農(nóng)村金融制度改革的歷程及對策探討

包玉珍+王關(guān)區(qū)

農(nóng)村金融制度是中國金融制度的一個重要組成部分，農(nóng)村金融制度改革是農(nóng)村經(jīng)濟改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前已形成了農(nóng)村信用社為主體，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等共同發(fā)展的農(nóng)村金融組織體系。盡管近年來各方面都加大了農(nóng)村金融的改革力度，也取得了較大的進展，但是農(nóng)民貸款難等的問題并未從根本上解決，金融機構(gòu)提供的金融服務(wù)與農(nóng)民對融資的需求相比還有很大的差距。

一、農(nóng)村金融制度改革的歷程及存在的問題

（一）20世紀(jì)后期農(nóng)村金融制度的改革

1979年2月，國務(wù)院下發(fā)了“關(guān)于恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行的通知”，并正式恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行?；謴?fù)后的中國農(nóng)業(yè)銀行是國務(wù)院的直屬機構(gòu)，由中國人民銀行監(jiān)管。農(nóng)業(yè)銀行的主要任務(wù)是，統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)。1979年我國進行了以銀行專業(yè)化為方向的金融體制改革，中國農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)首次打破了大一統(tǒng)的傳統(tǒng)金融體制格局。隨后，中國銀行，中國人民建設(shè)銀行，中國工商銀行相續(xù)恢復(fù)或成立，四大銀行具有各自的業(yè)務(wù)范圍，形成了專業(yè)銀行體系，人民銀行轉(zhuǎn)變成專門的中央銀行。專業(yè)銀行不僅經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，而且作為政府的銀行，直接執(zhí)行政府計劃與政策，經(jīng)營目標(biāo)也體現(xiàn)了一定的社會經(jīng)濟效益型，是集政策性銀行與商業(yè)性銀行職能于一身的綜合機構(gòu)。中國農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)，接管了農(nóng)村金融的領(lǐng)導(dǎo)工作，促進了農(nóng)村信用社的發(fā)展，但也使農(nóng)村信用社帶有嚴(yán)重的“官辦”色彩，合作金融組織性質(zhì)喪失，農(nóng)村信用社置于農(nóng)業(yè)銀行控制之下，演變成農(nóng)業(yè)銀行的附屬基層機構(gòu)。

1992年黨的十四大確定以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)的經(jīng)濟體制改革。在金融體制改革方面，1993年12月，國務(wù)院頒發(fā)“關(guān)于金融體制改革的決定”，確定組建國家開發(fā)銀行，中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1994年4月，國務(wù)院發(fā)出了“關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知”，批準(zhǔn)了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程和組建方案。1996年8月，國務(wù)院公布了“關(guān)于農(nóng)村金融制度改革的決定”，設(shè)立了以農(nóng)村信用合作社為基礎(chǔ)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行并存的新農(nóng)村金融體制。并廢除了農(nóng)村信用社在農(nóng)業(yè)銀行管理下的制度，由縣聯(lián)社統(tǒng)一管理基層信用社的業(yè)務(wù)，人民銀行監(jiān)督。這個制度變化更強化了農(nóng)村信用社的經(jīng)營自主性，擴大了其在農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)領(lǐng)域；而農(nóng)業(yè)銀行為了追求利潤，會優(yōu)先融資于城市的大企業(yè)，迅速縮小農(nóng)村地區(qū)的業(yè)務(wù)。

農(nóng)村金融體制的初步改革也出現(xiàn)了一些問題，值得深思。一是農(nóng)村資金的外流。隨著農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)民對資金需求也呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。與此相對的是，農(nóng)村不僅很難吸引外來資金投入，伴隨著商業(yè)銀行的大量撤出，農(nóng)村居民存入這些銀行中的資金都采取上劃的方式匯至其上級行而被“抽出”農(nóng)村金融體系，使原本就缺少資金的農(nóng)村地區(qū)雪上加霜。即使在農(nóng)村地區(qū)，較大部分資金也都存在四大國有銀行，只有小部分存在農(nóng)村信用聯(lián)社。遍布農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的郵政儲蓄機構(gòu)，不辦理貸款業(yè)務(wù)，吸收的資金全部抽離農(nóng)村。國內(nèi)大部分的社會資金均流向效益比較高的非農(nóng)部門，農(nóng)村資金的大量外流，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。調(diào)查研究顯示，20世紀(jì)90年代中期以來，由于國有商業(yè)銀行的基層機構(gòu)封閉，農(nóng)村信用社的定位及自身經(jīng)營效益問題等原因，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)取得貸款非常困難。內(nèi)蒙古屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對農(nóng)村的財政投資是有限制的，農(nóng)村存款的相當(dāng)一部分又都流向了城市，這樣，農(nóng)村資金短缺的狀況更加嚴(yán)重。二是農(nóng)戶向正規(guī)金融機構(gòu)融資困難。據(jù)農(nóng)業(yè)部的樣本調(diào)查，有70%的農(nóng)戶依賴于民間借貸。農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地、房屋以及相關(guān)財產(chǎn)都無法進入市場，不能抵押，這種情況限制了貸款的發(fā)放。許多農(nóng)民沒有房地產(chǎn)證、固定資產(chǎn)所有權(quán)證等，無法辦理抵押手續(xù)。對農(nóng)戶而言，設(shè)定的信用貸款和擔(dān)保貸款額度上限過低，對多數(shù)需要貸款的農(nóng)戶沒有太大的幫助。貸款金額不足和借貸手續(xù)復(fù)雜的問題，始終制約著農(nóng)戶向正規(guī)金融機構(gòu)融資。

（二）21世紀(jì)以來農(nóng)村金融制度的改革

2003年6月，國務(wù)院在江蘇省農(nóng)村信用社改革試點的基礎(chǔ)上公布了“深化農(nóng)村信用社改革方案”，逐漸擴大了實驗地區(qū)。為配合此次農(nóng)村信用社改革，國家提出了四項配套措施，即對虧損農(nóng)村信用社因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付的保值貼補息，給予補貼；從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區(qū)試點的農(nóng)村信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對試點地區(qū)的農(nóng)村信用社，可采取兩種方式給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持，即中國人民銀行提供一部分專項再貸款給農(nóng)村信用社或由中國人民銀行發(fā)行專項中央銀行票據(jù)；在民間借貸比較活躍的地方實行靈活的利率政策。允許農(nóng)村信用社貸款利率靈活浮動，對農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個別風(fēng)險較大的可小幅上浮，對受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)戶貸款還可適當(dāng)下浮。人民銀行到2009年6月末，在全國對2406個農(nóng)村信用社發(fā)行了總額1691億元的專項票據(jù)，交換了等額的不良債權(quán)。農(nóng)村信用社的不良債權(quán)比率逐漸下降，對農(nóng)村的貸款也漸漸增加。農(nóng)村信用社2002年末的不良貸款比率是36.9%，到2008年末下降到7.9%。2010年農(nóng)村信用社不良貸款余額和比率分別為3614億元和7.7%，不良貸款比率比2009年下降了0.4個百分點。全部農(nóng)村信用社單位在2004-2008年的5年內(nèi)每年都有盈利，結(jié)束了之前每年都有虧損的局面。隨著改革的深化，農(nóng)村信用社實力明顯增強，系統(tǒng)性風(fēng)險得到化解，信貸投放能力提升，特別是涉農(nóng)信貸投放大幅增長。到2013年3 月末，全國農(nóng)村信用社資本充足率為11.3%；不良貸款余額和比例分別為3525 億元和4.2%，比上年末分別下降15 億元和0.3個百分點。截至2012年末，農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額5.3萬億元，其中農(nóng)戶貸款2.7萬億元，分別占銀行業(yè)金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款的30%和農(nóng)戶貸款的75.2%，成為名副其實的農(nóng)村金融主力軍。

2003年10月，十六屆三中全會提出國有商業(yè)銀行向股份制銀行轉(zhuǎn)變的方針。從2003年末開始對中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國交通銀行等五個銀行進行了股份制改革。2008年10月，農(nóng)業(yè)銀行的股份制改革方案獲國務(wù)院通過，2009年1月15日農(nóng)業(yè)銀行完成工商變更登記手續(xù)，由國有獨資商業(yè)銀行整體改制為股份有限公司，并更名為“中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司”。2009年5月，作為農(nóng)業(yè)銀行改革的一部分，銀監(jiān)會公布了關(guān)于中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部制度改革和監(jiān)督的辦法。三農(nóng)金融事業(yè)部是專門為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民進行金融服務(wù)的部門，擴大了惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)和面向農(nóng)戶的小額信用貸款業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)銀行曾一時拋棄了農(nóng)村，進入城市，設(shè)立了三農(nóng)金融事業(yè)部后逐漸完善了面向三農(nóng)的商業(yè)經(jīng)營體制。2010年7月15日和16日，農(nóng)業(yè)銀行分別在上海證券交易所和香港聯(lián)合交易所掛牌上市，是上市最晚的一家國有商業(yè)銀行。農(nóng)業(yè)銀行的優(yōu)勢是全面的業(yè)務(wù)組合和廣闊的分銷網(wǎng)絡(luò)，深入農(nóng)村網(wǎng)點，客戶來源廣泛。截至2010年，農(nóng)業(yè)銀行總資產(chǎn)103374.06億元，各項存款88879.05億元，各項貸款49567.41億元，全年實現(xiàn)凈利潤949.07億元。在2010年英國《銀行家》雜志“全世界1000家大銀行”排名中，中國農(nóng)業(yè)銀行位列第28位。截至2012年，農(nóng)業(yè)銀行總資產(chǎn)突破13.2萬億元，同比增長13.4%；全年實現(xiàn)凈利潤1，451.31億元，同比增長19.0%；資本充足率達(dá)到12.61%，同比提高0.67個百分點；不良貸款余額較上年末減少15.1億元，不良貸款率下降0.22個百分點至1.33%；縣域貸款余額突破2萬億元，增長17%，在縣域及鄉(xiāng)村的競爭優(yōu)勢進一步顯現(xiàn)。

2006年，銀監(jiān)會公布調(diào)整農(nóng)村地區(qū)銀行金融體系的政策，加大支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的力度，促進地域密集型小規(guī)模的新型農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立。新型農(nóng)村金融機構(gòu)有村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等。新型農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立開始于四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北等6省自治區(qū)。到2007年10月擴大到全部省、自治區(qū)和直轄市。到2009年6月，誕生了100個村鎮(zhèn)銀行、11個農(nóng)村資金互助社、7個貸款公司；2009年6月末，新型農(nóng)村金融機構(gòu)的存款余額是131億元，貸款余額是98億元。新型農(nóng)村金融機構(gòu)的引入，是以非正規(guī)金融機構(gòu)合法化為目的，原來的非正規(guī)金融替換為村鎮(zhèn)銀行和資金互助社等。但是，這些金融機構(gòu)的進入，往往集中于經(jīng)濟發(fā)展較好的區(qū)域，如多數(shù)的村鎮(zhèn)銀行設(shè)立于縣城，融資也偏向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。

促進貧困縣和西部地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和貸款公司等。在經(jīng)濟比較落后的地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和貸款公司，比其他地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和貸款公司給予了更加優(yōu)惠的政策。2009年5月，財政部決定，3年之內(nèi)對滿足一定條件的新型農(nóng)村金融機構(gòu)給予前一年貸款余額平均值2%的補助金。同時，財政部又公布了對農(nóng)村金融機構(gòu)為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村貸款的增加額給予一定的獎勵，以此刺激了農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款積極性。隨著改革的推進，新型農(nóng)村金融機構(gòu)得到了進一步的發(fā)展。據(jù)銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年7月末，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)組建村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)734家，其中376家設(shè)在經(jīng)濟不是很發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。到2013年3月末，已組建村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)876家，累計向74.2萬農(nóng)戶發(fā)放了2002億元貸款。據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計，到2012年12月，新型農(nóng)村金融機構(gòu)的占比分別是村鎮(zhèn)銀行占86.05%，農(nóng)村資金互助社占9.30%，小額貸款公司占4.65%等。從新型金融機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀看，村鎮(zhèn)銀行“一枝獨秀”，占據(jù)近90%的份額。今后，新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的重點還要放在農(nóng)業(yè)占比高于全國平均水平的縣域鄉(xiāng)村，中西部地區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低的縣域鄉(xiāng)村，以及國家省級扶貧開發(fā)重點縣域鄉(xiāng)村等。

二、完善農(nóng)村金融制度的對策建議

（一）建立多機構(gòu)多層次的農(nóng)村金融體系

為滿足農(nóng)戶的小額信貸需求，放寬市場準(zhǔn)入，放松利率管制，將合格的非正規(guī)金融機構(gòu)納入金融監(jiān)管系統(tǒng)，有效地提供金融服務(wù)，還要鼓勵有條件的單位和個人，發(fā)展農(nóng)村小額信貸機構(gòu)。鼓勵在農(nóng)村開展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，擔(dān)保與農(nóng)村其他金融機構(gòu)相結(jié)合，進一步滿足農(nóng)民的貸款需求。鼓勵商業(yè)銀行或其他金融機構(gòu)利用農(nóng)村信用社的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，開展對農(nóng)村信用社的批發(fā)金融和委托服務(wù)等業(yè)務(wù)，引導(dǎo)資金回流農(nóng)村。

（二）不斷完善農(nóng)村金融擔(dān)保制度

關(guān)于農(nóng)村金融擔(dān)保需要解決的問題是較多的。已往農(nóng)村土地屬于集體所有，因承包經(jīng)營合同而擁有使用權(quán)的農(nóng)戶不能把土地用于擔(dān)保。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善，農(nóng)戶宅基地及房屋、農(nóng)民承包經(jīng)營的土地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等都應(yīng)列入農(nóng)村金融信貸擔(dān)保的范圍。

（三）加快農(nóng)村金融機構(gòu)的改革和法制環(huán)境改善

加強農(nóng)村金融機構(gòu)的資產(chǎn)風(fēng)險管理，提高員工素質(zhì)和改善客戶關(guān)系。選擇正確的經(jīng)營策略，將中短期盈利目標(biāo)與金融機構(gòu)本身的可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，擴充資金來源，提取足夠的準(zhǔn)備金，防范金融風(fēng)險。經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社要進行股份制改造，建立一批農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行；經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社要按照合作制原則進行改造。加快制定和完善農(nóng)村金融相關(guān)法律，為深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)造良好的法律支撐和信用環(huán)境，明確各類農(nóng)村金融機構(gòu)的法律地位及監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管辦法，通過立法進一步規(guī)范農(nóng)村金融市場等。

責(zé)任編輯：楊再梅