧區(qū)道路客運在政策上仍存在著較大的差別。例如，城市公交在政策上享有政府的虧損補貼，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運則沒有；城市客運一律享受中央財政燃油補貼，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運僅限于旗縣境內(nèi)或毗鄰旗縣之間，大量的盟市所在地至農(nóng)村牧區(qū)的城鄉(xiāng)道路客運則不享有。此外，在運營上城市公交車輛車型、城區(qū)停靠站點以及定員的核定，都是城市公交獨享的權(quán)利，而農(nóng)村牧區(qū)道路客運即使是公交化運營也還是受到嚴格限制。要消除這些差別待遇，首先要在觀念上有所突破，認定農(nóng)村牧區(qū)道路客運也是公共交通服務(wù)的一種方式，與城市公交的性質(zhì)完全一致，同樣具有公益性，應(yīng)當(dāng)大力推進城鄉(xiāng)客運一體化和農(nóng)村道路客運公交化改造，從根本上消除城鄉(xiāng)客運差別，使城鄉(xiāng)居民享受均等化客運服務(wù)。

二要實現(xiàn)由部門行為向政府行為轉(zhuǎn)變。這是實施城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造的關(guān)鍵。各級交通運輸主管部門在積極推進城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造過程中，一定要爭取地方政府的支持，堅持政府主導(dǎo)、部門負責(zé)、政策引導(dǎo)的原則，將城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造納入政府公共服務(wù)范圍，加大公共財政、土地、規(guī)劃、稅費減免等公共資源保障力度，不斷滿足城鄉(xiāng)居民“行有所乘”的基本公共服務(wù)需求。

三要正確處理市場資源的配置問題。道路旅客運輸班線屬國家公共資源，在2000年實施企業(yè)資質(zhì)管理之后，多數(shù)城鄉(xiāng)客運班車或農(nóng)村牧區(qū)客運班車的經(jīng)營者通過融資等形式轉(zhuǎn)入運輸企業(yè)經(jīng)營，雖借了運輸企業(yè)的名，但實際上仍由原經(jīng)營者經(jīng)營。這種經(jīng)營方式存在著諸多弊端，需要采取妥善措施加以改造，使資源配置與城鄉(xiāng)客運一體化和農(nóng)村道路客運公交化改造相適應(yīng)。市場資源的配置還是要以經(jīng)濟手段為主，讓失去經(jīng)濟利益者能得到補償。具體做法是，無論政府出資收購、企業(yè)收購，還是以客運出租汽車或其它客運班線經(jīng)營權(quán)置換等，都要從各自實際出發(fā)，適合哪種就用哪種?？傊?，既要推進公交一體化發(fā)展，又要保穩(wěn)定、保民生。

四要借鑒成功經(jīng)驗，處理好幾個共性的基本問題。赤峰市在推進城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造過程中，初步摸索出一條比較適合當(dāng)?shù)貙嶋H的路子，在政府主導(dǎo)、政策扶持、財政資金保障、經(jīng)營模式確立、原有經(jīng)營戶利益分配以及人員安置等方面積累了很多有益的經(jīng)驗，具有一定的示范意義，值得借鑒。一是經(jīng)營主體以國有企業(yè)為主，實施公司化經(jīng)營。赤峰市紅山區(qū)至錦山鎮(zhèn)城際公交的經(jīng)營主體是國有企業(yè)赤峰市公交公司，實行公司化管理，既取得了較好的經(jīng)濟效益，也取得了很好的社會效益。二是低票價運行，實行惠民政策。赤峰市這兩條客運班線與改造前相比，票價均下降了40%，吸引了大量的城鄉(xiāng)居民選乘公交車出行。此外，對于老年人、殘疾人以及學(xué)生等特殊人群還實行了減免票價的優(yōu)惠政策，讓城鄉(xiāng)居民真正享實惠、享便利。三是運距較短，客流量較大，道路條件較好，適合公交化運行。赤峰市這兩條客運班線實行了公交化運營之后，縮短了候車和發(fā)車間隔的時間，班次密度適當(dāng)加大了，而且又正點運行，過去的沿街攬客、不按時發(fā)車以及前車壓后車發(fā)車時間等現(xiàn)象不見了，新的運行機制提高了服務(wù)質(zhì)量。四是政府協(xié)調(diào)，對城鄉(xiāng)公交車或區(qū)域公交車按照城市公交車核定定員、建設(shè)?？空军c。赤峰市這兩條線路公交的公交化改造，都是在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下進行的，政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓，公安、城建等部門大力支持，享有與城市公交車一樣的定員標(biāo)準(zhǔn)和站點設(shè)置，使公交車的安全、便捷和大容量的特性充分發(fā)揮出來。五是在經(jīng)營虧損補貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，政府予以扶持。當(dāng)?shù)刎斦鶕?jù)企業(yè)政策性虧損情況給予補貼，形成補貼機制，確保企業(yè)收支平衡。在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、稅費征收、通行費以及車輛購置、科技投入等方面實行優(yōu)惠政策。六是實行“五定五統(tǒng)一”管理模式，即定線路、定班次、定時間、定站點、定票價，統(tǒng)一排班、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一管理。赤峰市公交化改造的這些特點，其實也是城鄉(xiāng)客運一體化的一些基本特征，是我們實施城際、城市轄區(qū)區(qū)域以及城鄉(xiāng)道路客運公交化改造的一些基本要求，各地可結(jié)合本地區(qū)的情況循序漸進，逐步推進，逐步完善。

五要堅持因地制宜、分步推進、量力而行的原則。各地在推行農(nóng)村牧區(qū)道路客運公交化改造時，在沒有完全達到公交車運行標(biāo)準(zhǔn)前，還是要按照客運班車運行方式進站發(fā)車，但可以在城區(qū)增加?？空军c，方便城鄉(xiāng)居民出行，按照公交化運行，確定好首末班車發(fā)車時間。各地在探索城鄉(xiāng)客運一體化和城鄉(xiāng)客運公交化改造發(fā)展形式和路徑時，也要切忌搞“一刀切”。要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，先易后難，在條件比較成熟的城際、城鄉(xiāng)或農(nóng)村牧區(qū)道路客運班線上先開展試點工作，取得經(jīng)驗，得到政府和社會各界認可后再有步驟地全面推開。□

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)交通廳副廳長）

責(zé)任編輯：康紅波