淺析城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的演進(jìn)

閆春曉

一、制度變遷理論

老制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人凡勃倫認(rèn)為，制度實(shí)質(zhì)上是一種思維習(xí)慣，而制度變遷就是隨著技術(shù)的推動(dòng)和利益集團(tuán)的對(duì)抗，人們相應(yīng)做出適應(yīng)環(huán)境改變的反應(yīng)過(guò)程。這一變遷的結(jié)果并不都是向上的，具體衡量標(biāo)準(zhǔn)是“生活的便利程度”，即只要能夠提高共同體整體的生活便利程度，就是進(jìn)步的制度變遷，反之，則為落后的制度變遷。以科斯、諾思等人為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，運(yùn)用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法在“需求—供給”框架下對(duì)制度和制度變遷進(jìn)行分析，認(rèn)為制度變遷所獲收益大于變遷所需成本時(shí)，才會(huì)引起制度不均衡，誘致制度變遷。借鑒拉坦的誘致性制度變遷理論，林毅夫提出強(qiáng)制性制度變遷。他認(rèn)為，誘致性制度變遷是指一群（個(gè)）人受到由制度不均衡引起的潛在獲利機(jī)會(huì)的引誘而自發(fā)進(jìn)行的倡導(dǎo)、組織和實(shí)行，是一種“自下而上”的變遷；強(qiáng)制性制度變遷是通過(guò)政府法律和法令實(shí)施的一種“自上而下”的變遷。

制度變遷作為一種公共物品，由于不能獲取專(zhuān)利，難免遇到搭便車(chē)和外部性問(wèn)題。雖然意識(shí)形態(tài)和制度企業(yè)家可以弱化它們，但不能消除它們。所以，新制度安排僅僅依靠誘致性制度創(chuàng)新不能滿(mǎn)足一個(gè)社會(huì)中制度安排的最優(yōu)供給，需要通過(guò)國(guó)家干預(yù)來(lái)補(bǔ)救制度供給的不足，即強(qiáng)制性制度安排。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的淵源及形成

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制度變遷的產(chǎn)物，具有政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷的特質(zhì)，是在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下伴生的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要形成于農(nóng)業(yè)全面支持工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)則形成于以戶(hù)籍制度為核心的城鄉(xiāng)隔離制度。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在政治上可以稱(chēng)得上是巨人，但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由于長(zhǎng)期受到戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞，仍是個(gè)矮子，仍是一個(gè)貧窮落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家。為了改變這一經(jīng)濟(jì)落后現(xiàn)狀，我國(guó)走了與發(fā)達(dá)國(guó)家完全不同的戰(zhàn)略道路——重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。從制度變遷主體來(lái)看，屬于需求誘致性制度變遷。

然而，對(duì)處于發(fā)展中的我國(guó)而言，可用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本嚴(yán)重不足，勞動(dòng)力卻極為豐富，按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，市場(chǎng)會(huì)集中發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這有悖于我國(guó)確立的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)構(gòu)想。我國(guó)若要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，就必須建立匹配的制度安排，即用高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制替代市場(chǎng)機(jī)制的作用，人為地利用國(guó)家的行政手段壓低資本、原材料、能源、外匯、農(nóng)產(chǎn)品和勞動(dòng)力的價(jià)格，降低重工業(yè)發(fā)展所需成本。為了盡可能地提取農(nóng)產(chǎn)品剩余，1953年，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的方式提留資本原始積累，全面支持重工業(yè)發(fā)展。因此，為保證重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的成功實(shí)施，我國(guó)自上而下地主導(dǎo)了一系列的制度變遷，相應(yīng)的制度安排是一系列缺乏企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的宏觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制，以及對(duì)資源實(shí)行高度集中計(jì)劃的配置。正是在這樣的歷史背景下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度內(nèi)生地形成了，體現(xiàn)了國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的特征。

（二）城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)

1953-1957年間，國(guó)家的第一個(gè)五年計(jì)劃進(jìn)入實(shí)施階段，遷入城市人口年年遞增。當(dāng)國(guó)家實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度后，城鎮(zhèn)人口的大規(guī)模增加意味著糧食統(tǒng)銷(xiāo)供應(yīng)對(duì)象的相應(yīng)增加，這對(duì)當(dāng)時(shí)所能統(tǒng)購(gòu)的有限糧食提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1958年實(shí)行的戶(hù)籍制度明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口兩種戶(hù)籍，極大地限制了農(nóng)村人口向城市的遷移。除了戶(hù)籍遷移制度外，在糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度等方面，把城市人口和農(nóng)村人口分割開(kāi)來(lái)，由戶(hù)籍引起的二元管理模式基本形成。

目前，一方面，我國(guó)社會(huì)仍然存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；另一方面，還存在一種潛在的城市二元結(jié)構(gòu)，即由市民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的空間和由農(nóng)民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的空間這兩部分構(gòu)成。二元結(jié)構(gòu)的形成就在于由國(guó)家主導(dǎo)的一系列強(qiáng)制性制度變遷引致的政策失敗。事實(shí)上，這些制度安排使農(nóng)業(yè)部門(mén)和農(nóng)民對(duì)工業(yè)化做貢獻(xiàn)的同時(shí)承擔(dān)著昂貴的成本，因此具有非帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。

三、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演進(jìn)

如果將中國(guó)二元結(jié)構(gòu)的形成歸因于制度和政策的話，那么二元結(jié)構(gòu)的差距變化則要隨著中國(guó)探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷程拉大縮小。十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)標(biāo)志著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，在此期間，中國(guó)農(nóng)民為獲得由制度非均衡引致的潛在獲利機(jī)會(huì)，自發(fā)性進(jìn)行了制度變遷。

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，最初政府是明令禁止包產(chǎn)到戶(hù)的。真正意義上的農(nóng)業(yè)去集體化改革及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是自下而上展開(kāi)的。我國(guó)最早實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)的地方是四川省蓬溪縣群利鎮(zhèn)一個(gè)名為“九龍坡”（比官方認(rèn)可的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開(kāi)拓者安徽省小崗村早兩年多）的小山村，該村在當(dāng)時(shí)是有名的“乞丐村”。1976年9月公社黨委書(shū)記鄧天元和一小群干部經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)而激烈的辯論，決定采用“試驗(yàn)田”的方式將邊角耕地包產(chǎn)到戶(hù)，這極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了糧食產(chǎn)量。如果說(shuō)集體耕種是社會(huì)主義制度下農(nóng)業(yè)管理的一種極端形式，那么每個(gè)家庭以私人形式各自管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的包產(chǎn)到戶(hù)則是另一個(gè)極端。兩者之間的承包制形式——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制自1982年起在全國(guó)范圍內(nèi)推行，這一時(shí)期農(nóng)民和地方政府扮演了發(fā)起者和推動(dòng)者角色，這是由“邊緣”地區(qū)引起的自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強(qiáng)制性制度變遷并存的結(jié)果，具有較高的帕累托改進(jìn)效果。

與農(nóng)業(yè)的邊緣革命一道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶領(lǐng)的農(nóng)村工業(yè)化革命的崛起、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的重啟、相應(yīng)開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)都激活了微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力，體現(xiàn)了誘致性制度變遷的特征。

（二）偏向城市導(dǎo)向的制度變遷

20世紀(jì)80年代末，經(jīng)過(guò)近10年的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)后，1988-1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革遭到了尤為突出的危機(jī)。1988年9月，為了遏制不斷攀高的通貨膨脹，消除恐慌性提款及搶購(gòu)，政府緊急啟動(dòng)了財(cái)政緊縮方案，該方案包括收緊銀行信貸及貨幣供給，同時(shí)對(duì)一些選定的，尤其是與私營(yíng)部門(mén)有關(guān)的改革措施進(jìn)行壓制，甚至反其道而行。財(cái)政政策的實(shí)施對(duì)我國(guó)城市建設(shè)起到了很大的推動(dòng)作用，但對(duì)農(nóng)民而言，社保制度缺位，絕大多數(shù)普通農(nóng)民的收入增加緩慢。二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)度再次強(qiáng)化，是落后的制度變遷，不符合帕累托最優(yōu)的制度變遷。

（三）城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)由二元轉(zhuǎn)向一元的制度變遷

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨中央提出了一系列有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題，遏制城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)失衡的政策。2002年，黨的十六大在確立全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的同時(shí)，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略方針；2003年，十六屆三中全會(huì)針對(duì)改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制，提出五個(gè)統(tǒng)籌方針，并將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在首位；2005年，黨中央將“三農(nóng)”問(wèn)題擺在重要位置，希望通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)來(lái)振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；2007年，黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局；2012年，黨的十八大指出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作的重中之重，而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑；2013年，十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這一新時(shí)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在政策以及廣泛的社會(huì)支持下開(kāi)始朝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一元化路徑質(zhì)變。

四、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建議

（一）建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向一元的前提

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，制度存在適應(yīng)預(yù)期或認(rèn)同心理，即隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，當(dāng)這種契約給人們帶來(lái)巨大好處時(shí)，人們會(huì)對(duì)之產(chǎn)生強(qiáng)烈而普遍的適應(yīng)預(yù)期或認(rèn)同心理，從而使制度進(jìn)一步處于支配地位。以農(nóng)村近幾年推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村居民最低生活保障制度為例，這兩項(xiàng)制度普遍獲得了農(nóng)民的贊許，保障了農(nóng)民的基本權(quán)利，進(jìn)一步縮小了農(nóng)民與城市居民的差距。政策制定者應(yīng)該抓住人們的這種認(rèn)同心理，繼續(xù)深入拓寬其他領(lǐng)域，提高人民的生活水平，解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

（二）改革農(nóng)村土地制度，明確農(nóng)民土地權(quán)利，謹(jǐn)防“搭便車(chē)”，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向一元的關(guān)鍵

在諾斯看來(lái)，有效率的經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生需要兩個(gè)條件：一是在制度上作出安排；二是確立具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的產(chǎn)權(quán)。在堅(jiān)持土地制度國(guó)有的前提下，明晰農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，謹(jǐn)防“搭便車(chē)”，根除行政權(quán)利支配農(nóng)民土地權(quán)利，完善土地流轉(zhuǎn)制度，提出真正惠及農(nóng)民的土地制度安排，縮小城鄉(xiāng)差距。

（三）創(chuàng)新新型農(nóng)村金融制度，推動(dòng)金融體系均衡化，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向一元的活力源泉

一直以來(lái)，國(guó)家側(cè)重于城市的金融體制改革，農(nóng)村金融嚴(yán)重不足，這樣一種不規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制會(huì)產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，從而加劇我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的失衡。完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和擔(dān)保機(jī)制，由政府牽頭出資、農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)參股，建立專(zhuān)業(yè)化信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。

（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅