社區(qū)綜合管理改革與創(chuàng)新研究：基于新公共治理視角

□孫啟貴 徐潤雅

[中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 合肥 230026]

一、問題的提出

近年來，“社區(qū)”已經(jīng)悄然成為了人們關(guān)注和討論的一個主題。那么，從1949年杭州市上城區(qū)上羊市街道建立了新中國第一個居民委員會，特別是2000年提出社區(qū)綜合管理體制改革以來，經(jīng)歷了60多年的改革與發(fā)展之后，我國社區(qū)的現(xiàn)狀究竟如何？社區(qū)的綜合管理改革有何成效？創(chuàng)新之處在哪？這些問題雖已獲得學(xué)界的廣泛關(guān)注和探討。但是中國社會正在發(fā)生著持續(xù)而深刻的歷史性變化，每當(dāng)我們探討社區(qū)體制改革問題時，都會有新的認(rèn)識和理解。作為城市細(xì)胞的社區(qū)，不僅是城市治理的根本，而且是政府在社會治理領(lǐng)域需要強調(diào)的重點[1]。

關(guān)于社區(qū)概念，有學(xué)者認(rèn)為，“社區(qū)”是指物理環(huán)境、關(guān)系債券、符號連接、政治影響力和文化遺產(chǎn)等多維度交織在一起的地方[2]。有學(xué)者主張，與場所依附相比，“社區(qū)”一詞更能詳盡地指示人們之間的連接以及他們所居住的環(huán)境[3]。此外，有學(xué)者指出，社區(qū)意識在所有社會階層的整體生活質(zhì)量中是一個重要的因素[4]。與之相類似的，Jnanabrata Bhattacharyya提出地方作為社區(qū)的一個代名詞在實際生活中是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，并且高效的社區(qū)發(fā)展需要宏觀和微觀的相互結(jié)合[5]。不同學(xué)者對于“社區(qū)”的理解雖有所差異。但是其共識在于將社區(qū)不僅僅看成是一個物理場所，更多地將其視為一種有形的社會共同體。

從1980年代中期起，社區(qū)建設(shè)這一問題一直作為我國各級政府的議事日程[6]。1986年，我國民政部首次提出“社區(qū)”概念；1989年，全國人民代表大會通過了《城市居委會組織法》；2000年，全國實行居委會體制改革，推進社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)居委會的逐步自治。2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》明確提出：我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。由于城市社區(qū)基層正在發(fā)生新的深刻變革，社區(qū)居委會的體制改革迫在眉睫。從社區(qū)服務(wù)到社區(qū)治理建設(shè)的轉(zhuǎn)變見證了社區(qū)管理的發(fā)展以及中國的社會改革。社區(qū)治理已然成為社會改革的基石，也是在未來中國和諧社會里的一個重要實踐。

登哈特夫婦在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中提出新公共服務(wù)理論，這一理論的來源有四種：民主公民權(quán)、社區(qū)與公民社會的模型、組織人本主義、后現(xiàn)代公共行政[7]。相比奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中提出的新公共管理理論，新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價值和公共利益，更加適用于當(dāng)下我國提出的建立服務(wù)型政府的方針政策。這一理論提出了七點內(nèi)容，包括：服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客、公共利益是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品、重視公民權(quán)勝于重視企業(yè)家精神、戰(zhàn)略性地思考和民主性地行動、責(zé)任并不簡單、服務(wù)而不是掌舵、重視人而不是僅僅關(guān)注生產(chǎn)率[8]。新公共服務(wù)理論給我國行政發(fā)展和政府改革提供了一種全新的視角,昭示了我國建構(gòu)現(xiàn)代服務(wù)型政府的必要性與必然性[9]。城市基層社區(qū)居民委員會秉持著“上為政府分憂，下為百姓服務(wù)”的原則開展各項社區(qū)服務(wù)工作，依照新公共服務(wù)理論來看，即服務(wù)并非掌舵。但是，近幾年來，我國城市管理形成了“三級政府，四級管理”（指市、區(qū)、街道三級政府，市、區(qū)、街道、居委會四級行使行政管理職能）的多行政層級的復(fù)雜局面。隨著我國流動人口的不斷增加，城市化進程的不斷加快，社會矛盾和社會問題不斷增多，現(xiàn)行的社區(qū)管理體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)實的需求。另外，隨著城市居民獨立、民主意識的不斷提高，社區(qū)自治的呼聲也越來越大，從而對社區(qū)管理體制的改革形成一種“倒逼”的力量。新公共服務(wù)理論由于其自身理論來源的單薄以及理論原創(chuàng)性的不足，使得其在我國復(fù)雜的公共管理的背景下難以生存和發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者在對其進行研究和應(yīng)用的基礎(chǔ)上，提出了一些質(zhì)疑和批評，包括對其理論范式、研究對象、理論內(nèi)容和理論形式等方面。周義程認(rèn)為新公共服務(wù)理論并無多少新穎之處，更多地是新瓶裝舊酒[10]。袁年興則認(rèn)為在風(fēng)險社會的背景下，新公共服務(wù)理論的范式困境彰顯了民主道德化背后的人性危機[11]。

上述新公共服務(wù)理論有其自身的不足，新公共治理理論是繼新公共服務(wù)理論之后提出的另一公共行政理論范式。新公共治理重點強調(diào)“良好治理”，即尋求政府對公共事務(wù)的最佳治理模式。它摒棄傳統(tǒng)公共行政的“家長制”作風(fēng)以及新公共管理過分強調(diào)市場作用的原則，重視政府與組織、個人的共同作用，充分利用除政府以外的各種管理工具，并重視建立社會網(wǎng)絡(luò)中各個行動者平等對話的合作機制[12]。新公共治理理論提出治理主體的多元化，區(qū)別于強調(diào)公民權(quán)的新公共服務(wù)理論，更有別于模仿企業(yè)管理注重效率的新公共管理理論，見圖1。

圖1 新公共治理對新公共服務(wù)于新公共管理的整合

世紀(jì)之交，作為社會科學(xué)的前沿理論之一，新公共治理理論在政治和行政改革領(lǐng)域展開了廣泛的研究[13]。然而，這一理論并不具有完整的理論體系，都是散落在諸如埃莉諾·奧斯特洛姆、蓋伊·彼得斯以及歐文·休斯的相關(guān)治理理論中。奧斯特洛姆在《公共事務(wù)的治理之道》中通過對公共資源的分配與治理問題給出建議和對策，從而提出自主治理的八大設(shè)計原則[14]。上述治理思想，特別是多中心治理的思想恰好適應(yīng)國內(nèi)現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀，對于我國社區(qū)綜合管理改革同樣具有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。蓋伊·彼得斯則在《政府未來的治理模式》中提出了政府未來治理的四個模式：市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制式政府[15]。彼得斯側(cè)重于分析在治理中的一大主體——政府角色的轉(zhuǎn)變，其中彈性化政府更加適合新公共治理理論，它是指政府及其機構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)，主張不斷撤銷現(xiàn)有的組織，建立更多臨時性或虛擬性的組織以避免組織因永久性和穩(wěn)定性而產(chǎn)生低效率的問題，這與奧斯特洛姆提出的適應(yīng)性治理相互吻合。歐文·休斯在《公共管理導(dǎo)論》中將“治理”作為一個章節(jié)，闡述“治理”與“管制”的不同之處，管制是一種對于權(quán)威的使用，而治理是建立能夠使組織運作的體制、控制組織運作的程序。管制和治理都涉及到有意圖的行為和規(guī)則體系，但是管制中的活動通常被權(quán)威所支持，比如動用治安力量確保政策的順利執(zhí)行，而治理則是依靠共同的目標(biāo)，這些目標(biāo)依據(jù)的是法律或者責(zé)任[16]。

本文提出用新公共治理的視角研究我國社區(qū)綜合管理改革，即運用治理的思想來疏通社區(qū)管理中的矛盾并解決相關(guān)問題。通過對合肥市望江東路社區(qū)以及杭州市王馬社區(qū)的兩個案例進行深入研究，結(jié)合我國社區(qū)綜合管理改革的現(xiàn)狀，尋找改革的亮點與不足，并結(jié)合新公共治理理論提出我國社區(qū)綜合管理改革的創(chuàng)新之路。

本文的以下部分是這樣安排的：第二部分對我國社區(qū)綜合管理改革以及新公共治理理論的相關(guān)文獻(xiàn)進行簡要地回顧和評述；第三部分是整體性地從新公共治理的視角看我國社區(qū)綜合管理改革；第四部分詳細(xì)介紹了兩個社區(qū)在國內(nèi)社區(qū)綜合管理改革進行時的相關(guān)現(xiàn)狀，并提出其在治理方面的創(chuàng)新之處；在第五部分中，我們總結(jié)了社區(qū)綜合改革的亮點和不足，并建設(shè)性地提出了我國社區(qū)改革今后的治理之路；最后是本文的結(jié)語。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

（一）社區(qū)綜合管理改革

1．探究社區(qū)治理的新模式

鄭杭生提出了我國社區(qū)治理整體上呈現(xiàn)的五種趨勢：社區(qū)治理體制的復(fù)合化、社區(qū)治理方式的多元化、社區(qū)治理手段的藝術(shù)化、社區(qū)治理機制的科學(xué)化、社區(qū)治理的城鄉(xiāng)一體化[17]。浦興祖建議圍繞“兩級政府、三級管理”的管理體制，實行“虛區(qū)實街”，構(gòu)筑新的“兩級政府”體制[18]。

2．我國社區(qū)改革的創(chuàng)新之處

焦亦民提出以社區(qū)體制取代街道體制，建立大社區(qū)。將利益共同體和精神共同體建設(shè)作為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)核，以社區(qū)為載體構(gòu)筑新型社會生活共同體[19]。楊團通過上海羅山會館和廣州文昌慈善會的經(jīng)驗研究，提出了社區(qū)公共服務(wù)這個新概念，并總結(jié)推動社區(qū)公共服務(wù)的制度化模式[20]。

3．我國社區(qū)治理的發(fā)展演變

魏娜將我國城市社區(qū)治理模式概括為三種：行政型社區(qū)——政府主導(dǎo)型的治理模式；合作型社區(qū)——政府推動與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式；自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理模式。綜觀我國社區(qū)發(fā)展的演變，上述三種模式恰好是其發(fā)展演變的路徑[21]。邱玉婷認(rèn)為現(xiàn)在城市普遍推行的“兩級政府、三級管理、四級落實”的社區(qū)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)新時期的要求，應(yīng)該培育社區(qū)自治組織，實行社區(qū)自主治理的制度模式[22]。

4．城市社區(qū)管理體制改革的發(fā)展瓶頸。

李景平總結(jié)了我國城市社區(qū)管理體制改革的四大瓶頸：街道辦事處管理壓力不斷增大；職能減負(fù)而任務(wù)翻番；社區(qū)自治組織沒有發(fā)揮全部的作用；社會服務(wù)組織發(fā)育不夠充分[23]。同時，岳林提出我國社區(qū)是法律規(guī)定的自治機構(gòu)，但在現(xiàn)實中卻是行政機構(gòu)；并指出社區(qū)工作者的工作量與權(quán)力成反比，人員的不足與素質(zhì)的低下都是社區(qū)管理體制改革的發(fā)展瓶頸[24]。

5．政府在社區(qū)體制改革中的角色重塑

江正平提出“社區(qū)自治”本質(zhì)上是政府、社區(qū)、居民協(xié)作的自治，政府與社區(qū)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)由縱向控制向橫向互動轉(zhuǎn)變[25]。麻寶斌認(rèn)為政府與社會的協(xié)同治理成為當(dāng)今社會發(fā)展的趨勢[26]。

綜上，目前學(xué)界對我國社區(qū)綜合管理改革的研究主要集中在實踐層面，包括社區(qū)治理的演變、社區(qū)改革發(fā)展的瓶頸，對社區(qū)治理新模式以及社區(qū)改革創(chuàng)新之處的研究都是根據(jù)現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗總結(jié)出來的；對于社區(qū)管理改革的理論研究相對缺乏，這也在一定程度上反映出我國社區(qū)問題亟待更有效的理論進行指導(dǎo)和解決。

（二）新公共治理理論

1．新公共治理的相關(guān)理念及原則

肖俊提出了后官僚時代的治理架構(gòu)是多中心體制，并闡述了公共治理的四大原則：服務(wù)與效率并重；以財政手段激勵公共服務(wù)的供給；以競爭性原則為前提的市場準(zhǔn)入；多渠道的公民參與[27]。全球治理委員會認(rèn)為，治理是各種公共的或者私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)方式的總和。歐文·休斯認(rèn)為治理有六種不同的定義：最小的治理、公司治理、新公共管理、好的治理、社會-控制體系、自組織網(wǎng)絡(luò)[28]。

李曉莉認(rèn)為好的治理有八個主要特征：參與、共識、責(zé)任、透明、回應(yīng)、有效和高效、公平、不排斥任何團體或個人、法治[29]。余金剛從三個層面解讀新公共治理：個人層面、制度層面、社會層面[30]。

2．新公共治理的模式解讀

埃莉諾·奧斯特洛姆與她的丈夫文森特·奧斯特洛姆共同創(chuàng)立了多中心治理模式[31]。同時，奧斯特洛姆為了解決集體行動的這個難題，在大量實證案例研究的基礎(chǔ)上，開發(fā)了自主治理模式，并進一步發(fā)展了集體行動的理論[32]。同時，在多層次分析理論中他們把影響集體行動的制度分為憲法規(guī)則、集體選擇規(guī)則、操作規(guī)則三個不同的等級[33]。

朱德米基于當(dāng)時國際治理理論的最新研究成果，提出網(wǎng)絡(luò)狀公共治理概念[34]。陳剩勇則詳細(xì)闡述了網(wǎng)絡(luò)化公共治理模式，包括其定義特征、必要性、類型、缺陷等[35]。

梁瑩提出將協(xié)商民主理論引入新公共治理中，以協(xié)商民主的視角解讀新公共治理，認(rèn)為協(xié)商民主傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機制，以求達(dá)致公共利益基礎(chǔ)上社會成員廣泛接受的共識[36]。張敏將協(xié)商治理作為新公共治理的一個新范式，并闡述了協(xié)商治理的內(nèi)容與范式特征，同時將其與公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論進行比較，提出協(xié)商治理模式是以更合理的民主治理為理念先導(dǎo)，以民主真實性、更好的公共理性與公共政策的合法性等非效率性價值為取向，以公共協(xié)商為實現(xiàn)路徑的一種治理范 式[37]。

3．新公共治理與公共行政學(xué)范式

王詩宗在詳細(xì)介紹了公共行政學(xué)范式的同時指出了治理理論并未構(gòu)成一種全新范式，但是它集中體現(xiàn)了對經(jīng)典公共行政學(xué)范式的懷疑與創(chuàng)建新范式的努力[38]。鄧偉志認(rèn)為當(dāng)代西方公共行政理論研究的“范式”變化是從新公共行政學(xué)到公共治理理論，詳細(xì)比較了新公共管理理論、新公共服務(wù)理論與新公共治理理論這三種理論范式的特點[39]。顧建光則是將公共管理三大主導(dǎo)范式：“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”進行了詳細(xì)的闡述，對其基本內(nèi)涵加以梳理[40]。陳水生從時代背景的角度來分析從新公共管理走向新公共治理，他認(rèn)為信息技術(shù)革命的加速、經(jīng)濟全球化的擴展和網(wǎng)絡(luò)社會的崛起是數(shù)字時代治理產(chǎn)生的原因[41]。

4．新公共治理本土化的困境

每一種公共行政學(xué)的理論都不可能完全適應(yīng)每個地區(qū)時代發(fā)展的現(xiàn)狀，因此自然會遇到本土化的困境。鞏建華提出了阻滯新公共治理在國內(nèi)發(fā)展的五個特殊因素[42]。聶平平則從新公共治理自身有無法克服的局限性和意識形態(tài)存在的危險性來分析其本土化困境[43]。包國憲提出了中國公共治理評價的若干問題，包括評價的目標(biāo)、內(nèi)容和指標(biāo)、組織形式等[44]。

綜上，學(xué)界對于新公共治理的研究經(jīng)過十幾年的探索，已經(jīng)取得了一些成果，這些成果主要表現(xiàn)在對公共治理理論的介紹與綜合以及中國情境下的理論困境，但對新公共治理理論的研究仍然呈現(xiàn)碎片非系統(tǒng)化，對其相關(guān)理念的闡述也沒有形成統(tǒng)一的表述和體系，同時，對新公共治理的原則和模式也并未達(dá)成共識。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因有以下幾點：（1）新公共治理理論從提出到發(fā)展只有短短的十幾年時間，還沒有來得及形成較為完善的理論體系架構(gòu)；（2）對治理的認(rèn)知不同導(dǎo)致對新公共治理理論的理念解讀不同；（3）國內(nèi)學(xué)者對新公共治理的重視程度和認(rèn)識相比于新公共管理與新公共服務(wù)而言不夠深刻。

新公共治理理論與新公共管理、新公共服務(wù)理論在價值取向、理論基礎(chǔ)、制度安排、研究方法上都有所區(qū)別，它更加適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展要求，見表1。

表1 新公共管理、新公共服務(wù)、新公共治理理論三者比較

三、從新公共治理的視角看我國社區(qū)綜合管理改革

“治理”一詞已經(jīng)經(jīng)歷了幾千年的歷史，《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！敝卫砜梢苑智迓毮?、明晰分工，使得公共利益得以很好地實現(xiàn)，這是荀子關(guān)于治理的理解。20世紀(jì)90年代以來，西方各國學(xué)者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。分別是：（1）治理意味著一系列社會公共機構(gòu)和行為者。（2）治理意味著在處理社會問題時存在責(zé)任和界限的模糊性。（3）治理明確肯定了各個社會公共機構(gòu)之間的權(quán)力依賴。（4）治理意味著最終參與者會形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。（5）治理意味著辦好事情的能力并不局限于政府的權(quán)力[45]。

公共治理是指政府、社會組織、私人部門等治理主體，通過協(xié)商、談判等民主的方式共同治理公共事務(wù)的管理模式[46]。所謂新公共治理是相對于新公共管理、新公共服務(wù)而言的，“新”字體現(xiàn)在治理思想的轉(zhuǎn)變?nèi)绾芜m應(yīng)現(xiàn)代社會的公共事務(wù)難題，而公共治理將側(cè)重點放在公共資源的分配與管理上，更多地考慮公民個人的想法和行為造成的集體后果。

從2000年提出社區(qū)居委會體制改革到之后的社區(qū)綜合管理改革已有十幾年的時間，這些改革都是由政府主導(dǎo)的，并且取得了顯著的成績：一是在轉(zhuǎn)變管理職能上有進展，很多地方采取編制公務(wù)服務(wù)目錄、建立準(zhǔn)入制度、下放人權(quán)財權(quán)事權(quán)等方式，促進了基層社會管理的責(zé)權(quán)統(tǒng)一；二是在優(yōu)化管理層級上有突破，有些地方將管理和服務(wù)職能下沉到社區(qū)，建立了區(qū)政府直接指導(dǎo)社區(qū)的管理體制，提高了工作效率；三是在拓展管理手段上有實效，不少地方積極培育社區(qū)社會組織，提升了其發(fā)展能力，為基層社會服務(wù)管理注入了新的活力。

以新公共治理作為一種研究視角，本文提出我國社區(qū)綜合管理改革是一個逐步走向良好公共治理的過程。筆者將新公共治理分為三個組成部分：自主治理、多中心治理、適應(yīng)性治理，從這三個部分來分析社區(qū)綜合管理改革在治理方面取得的進展，見圖2。

圖2 社區(qū)綜合管理改革的框架圖

四、案例研究

為了更好地研究我國社區(qū)綜合管理改革與創(chuàng)新，本文針對社區(qū)自主治理、多中心治理、適應(yīng)性治理這三種公共治理模式的研究，對國內(nèi)的案例展開具體分析。除了參與觀察、文獻(xiàn)分析，本案例研究采用的主要研究方法是訪談法。在2013年下半年中，我們分別與合肥市望江東路社區(qū)以及杭州市王馬社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員進行了訪談，并收集了關(guān)于這兩個社區(qū)的大量信息和資料。

（一）望江東路社區(qū)

合肥市望江東路社區(qū)座落在蕪湖路街道最南端，東臨徽州大道，西至金寨路，北接太湖路，南到上派路，轄區(qū)面積約1.7平方公里，常住居民10811戶，29980人。轄區(qū)內(nèi)有東華工程科技股份有限公司、中鐵四局集團、合肥供電公司、安徽省行政學(xué)院、安徽省立兒童醫(yī)院、合肥市第三人民醫(yī)院等8家單位，其中上市公司2家，省級文明單位2家，市級文明單位6家。社區(qū)遵循“以人為本，服務(wù)居民”的原則，始終把創(chuàng)建和諧社區(qū)放在重要位置，盡心、盡力、盡責(zé)做好社區(qū)工作，取得了一定的成績。社區(qū)先后獲得了合肥市文明社區(qū)、市“五個好”社區(qū)黨支部、市計生藥具示范點、包河區(qū)人口與計劃生育先進社區(qū)、再就業(yè)先進社區(qū)、優(yōu)秀婦女之家、關(guān)心下一代工作先進社區(qū)、第二屆企退人員文化藝術(shù)節(jié)暨第六屆文藝匯演獲得一等獎等多項榮譽。目前，基本將社區(qū)建成了“居民自治、管理有序、服務(wù)完美、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的幸福家園。

1．自主治理

社區(qū)通過建立共建平臺，充分發(fā)揮了共建單位在社區(qū)建設(shè)中的自主治理作用。社區(qū)提出開展“樓幢黨建”概念。按照“便于黨員流動、便于黨組織管理、便于黨員參加組織生活”的原則，在每一幢或幾幢樓成立黨小組，作為黨組織最基本的活動單元，將每個黨員的教育管理納入更小的網(wǎng)格，以“二帶”、“三聯(lián)”、“五員”黨員服務(wù)為載體，開展“二帶”（帶鄰居、帶樓道、）、“二聯(lián)”（聯(lián)系空巢老人戶、聯(lián)系生活困難戶）、“五員”（爭當(dāng)政策講解員、鄰里糾紛調(diào)解員、治安巡邏員、環(huán)境維護員）為抓手，通過組織管和自我管，使黨員的模范帶頭作用在社區(qū)每個角落彰顯出來。黨組織開展的自主治理活動包括：居民區(qū)停車位資源分配問題、居民區(qū)下水道治理問題、與物業(yè)公司的相關(guān)矛盾等。

2．多中心治理

該社區(qū)大力開展志愿者工作，成立小區(qū)“黨員義工隊”義務(wù)為小區(qū)的居民看家護院。社區(qū)黨總支牽頭由金江苑小區(qū)退管支部書記邊玉國同志為隊長，有居住在該小區(qū)的近20名退休黨員積極參與為小區(qū)居民服務(wù)。義工隊的成員年紀(jì)大多在60歲左右，在小區(qū)內(nèi)生活了20年，對小區(qū)的環(huán)境特別熟悉，他們不僅維護小區(qū)的治安，還擔(dān)負(fù)著小區(qū)民情民意收集、矛盾糾紛、安全隱患排查等多項重任，每天巡邏中通過與居民的交流收集大家對社區(qū)服務(wù)的需求、意愿，掌握小區(qū)安全狀況，了解居民間矛盾糾紛，并在第一時間向社區(qū)反饋，便于社區(qū)更加全面細(xì)致地做好居民服務(wù)，使得矛盾糾紛能消除在萌芽狀態(tài)。

3．適應(yīng)性治理

為了做好流動人口均等化服務(wù)，社區(qū)成立“流動人口之家”，建立計生QQ群，開展了從領(lǐng)取結(jié)婚證、懷孕、出生、辦理獨生子女光榮證，流動人口避孕藥具免費發(fā)放、按時參加流入地孕檢信息溫馨提示和流動人口所需的一系列服務(wù)和咨詢，同時采取跟蹤聯(lián)系并提供相關(guān)服務(wù)。

社區(qū)詳細(xì)了解和掌握轄區(qū)內(nèi)13名離休干部的基本情況和生活服務(wù)需求，利用社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，采取集中服務(wù)與上門服務(wù)、無償服務(wù)和有償服務(wù)相結(jié)合等多種方式，為離休干部在日常生活照料、精神慰藉等方面提供服務(wù)。

（二）王馬社區(qū)

杭州市王馬社區(qū)位于杭州市中心，東臨東河、南接慶春路、西至新華路、北銜鳳起路。區(qū)域面積0.34平方公里?，F(xiàn)有住宅樓95幢，居民5786戶、15166人。王馬社區(qū)成立于2001年，是全國第一個樓道黨支部的誕生地，在全市率先提出“66810”為民服務(wù)法。社區(qū)先后榮獲全國首批和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)、全國百佳學(xué)習(xí)型社區(qū)、全國青年文明社區(qū)、全國商業(yè)示范社區(qū)、浙江省文明社區(qū)、杭州市勞動模范集體等近百項榮譽。2007年，時任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤同志到王馬社區(qū)視察工作，對社區(qū)黨建、為民服務(wù)工作給予了充分肯定和高度評價。

1．自主治理

2002年7月18日，全國第一個樓道黨支部——“科普樓黨支部”在該社區(qū)成立，標(biāo)志著城市社區(qū)黨的基層組織建制和作用發(fā)揮了新突破，同時也標(biāo)志著黨組織在社區(qū)自主治理中的作用開始凸顯。至2013年6月底，社區(qū)共有樓道黨支部29個，在冊黨員164名，有237名在職黨員已到社區(qū)報到并參加工作。2013年，社區(qū)黨委立足于推進基層協(xié)商民主建設(shè)，建立百姓議事工作機制，廣泛組織社區(qū)各專業(yè)委員會、議事委員會、居務(wù)監(jiān)督委員會等群眾自治組織，協(xié)商涉及群眾切身利益的實際問題，不斷提升社區(qū)成員的主動性和參與度。

同時，該社區(qū)創(chuàng)新形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會、樓宇居民自治會、單元居民自治小組三級居民自治網(wǎng)絡(luò)；創(chuàng)新建立社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司“三方協(xié)調(diào)”機制，見圖3。

2．多中心治理

王馬社區(qū)堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心、正確處理政府推動與居民自治的關(guān)系、市場運作與社會參與的關(guān)系，形成了黨委核心力、政府推動力、社會參與力、市場運作力、居民自治力“五力合一”的運作機制，見圖4。

圖3 王馬社區(qū)的自治機制圖

圖4 王馬社區(qū)的五力模型圖

3．適應(yīng)性治理

王馬社區(qū)總結(jié)提煉社區(qū)為民服務(wù)的經(jīng)驗和方法，創(chuàng)新提出并全面推行了“66810”為民服務(wù)工作法，進一步明晰新時期社區(qū)為民服務(wù)內(nèi)涵。所謂的“66810”是指：“六必到、六必訪、八必報、十條為民服務(wù)熱線”?！傲氐健笔侵笜堑傈h支部六必到：黨員思想波動必到、黨員志愿服務(wù)必到、黨員困難病重必到、社區(qū)突發(fā)事件必到、鄰里矛盾糾紛必到、鄰里守望互助必到；“六必訪”是指社區(qū)黨委六必訪：困難群眾每月必訪、獨居老人每月必訪、殘疾家庭每月必訪、流動黨員每月必訪、失業(yè)人員每月必訪、其他重點幫扶人員每月必訪；“八必報”是指黨員協(xié)助社區(qū)做到八必報：公共設(shè)施損壞必報、背街小巷不潔必報、發(fā)現(xiàn)新增孕婦必報、外來人員流入必報、居民病重住院必報、居民房屋出租必報、有不安全隱患必報、有不穩(wěn)定因素必報；“十條為民服務(wù)線”是指社區(qū)推出十條為民服務(wù)線：黨員先鋒服務(wù)線、環(huán)境美化服務(wù)線、平安秩序服務(wù)線、醫(yī)療計生服務(wù)線、文體教育服務(wù)線、幫扶救助服務(wù)線、居家養(yǎng)老服務(wù)線、助殘扶殘服務(wù)線、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)線、公共危機服務(wù)線。下圖是“66810”為民服務(wù)績效追蹤機制工作流程圖，見圖5。

圖5 “66810”為民服務(wù)績效追蹤機制工作流程圖

五、社區(qū)綜合管理改革與創(chuàng)新的治理之路

我國社區(qū)綜合管理改革不僅需要在實踐中有所突破創(chuàng)新，而且需要更加適應(yīng)現(xiàn)代社會的管理理論進行的指導(dǎo)，才能克服在綜合管理改革中遇到的困難，諸如社區(qū)民間組織發(fā)育不良、社區(qū)居民參與自治的程度不高、社區(qū)管理的相關(guān)法規(guī)制度不健全、社區(qū)工作者行政壓力大等。

（一）將社區(qū)工作重點之一轉(zhuǎn)移到如何提高居民參與決策的積極性上。

在案例研究中，我們發(fā)現(xiàn)盡管望江東路社區(qū)和王馬社區(qū)的居委會在居民自主治理的工作上做了很大的努力，例如開展“樓幢黨建”活動，建立樓宇居民自治會、單元居民自治小組，但參與的居民人數(shù)占社區(qū)總?cè)丝跀?shù)的比例明顯偏低，在訪談中，我們了解到居民之間“搭便車”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，很多人抱著怕麻煩、別人做好自己能跟著沾光的心態(tài)面對社區(qū)的公共事務(wù)。

社區(qū)治理就像是對公共池塘資源的治理，如何防止個人理性導(dǎo)致集體不理性產(chǎn)生的“公地悲劇”現(xiàn)象以及“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生，是社區(qū)自主治理所要解決的首要問題。奧斯特洛姆在分析了世界各地關(guān)于治理公共資源成功案例之后，提出了自主治理的若干原則：界定權(quán)利歸屬、建立沖突解決機制、明確個體責(zé)任、制裁等級化、決策民主化、外界機關(guān)對權(quán)利的認(rèn)可[47]。

（二）加強和完善社區(qū)的民間組織是社區(qū)多中心治理的一大任務(wù)。

多中心治理理論的首要要素就是允許人們組建許多治理機構(gòu)，使得多元化的規(guī)模經(jīng)濟在基礎(chǔ)設(shè)施中的運用成為可能。民間組織的力量在社區(qū)的多中心治理中是始終不能被忽略的，對于王馬社區(qū)的“五力合一”模型而言，民間組織的力量便代表著這一模型中的居民自治力。

多中心治理可以讓居民的選擇變得多樣化，為其提供機會組建多個治理機構(gòu)，同時也可以克服搭便車行為。在案例調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)望江東路社區(qū)與王馬社區(qū)都存在社區(qū)民間組織弱化的現(xiàn)象，這些組織不僅數(shù)量少，而且在社區(qū)治理中發(fā)揮的力量微乎其微。社區(qū)內(nèi)部針對這一問題，需要進一步加強宣傳，提高公民參政議政的積極性，將決策中心下移，將面向基層的決策在多個層次中展開，集體的決策需要尊重大多數(shù)的意見[48]。

（三）不斷尋求解決現(xiàn)代社區(qū)問題的適應(yīng)性治理方法。

適應(yīng)性治理正是針對復(fù)雜系統(tǒng)中公共事物的治理設(shè)計的，它對于公共資源的可持續(xù)利用有重要意義。案例研究中的兩個社區(qū)都分別針對各自社區(qū)出現(xiàn)的問題做出了適應(yīng)性的治理調(diào)整，例如望江東路社區(qū)注意到了對現(xiàn)代社會流動人口的服務(wù)問題，成立了“流動人口之家”，建立計生QQ群；王馬社區(qū)更是注意到了社區(qū)服務(wù)的問題，提出了“66810”為民服務(wù)法，同時針對不同的居住類型采取不同方式進行分類指導(dǎo)，建立不同的發(fā)展模式：（1）小康居住型和舊有小區(qū)型采取鄰里互動和樓宇自治發(fā)展模式；（2）撤村建居型采取文化推動和城鄉(xiāng)一體發(fā)展模式；（3）高檔商住型和排屋別墅型采取精英帶動和公共參與發(fā)展模式。

社區(qū)綜合管理改革必須看到適應(yīng)性治理的創(chuàng)新之處，在改革中不斷發(fā)現(xiàn)新問題，尋找解決問題的方法，這一過程需要居民、政府、市場、社會進行良好的協(xié)商對話、謹(jǐn)慎分析。

六、結(jié)語

本文從新公共治理的視角，運用案例研究的方法考察我國社區(qū)綜合管理改革中的治理問題。社區(qū)改革網(wǎng)絡(luò)中的行動者包括政府、居民、居民自治組織、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；而社區(qū)公共治理網(wǎng)絡(luò)涉及多個參與者，比如政府、居民、私人企業(yè)、第三部門、社會的相互合作。中國社區(qū)綜合管理改革的最大問題是沒有相關(guān)理論的支撐，完全憑借其在實踐中摸索的經(jīng)驗，這樣不僅使社區(qū)發(fā)展走了很多彎路，而且很多社區(qū)在等待經(jīng)驗中變得墨守成規(guī)，沒有實質(zhì)性的改革突破。

筆者認(rèn)為我國社區(qū)綜合管理改革需要跨越理論和實踐脫節(jié)的鴻溝，從新公共治理的角度研究社區(qū)改革中的問題和創(chuàng)新點。通過新公共治理所包含的三個部分：自主治理、多中心治理、適應(yīng)性治理來分析兩個社區(qū)案例，發(fā)現(xiàn)社區(qū)綜合管理改革取得了一定的成績：一是在轉(zhuǎn)變管理職能上有進展；二是在優(yōu)化管理層級上有突破；三是在拓展管理手段上有實效。但同時也看到了社區(qū)在體制改革中出現(xiàn)的問題，并提出了治理方案：一是將社區(qū)工作重點之一轉(zhuǎn)移到如何提高居民參與決策的積極性上；二是加強和完善社區(qū)的民間組織是社區(qū)多中心治理的一大任務(wù)；三是不斷尋求解決現(xiàn)代社區(qū)問題的適應(yīng)性治理方法。

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