中國決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究

□文 宏 崔 鐵

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中國決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究

□文 宏 崔 鐵

[蘭州大學(xué) 蘭州 730000]

作為當(dāng)今公共政策研究領(lǐng)域最炙手可熱的理論模型之一，約翰?金登的多源流分析理論業(yè)已得到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛應(yīng)用與認(rèn)可。在對(duì)該模型的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)單鋪陳后，通過辨析國內(nèi)外不同的政策主體參與邏輯，進(jìn)一步厘清了我國公共決策的獨(dú)有特征。研究重點(diǎn)是在整合提煉西方既有修正思路的基礎(chǔ)上，沿襲模型的模糊性假設(shè)，結(jié)合我國具體實(shí)踐案例，對(duì)多源流模型進(jìn)行優(yōu)化與補(bǔ)充。研究表明，中國決策情境下的多源流模型優(yōu)化主要有提高源流間的融合性、政治源流的核心化、焦點(diǎn)事件的獨(dú)立化以及特殊情況下的臨時(shí)決策等四種路徑，四種優(yōu)化與補(bǔ)充路徑的有機(jī)結(jié)合將為進(jìn)一步提升模型適用性提供幫助。

多源流模型；中國情境；優(yōu)化補(bǔ)充；焦點(diǎn)事件

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代以來，順應(yīng)公共管理發(fā)展的新需求，公共政策過程分析的關(guān)注焦點(diǎn)由原來的政策執(zhí)行、政策終結(jié)、政策評(píng)估等階段，逐漸轉(zhuǎn)移到公共政策議題的形成階段。學(xué)者們普遍認(rèn)為“能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，而對(duì)議事日程設(shè)置的影響則是權(quán)力更重要的另一面。”[1]然而，復(fù)雜多變的社會(huì)問題上升為有限的政策議題，這一過程本身不僅難以被外界觀察，而且充滿了多重非理性因素的干擾，致使遵循邏輯實(shí)證主義的傳統(tǒng)政策科學(xué)過程理論在該問題的研究方面始終一籌莫展。

1984年，西方學(xué)者約翰·金登（John W. Kingdon）在其出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了一種全新的基于模糊化傾向的描述性模型（descriptive models）——政策分析的多源流框架（the multiple-streams framework）。該理論從“政府內(nèi)外部因素、制度性與非制度性因素、即時(shí)性和歷時(shí)性因素等方面對(duì)議程設(shè)置進(jìn)行整體考察，”[2]實(shí)質(zhì)上是綜合了行動(dòng)者要素、三種信息流和偶然事件而建立起來的遵循要素，而不是單純遵循時(shí)間或理性的解釋框架。由于其進(jìn)一步揭示了議程設(shè)置過程中的客觀規(guī)律與因果聯(lián)系，同時(shí)又借助三種要素流的指代，對(duì)政策議程的產(chǎn)生過程只進(jìn)行宏觀的要素把握和機(jī)理研究而不再進(jìn)行精細(xì)的模式提煉[3]或階段再劃分[4]，因而被視作既是對(duì)傳統(tǒng)政策過程研究的延續(xù)：承認(rèn)公共政策是可認(rèn)知的、可預(yù)測(cè)的；又是對(duì)傳統(tǒng)政策過程研究的反叛：重視政策過程的未知性，強(qiáng)調(diào)非理性因素與偶然事件的作用，從而“實(shí)現(xiàn)了‘有組織’與‘無序’的結(jié)合，并更強(qiáng)調(diào)結(jié)論的‘有組織’”[5]。

多源流模型一經(jīng)提出便引發(fā)了強(qiáng)烈的反響和廣泛的贊譽(yù)。有學(xué)者認(rèn)為，這一理論認(rèn)真探討了政策過程的動(dòng)態(tài)本質(zhì)[6]，與制度分析方法相比，優(yōu)勢(shì)于能夠同時(shí)針對(duì)政策的預(yù)期及非預(yù)期結(jié)果給予評(píng)估；能將復(fù)雜的政策過程解構(gòu)為離散的、可管理的分析單位，能關(guān)注政策過程本身而不受政策過程變化的影響[7]。經(jīng)過近20年的實(shí)踐檢驗(yàn)與發(fā)展，多源流模型被廣泛應(yīng)用到煙草管理[8]、城市應(yīng)急管理[9]、文化體育事業(yè)[10]、醫(yī)療衛(wèi)生[11]等政策領(lǐng)域的分析與研究中，其內(nèi)容本身的包容性與解釋力甚至使該模型應(yīng)用到了美國外交政策[12]和國際組織戰(zhàn)略[13]的宏觀分析上。作為當(dāng)代公共政策過程分析中應(yīng)用最為廣泛的理論工具[14]，多源流模型業(yè)已得到了西方學(xué)界的普遍認(rèn)可。

多源流模型在解釋西方情境下的政策議程方面取得了巨大的成功?！叭欢鸬堑挠^點(diǎn)畢竟僅涉及美國的決策前過程”[15]，其對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)政策實(shí)踐是否仍然具有較強(qiáng)的解釋力？2002年，該理論框架首次出現(xiàn)在國內(nèi)學(xué)者的論文中[16]；2004以來，隨著《議程、備選方案與公共政策》一書的翻譯出版，國內(nèi)出現(xiàn)了一大批模型的推廣與述評(píng)[17～18]；2010年前后，模型驗(yàn)證與應(yīng)用工作逐漸展開，國內(nèi)學(xué)者紛紛嘗試以西方理論解釋我國教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的政策實(shí)踐。然而上述成果大多只是從宏觀層面尋找三種源流與具體決策實(shí)踐的對(duì)應(yīng)關(guān)系，缺乏對(duì)西方應(yīng)用背景與我國行政環(huán)境的深入比對(duì)，在模型基于具體情境的優(yōu)化與補(bǔ)充方面，始終沒有系統(tǒng)回應(yīng)。盡管少數(shù)修正研究提到了三種決策流并不完全獨(dú)立的問題[19]，也注意到了三種源流背后，“人為因素”的推動(dòng)作用[20]以及問題源流的先導(dǎo)性[21]，但尚未形成系統(tǒng)的優(yōu)化策略。而且，零星的修正思路均把重點(diǎn)放在了建立三大源流間的因果聯(lián)系、削減政策之窗隨機(jī)性以及要素的重新識(shí)別與排序上，實(shí)質(zhì)走入了過度追求決策理性的誤區(qū)，背離了傳統(tǒng)多源流模型所秉持的公共決策模糊化的立場(chǎng)。

基于此，本文在充分認(rèn)可多源流模型的適用性與解釋力的前提下，從多源流模型的層次特點(diǎn)與中國情境的特殊性分析入手，通過梳理既有研究和整合提煉現(xiàn)實(shí)案例，從宏觀上對(duì)多源流模型進(jìn)行優(yōu)化與補(bǔ)充。

二、傳統(tǒng)多源流模型的理論建構(gòu)

（一） 政策過程的參與主體

政策過程首先體現(xiàn)為人的互動(dòng)過程，因而對(duì)政策參與主體的分類研究自然成為建構(gòu)政策模型的切入點(diǎn)。從各主體的重要性、發(fā)揮作用的方式、可以利用的資源等角度進(jìn)行評(píng)判，金登將行政當(dāng)局、國會(huì)、利益集團(tuán)等共同列為政策議程或者備選方案的重要影響來源，其互動(dòng)過程如圖1所示：

在政策議程參與中，各方擁有相對(duì)平等的權(quán)力，但參與方式及影響程度各有不同。政策議題的主要競(jìng)爭(zhēng)者是總統(tǒng)和國會(huì)議員，在野黨通過介入國會(huì)間接影響議題選擇，利益集團(tuán)也對(duì)議程施加影響；而在備選方案的創(chuàng)制方面，社會(huì)輿論、利益集團(tuán)、文官都可以直接發(fā)揮作用，學(xué)者團(tuán)體則通過思想領(lǐng)域的長期影響，不斷左右著備選方案的提出?？v觀整個(gè)互動(dòng)過程，媒體通過新聞報(bào)道影響輿論、政治家，加快信息流動(dòng)?？傮w來看，在以美國為代表的西方資本主義民主國家中，各方主體在較為開放和寬松的政治環(huán)境中以政策議題選擇與政策備選方案創(chuàng)制為爭(zhēng)奪對(duì)象，形成了多元參與、多元競(jìng)爭(zhēng)、互相牽制的復(fù)雜互動(dòng)模式。

圖1 政策參與主體互動(dòng)示意圖

（二） 議程設(shè)置的要素流與耦合機(jī)制

從議程參與主體的互動(dòng)機(jī)制出發(fā)，金登進(jìn)一步將議程設(shè)置歸結(jié)為問題流、政治流、政策流在政策之窗開啟時(shí)的隨機(jī)耦合。這也是金登多源流理論的核心內(nèi)容。其基本架構(gòu)如圖2所示：

圖2 議程設(shè)置過程

這一模型架構(gòu)的主體是左右議程設(shè)置的政策問題、政策建議以及政治因素三大源流：

1．問題流，用以闡釋社會(huì)問題如何引起決策層的注意，以及決策層是如何認(rèn)知與定義問題的。各種系統(tǒng)性的指標(biāo)、現(xiàn)有運(yùn)行項(xiàng)目的反饋以及焦點(diǎn)事件都可能成為社會(huì)問題識(shí)別的推動(dòng)因素。

2．政策流，涉及政策建議的闡明與提煉。金登認(rèn)為，識(shí)別政策源流的前提是形成一個(gè)由專業(yè)政策研究者組成的政策共同體，該共同體是一個(gè)“包含著專家和官僚、學(xué)者、國會(huì)人員、規(guī)劃評(píng)估方面的人員和預(yù)算部門人員的網(wǎng)絡(luò)?！盵22]在這一共同體網(wǎng)絡(luò)中，各種備選方案與政策建議的產(chǎn)生與互動(dòng)類似于生物學(xué)家所謂的分子在“原湯”中的四處漂浮，只有少部分建議可以幸存下來。

3．政治流，是影響公共政策議程設(shè)置的所有與政治有關(guān)的背景、因素的總和。包括公眾情緒變化、壓力集團(tuán)的活動(dòng)、行政或立法機(jī)構(gòu)的換屆以及執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)等。在傳統(tǒng)模型框架中，政治源流的地位更為獨(dú)立。

上述三者在某個(gè)特殊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)匯合，金登將這一恰當(dāng)融合時(shí)機(jī)定義為“政策之窗（policy window）”，即“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決方案的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)?！闭咧暗拈_啟，意味著政策問題被識(shí)別，對(duì)策建議被吸納，“社會(huì)狀況——社會(huì)問題——政策議程”的轉(zhuǎn)化過程被啟動(dòng)，議程設(shè)置成功的可能性大大提高。從三種政策流的獨(dú)立流動(dòng)到政策之窗開啟時(shí)的議程匯集，多源流模型的邏輯架構(gòu)主要可以被識(shí)別為以下三個(gè)特色：其一，源流的獨(dú)立性，即三條過程溪流盡管存在著一些聯(lián)系，但彼此之間主要還是相互分離的[23]。其二，焦點(diǎn)事件①的嵌入性，即多源流理論將焦點(diǎn)事件嵌入問題源流之中，將其功能限定在通過自身的影響力與吸引力，聚合政策制定者與社會(huì)民眾的注意力焦點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)問題在顯性化、概念化的范圍之內(nèi)。其三，源流的平等性，問題、政治與政策三種源流既沒有先后之分，也沒有地位輕重的差別。

綜上所述，傳統(tǒng)多源流模型，緊扣前決策過程，意圖解釋為什么有一些社會(huì)問題受到?jīng)Q策者的關(guān)注而有一些則被忽略。它將政府的注意力視為一種稀缺資源，從分析政策過程的參與主體入手，建構(gòu)了一種從外部考察政策過程的方式：瞄準(zhǔn)議程設(shè)置過程的要素輸入端與要素匯集——議程產(chǎn)出端，巧妙繞過了中間復(fù)雜隱秘的“政策黑箱”，相當(dāng)于既承認(rèn)議程設(shè)置的模糊性但又沒有陷入一味破解模糊性的泥潭。同時(shí)上述研究也為我們的補(bǔ)充與優(yōu)化工作提供了基本的路徑：即優(yōu)化研究也必須順應(yīng)傳統(tǒng)模型建構(gòu)的方法與思路，以政策參與主體互動(dòng)模式的差異分析為基礎(chǔ)，歸納中西方兩種異構(gòu)系統(tǒng)下議程設(shè)置的迥異方式與表征。

三、中國情境下的模型優(yōu)化與補(bǔ)充

（一） 中國情境下的政策參與邏輯

多源流模型植根于發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)與現(xiàn)代西方民主政府的基礎(chǔ)上，各主體對(duì)政策議程的有序參與得益于相對(duì)平等與寬松的政治環(huán)境。如金登本人所說，“一個(gè)受民選官員控制的民主政府不僅是我們的規(guī)范思想，同時(shí)也是我們對(duì)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的主導(dǎo)描繪?！盵24]而反觀我國的政策參與現(xiàn)狀，既沒有分權(quán)制衡的傳統(tǒng)：行政決策權(quán)力集中于政府，政府權(quán)力在行政首長負(fù)責(zé)制下又集中于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)手中；又沒有成熟的利益集團(tuán)；同時(shí)在政黨制度層面，也不存在執(zhí)政黨與在野黨的對(duì)立。因此，異于“各主體競(jìng)爭(zhēng)議程與備選方案”的美國模式，我國的政策議程參與模式（如圖3）實(shí)質(zhì)以政策制定者團(tuán)體為核心，其他各主體圍繞在政策核心周圍，通過競(jìng)爭(zhēng)制定者團(tuán)體注意力的方式，間接左右政策議題的篩選與備選方案的形成。政策制定者集團(tuán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)則較為模糊，政黨是絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，但政府也掌握著決策權(quán)，重大公共決策的產(chǎn)生還需要人大的參與。

圖3 政策主體互動(dòng)（中國模式）

以政策制定者為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)決策圖景無疑帶有明顯的集權(quán)傾向：決策系統(tǒng)相對(duì)封閉，社會(huì)參與的能力、手段、方式十分有限；決策權(quán)力相對(duì)集中，一個(gè)包含公共組織、私人組織、公民個(gè)體在內(nèi)的多元決策系統(tǒng)尚未形成；決策程序相對(duì)隨意，沒有一部完整的決策程序法，黨政領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人實(shí)際上掌握著政策的最終決定權(quán)。

（二） 模型的優(yōu)化與補(bǔ)充策略

多源流模型的產(chǎn)生背景與我國現(xiàn)實(shí)政治參與機(jī)制之間的巨大反差，奠定了我們優(yōu)化補(bǔ)充工作的基本前提。而單就西方的現(xiàn)有研究來看，多源流理論被廣泛應(yīng)用的同時(shí)也承受著持續(xù)不斷的質(zhì)疑。歸結(jié)起來，這些批評(píng)與修正主要圍繞著三種源流是否獨(dú)立[25]；政策之窗在議程設(shè)置中發(fā)揮怎樣的作用；政策源流中的解決辦法是否遵循漸進(jìn)演化的規(guī)律三個(gè)方面展開[26]。吸收這些有益的修正思路，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)多源流模型在解釋我國公共政策實(shí)踐時(shí)面臨以下四個(gè)方面的“水土不服”：其一，封閉的決策體系使得包括議程設(shè)置階段在內(nèi)的整個(gè)公共決策過程不能被清晰有效地識(shí)別，各種要素源流有相互雜糅互動(dòng)的趨勢(shì)；其二，決策權(quán)力的集中導(dǎo)致政府的注意力成為各路利益相關(guān)者、政策企業(yè)家競(jìng)相爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，政治家的偏好可以直接左右議程的輸出；其三，制度化溝通渠道的缺失使民眾的利益表達(dá)更容易向暴力化和非理性的方向發(fā)展；其四，在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念指引下，焦點(diǎn)事件在議程設(shè)置中的作用進(jìn)一步凸顯，復(fù)雜的議案形成過程乃至政策制定階段都可以被壓縮甚至直接省略，大規(guī)模群體性事件過后政策領(lǐng)域的“臨時(shí)拍板”現(xiàn)象屢見不鮮。

1．三種政策源流的融合與互動(dòng)

一方面，三種源流間本身就存在著廣泛的聯(lián)系：既可能表現(xiàn)為問題源流導(dǎo)引下社會(huì)輿論關(guān)注與政策共同體的同步形成；也可能出現(xiàn)社會(huì)問題以群體性事件的形式被激烈表達(dá)，隨后引起政府關(guān)注，繼而在政治源流的推動(dòng)下形成政策源流的情形[27]。以2011年校車安全領(lǐng)域的政策出臺(tái)過程為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2007年到2011年5年間，經(jīng)媒體報(bào)道的校車安全事故共74起②，造成了大量人員傷亡。校車安全問題的發(fā)酵，引發(fā)了政治源流中國民情緒的變化，廣大網(wǎng)民對(duì)校車安全的關(guān)注度不斷攀升③；同時(shí)促成了包括一批學(xué)者、專家、企業(yè)家在內(nèi)的政策共同體的形成。各種對(duì)策建議借助“兩會(huì)”召開的契機(jī)相互博弈，社會(huì)問題由此進(jìn)入政策制定者的視野，最終促成了《校車安全條例（征求意見稿）》的出臺(tái)。由此可見，任何源流的變化都會(huì)引起其他政策源流的連鎖反應(yīng)，使具體的政策實(shí)踐演化為三種政策源流互為因果變量的彼此促進(jìn)或彼此抑制過程。

另一方面，政策活動(dòng)中個(gè)人的角色轉(zhuǎn)換以及能動(dòng)作用的發(fā)揮也使要素源流的邊界更加模糊。在我國現(xiàn)有的決策系統(tǒng)中，與西方擁有獨(dú)立身份的“政策企業(yè)家不同”，構(gòu)成政策共同體的專家學(xué)者、企業(yè)家代表多具有雙重身份，同時(shí)扮演著人大代表、政協(xié)委員甚至是社會(huì)問題親歷者等多重角色，穿梭于三大源流之間，近距離接觸和影響政策制定系統(tǒng)。

從既有修正理論來看，批評(píng)者們普遍認(rèn)為如果把源流看作相互依賴的，就能大大提升理論的目的性與戰(zhàn)略性，同時(shí)降低整個(gè)耦合作用的隨機(jī)性。但盡管如此，金登教授本人卻始終沒有對(duì)此做出修改，一個(gè)很重要的原因是，秉持這種政策源流受不同力量、不同考慮以及不同風(fēng)格所支配的觀點(diǎn)，不僅是出于簡(jiǎn)化研究變量和揭示理性規(guī)律的考慮，也是受制于模型構(gòu)建邏輯的無奈選擇：將政策之窗開啟時(shí)的三流匯合視作議程啟動(dòng)的標(biāo)志就同時(shí)意味著必須賦予源流初始時(shí)的彼此獨(dú)立流動(dòng)性。換言之，一旦承認(rèn)了要素與生俱來的融合趨勢(shì)，就必須另行尋找議程開啟的新標(biāo)志，也必須結(jié)合實(shí)踐對(duì)要素融合的機(jī)理與表征進(jìn)行進(jìn)一步闡釋。

2．政治源流的主導(dǎo)作用

西方學(xué)者扎哈里爾迪斯（Mucciaroni）認(rèn)為，在集權(quán)型國家中，包涵國民情緒、利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)、政黨意識(shí)形態(tài)、政府變更等要素在內(nèi)的多維度的政治源流可以被整合為一個(gè)變量，即執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)。政黨政治是國民情緒改變的主要決定因素，利益集團(tuán)的行為也與政黨或政府的改變密切相關(guān)，政策過程實(shí)際上是集權(quán)化的[28]。

回歸我國的具體決策環(huán)境，從政治源流的內(nèi)部看，該源流是向中心聚合的：它以政策制定者為核心，國民情緒或利益集團(tuán)這類外部因素，都需要通過爭(zhēng)取政治精英的感知與重視，進(jìn)而謀求自身利益訴求的政策解決；從政治源流外部看，該源流又對(duì)外發(fā)揮“虹吸效應(yīng)”：將問題流、政策流緊緊吸引到其周圍，制約著二者的產(chǎn)生與走向。一方面，任何形式的公共政策，其議程形成過程都需要以政治流為中心——社會(huì)問題的界定依靠政治系統(tǒng)的識(shí)別；政策共同體也圍繞著政治系統(tǒng)進(jìn)行政策“軟化”；政策建議在“原湯”中的漂進(jìn)漂出更需要政治系統(tǒng)的過濾與甄別。另一方面，正如科布（Cobb）等人認(rèn)為，議程設(shè)置主要有外部推動(dòng)、政治動(dòng)員以及內(nèi)部推動(dòng)三種模式，外部推動(dòng)模式是多元社會(huì)的模式，而動(dòng)員模式則更適于解釋集權(quán)國家[29]。在我國政府的執(zhí)政方式由全能型向有限型轉(zhuǎn)變的過程中，外部推動(dòng)模式雖然逐漸占據(jù)主流，但政府依然是重大決策落實(shí)的主要推手，動(dòng)員模式在公共決策的創(chuàng)制中也屢見不鮮。

3．焦點(diǎn)事件的獨(dú)立性

1997年，西方學(xué)者格斯頓（Gerston）提出了一種全新的修正理論——觸發(fā)機(jī)制學(xué)說。他認(rèn)為，一次重大的社會(huì)沖突事件能把積蓄已久的社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為普遍的、消極的公眾情緒，公眾情緒的變化又能激發(fā)起公眾的變革需求從而反過來構(gòu)成了問題源流的基礎(chǔ)，推動(dòng)政策議題的產(chǎn)生[30]。這種社會(huì)事件就是政策議題的觸發(fā)機(jī)制，其觸發(fā)作用的強(qiáng)弱取決于事件的范圍、強(qiáng)度和發(fā)生時(shí)間[31]。對(duì)于處在轉(zhuǎn)型期中的我國現(xiàn)實(shí)情境而言，政策參與的制度化途徑與基層的利益表達(dá)需求間尚存在較大的差距，以群體性事件為代表的焦點(diǎn)事件因其能對(duì)決策層構(gòu)成直接的輿論壓力而自然地成為了民眾影響政策的主要形式。這一現(xiàn)實(shí)情況更符合格斯頓提出的觸發(fā)機(jī)制理論。鑒于此，筆者嘗試重新對(duì)多源流模型進(jìn)行回歸溯源，把原先嵌入問題源流中的焦點(diǎn)事件提升到了“觸發(fā)”誘因的地位進(jìn)行獨(dú)立，探究焦點(diǎn)事件對(duì)問題源流、政策源流、政治源流的耦合與推動(dòng)機(jī)制。

依據(jù)冪函數(shù)擬合得到的品位—噸位模式為：y＝1357x-1.37擬合值與原始值的相關(guān)系數(shù)為R2=0.962（圖 6）

（1）焦點(diǎn)事件與問題源流：?jiǎn)栴}何以建構(gòu)

焦點(diǎn)事件本身就是問題源流的影響變量之一，西方的決策情境下由于各方力量的牽制以及既定程序的約束，這一變量很難單獨(dú)將某一主題帶到議程設(shè)置的顯著位置上，而通常是通過強(qiáng)化決策者對(duì)某一問題的既有知覺，或充當(dāng)危機(jī)預(yù)警，或與其他事件配合起來發(fā)揮作用。擴(kuò)展這一思想，筆者認(rèn)為，焦點(diǎn)事件在建構(gòu)問題層面起到的作用包括：聚合注意力焦點(diǎn)，縮短問題出現(xiàn)的時(shí)間，聚焦問題的實(shí)質(zhì)。

正如西方學(xué)者威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為：“一種困難只有當(dāng)我們能夠就其采取某種行動(dòng)的時(shí)候才成為問題?！盵32]因此，盡管每一個(gè)社會(huì)都在諸多領(lǐng)域存在管理亂象，但真正能上升為普遍的社會(huì)問題的卻只是其中的很少一部分。更多時(shí)候，社會(huì)管理中的困難是以零星的方式松散存在。在這種背景下，從困難到問題的提取過程，就往往需要借助焦點(diǎn)事件的收斂與聚合作用。通過一次焦點(diǎn)事件，社會(huì)輿論能認(rèn)清利益相關(guān)者的真實(shí)訴求，決策者也可以把注意力集中到最突出的問題上，整個(gè)社會(huì)對(duì)問題解決的緊迫性有重新的認(rèn)識(shí)。相應(yīng)的，問題概念化與系統(tǒng)識(shí)別的過程就變得順理成章。

（2）焦點(diǎn)事件與政策源流：共同體的形成

圍繞某個(gè)社會(huì)問題產(chǎn)生的各種政策建議，構(gòu)成了多源流模型中的政策源流。政策共同體的注意力畢竟是有限的，社會(huì)問題躍升為政策議題不僅需要競(jìng)爭(zhēng)政策制定者的關(guān)注，也需要爭(zhēng)取更廣泛的政策討論與政策關(guān)注。既然焦點(diǎn)事件可以聚焦注意力焦點(diǎn)，那么其對(duì)政策共同體的產(chǎn)生與聚合是否具有明顯的推動(dòng)作用呢？

以“釣魚執(zhí)法”事件為例。2009年9、10月間，網(wǎng)上相繼曝出兩起上海市行政執(zhí)法局在打擊私家車非法營運(yùn)過程中的“釣魚執(zhí)法”事件，其中10月14日上海某公司員工孫中界在被浦東新區(qū)城管執(zhí)法局認(rèn)定為非法營運(yùn)的當(dāng)晚，用自斷手指的方式“以示清白”，引起了社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注和網(wǎng)民的強(qiáng)烈憤慨。事件發(fā)生后，專家學(xué)者、媒體、政府官員以及廣大網(wǎng)民等共同組成的政策共同體，圍繞行政執(zhí)法方式正當(dāng)性等問題展開了廣泛討論，各種政策建議相繼涌現(xiàn)。筆者將部分觀點(diǎn)進(jìn)行整理，見表1。

行政執(zhí)法過程中的執(zhí)法方式以及合法性問題一直飽受詬病，但在“釣魚執(zhí)法”事件發(fā)生以前，并沒有聚合成規(guī)模化的政策共同體。而與之形成鮮明對(duì)比的焦點(diǎn)事件發(fā)生以后，針對(duì)該領(lǐng)域的“政策原湯”卻驟然沸騰。從筆者整理的資料來看，共同體的參與者分布于全國各地，包括高校教師、官員等不同職業(yè)，媒體也參與到事件中來，主要的政策建議包括提高執(zhí)法人員素質(zhì)、加強(qiáng)外部監(jiān)督、完善法律規(guī)范等。最終在各方努力下，2010年6月7日，上海市政府吸納了關(guān)于加強(qiáng)該領(lǐng)域法律約束的建議，發(fā)布了《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的意見》、《上海市行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》，明文禁止“釣魚執(zhí)法”，從根源上規(guī)范了行政執(zhí)法行為。

表1 “釣魚執(zhí)法”事件中的政策共同體構(gòu)成

（3）焦點(diǎn)事件與政治源流：國民情緒的改變與政治力量的形成

焦點(diǎn)事件對(duì)政治源流的推動(dòng)，表現(xiàn)為國民情緒的改變以及促進(jìn)政治力量的形成。一方面，金登的傳統(tǒng)框架重視國民情緒對(duì)政策議程的促進(jìn)或抑制作用，但忽略了對(duì)“國民情緒因何而變化”以及“國民情緒如何被政府感知”這兩個(gè)問題的討論。我國的現(xiàn)實(shí)決策過程中，焦點(diǎn)事件常以群體性事件的形式出現(xiàn)，不僅聚集群眾多，而且常伴有掀翻車輛、打砸店鋪等非理性行為。這種極端形式的利益表達(dá)，極易引起國民情緒的波動(dòng)，社會(huì)輿論的導(dǎo)向和市民的心理會(huì)因此發(fā)生很大變化。另一方面，按照傳統(tǒng)政治源流的觀點(diǎn)，政治力量間的沖突會(huì)使政治領(lǐng)袖加深對(duì)其所處的政治環(huán)境的認(rèn)識(shí)[33]。群體性事件能廣泛動(dòng)員呈分散狀態(tài)的利益相關(guān)者，形成一股對(duì)政治系統(tǒng)影響巨大的現(xiàn)實(shí)力量。

對(duì)比西方發(fā)達(dá)國家的決策機(jī)制，焦點(diǎn)事件之所以能扮演上述重要的角色，一方面可以解釋為地方政府承受了過重的維穩(wěn)壓力，出臺(tái)帶有安撫性質(zhì)的臨時(shí)決策是緩和社會(huì)沖突以及負(fù)面影響的不得已之舉；另一方面，我國目前仍缺乏一部完備的行政程序法，在決策領(lǐng)域，主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力過大，也為焦點(diǎn)事件縮短決策程序提供了可能。

4．臨時(shí)拍板——特有的決策方式

隨著我國改革開放的全方位開展以及行政改革的逐步深入，公共決策模式由“精英決策”向“多元參與”扭轉(zhuǎn)，政策參與也不可避免地駛?cè)氤錆M動(dòng)蕩的“現(xiàn)代化”過程。從形式上看，社會(huì)參與熱情急劇升溫，但其參與手段、方式、途徑亟待制度化、法制化與規(guī)范化；同時(shí)政府回應(yīng)訴求的有效機(jī)制還沒有形成，應(yīng)對(duì)公民參與時(shí)的心態(tài)、能力、機(jī)制還有很大欠缺。二者的對(duì)立，致使一個(gè)相對(duì)封閉、層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)官僚體系在非制度化利益表達(dá)面前要么手足無措，要么反應(yīng)過度，后者即本文所謂的“臨時(shí)拍板”型決策——一種在焦點(diǎn)事件的處置過程中，決策層為安撫情緒、減輕事件負(fù)面影響，針對(duì)事件反映的主要問題，由主要領(lǐng)導(dǎo)直接拍板出臺(tái)公共政策的特有方式。

“臨時(shí)拍板”型決策使我國情境下的公共決策更平添了幾分偶然性與非理性的色彩，它打亂了已有決策步驟，難以用客觀的政策規(guī)律去解釋，實(shí)際上是跳過了議程設(shè)置的黑箱，甚至跳過了議程輸出之后各個(gè)復(fù)雜決策、實(shí)施階段，直接在高層的授意下進(jìn)行了政策輸出，其流程如圖4所示：

圖4 “臨時(shí)拍板”決策模式的路徑演示

這一決策形式有獨(dú)特的應(yīng)用情形。首先，必須有一個(gè)影響較大的焦點(diǎn)事件作為決策的前置變量，通過事件引發(fā)社會(huì)輿論的廣泛質(zhì)疑與不滿，進(jìn)而給決策層帶來極大壓力；第二，這種決策模式也是基于公共決策的分類討論的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，即最終的政策輸出一般都緊密圍繞著焦點(diǎn)事件的核心訴求，是一些具有臨時(shí)性的、地域性的、特殊指向性的政策措施，即常說的“特事特辦”。

四、結(jié)論與啟示

綜上所述，多源流決策模型在我國政治環(huán)境中的具體優(yōu)化主要包含源流的混合化、政治源流的核心化、焦點(diǎn)事件的獨(dú)立化以及特殊情況下的臨時(shí)拍板四個(gè)方面的內(nèi)容。將這四種主要的修正方向有機(jī)組合，可以得到優(yōu)化后的多源流模型框架，如圖5所示：

圖5 中國情境下的多源流模型框架示意圖

從整體看，在這一新框架中，三大源流的獨(dú)立性被首先打破，三者間不僅充滿了頻繁的互動(dòng)與交流，而且政治流在其中一直居于主導(dǎo)與核心地位。焦點(diǎn)事件在我國決策實(shí)踐中扮演議程設(shè)置推動(dòng)者和發(fā)起者的重要角色，不僅能推動(dòng)問題源流，同時(shí)也推動(dòng)著政治源流與政策源流，使公共決策呈現(xiàn)出典型的焦點(diǎn)事件促動(dòng)性特征，因而將其從問題流中分離出來，變?yōu)樽h程設(shè)置過程的重要前置變量。同時(shí)，擁有相對(duì)獨(dú)立地位的焦點(diǎn)事件也可以充當(dāng)三種源流的有效粘合機(jī)制，是否有焦點(diǎn)事件的推動(dòng)將成為社會(huì)問題能否上升為政策議題的關(guān)鍵因素，這也一定程度上破解了前文提到的三種要素流混合所帶來的互動(dòng)機(jī)制與議程設(shè)立啟動(dòng)標(biāo)志不明的問題。從細(xì)部看，政治流又以政策制定者為核心，在政治流中，各種社會(huì)主體都圍繞著政策制定者的注意力活動(dòng)，政策流、問題流與政治流的互動(dòng)，本質(zhì)上也是政策方案與社會(huì)議題爭(zhēng)取政策制定者注意力的過程。除此以外，焦點(diǎn)事件也能跨越政策黑箱以及諸多政策階段，直接轉(zhuǎn)化為公共政策的結(jié)果輸出。總體來說，優(yōu)化之后的模型具有兩個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是貫徹了政策過程模糊化的思想，不僅焦點(diǎn)事件扮演了議程乃至政策輸出的決定力量，而且三種源流的耦合作用也充滿不確定性；二是，議程設(shè)置過程的政治化，即源流以政治為中心，政治流又以政策制定者為中心，各種要素、人員、備選方案的競(jìng)爭(zhēng)都圍繞著決策權(quán)所有者的注意力。前者更適應(yīng)轉(zhuǎn)型期我國政策實(shí)踐的非理性，后者在解釋集權(quán)決策體制與動(dòng)員型議程設(shè)置過程時(shí)更有解釋力。

本文作為一種探索性研究，意在破除國內(nèi)學(xué)界對(duì)西方經(jīng)典理論模型的過分迷信，喚起學(xué)者對(duì)模型本土化工作的重視。研究的主要貢獻(xiàn)在于從多個(gè)維度分析了西方資本主義民主國家與我國決策情境的差異性，并以焦點(diǎn)事件的角色重構(gòu)為中心，整合了多源流模型的多種修正路徑，同時(shí)將我國近些年常見的“臨時(shí)拍板”決策方式作為模型本土化的有力補(bǔ)充。當(dāng)然，一個(gè)修正后的模型是否科學(xué)，還有賴于實(shí)踐的長期檢驗(yàn)，而在現(xiàn)有決策模式框架內(nèi)如何實(shí)現(xiàn)決策優(yōu)化，尚有待于學(xué)者們進(jìn)一步探討。

注釋

①焦點(diǎn)事件(focusing event)，就是能夠引起公眾或決策者關(guān)注的社會(huì)議題，具有涉及人群廣泛、潛在的社會(huì)等特點(diǎn)。格斯頓認(rèn)為，焦點(diǎn)事件對(duì)政策議程的出發(fā)作用可以從其影響范圍、影響強(qiáng)度和時(shí)機(jī)三方面來衡量。一般認(rèn)為，焦點(diǎn)事件可以擾亂常規(guī)決策模式，顯著改變議程，甚至引起決策子系統(tǒng)的崩潰和利益相關(guān)者態(tài)度的根本轉(zhuǎn)變。參見：Baumgartner F R, Jones B D. Agendas and instability in American politics[M]. University of Chicago Press, 2010,p:21.Birkland, T. A. (1997). After disaster: Agenda setting, public policy, and focusing events. Georgetown University Press, pp:21-22.王雄軍. 焦點(diǎn)事件與政策間斷——以《人民日?qǐng)?bào)》的公共衛(wèi)生政策議題變遷為例[J]. 社會(huì)科學(xué), 2009 (1): 45-50.[美］拉雷?N?格斯頓．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文，譯．重慶：重慶出版社，2001：25．

②人民日?qǐng)?bào)http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_11/ 21/10785107_0.shtml

③通過百度搜索，2009年1月前關(guān)于校車的新聞?dòng)?0000余篇，2010年1月變成了近80000萬，2011年1月增長到113000多篇，到了11月12日，一下到了159000多篇，而到了今天就是213000多篇。參見：教育部緊急通知對(duì)學(xué)生上下學(xué)乘車安全再檢查。中國網(wǎng)http://www.china.com.cn/news/ txt/2011-12/14/ content_24146477.htm

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Multiple Streams Model and Its Optimization Research on the Chinese Decision-making Context

WEN Hong CUI Tie

(Lanzhou University Lanzhou 730000 China)

The multiple streams model proposed by John W.Kingdon is one of the most popular theories in policy research field, and has been acknowledged and applied comprehensively by scholars. This paper introduces the content of the model first, and then clarifies the specific characteristics of Chinese public decision by comparing and analyzing the difference in subjects’ participation logics between China and other countries. The key point of this research is optimizing the model combined with Chinese specific cases on the basis of western modifying idea. This research shows that there are four main optimizing paths including improving the integration of streams, emphasizing the central role of political streams, separating the focusing events, and temporary decision making in special circumstances, and the combination of these four paths will be helpful for further improving the model applicability.

Multiple streams model; Chinese context; optimization; focusing events

2014-06-20

國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府職能轉(zhuǎn)變背景下績效管理研究”（71433005）；國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于公共價(jià)值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機(jī)制及中國情境下的實(shí)證研究”（71373107）.

文宏（1981-）男，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士（后），蘭州大學(xué)管理學(xué)院公共管理系主任；崔鐵（1990-）男，蘭州大學(xué)管理學(xué)院行政管理研究生.

D035

A

10.14071/j.1008-8105(2014)05-0012-08

編輯 劉 波