事企分開(kāi)后事業(yè)單位內(nèi)部控制的加強(qiáng)與管理

祁芳

摘要：2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào) 印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該項(xiàng)規(guī)范的印發(fā)意味著在行政事業(yè)單位建設(shè)有效的內(nèi)控制度勢(shì)在必行，筆者經(jīng)歷了事企分離的過(guò)程，認(rèn)為對(duì)于分離后的事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，建立一套行之有效的內(nèi)控制度尤為重要。文章分別從樹(shù)立內(nèi)控意識(shí)、建立健全崗位責(zé)任制、加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)、合同、印章管理、推進(jìn)信息化建設(shè)等方面就事企分開(kāi)后，事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控管理談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：事企分開(kāi) 內(nèi)部控制 崗位職責(zé) 信息化建設(shè)

黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，明確將政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離作為事業(yè)單位改革三大原則，這十二個(gè)字有兩個(gè)意思：第一層意思是帶著事業(yè)單位帽子的經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位要轉(zhuǎn)企，分離出去，與公益性的事業(yè)單位要分開(kāi)；第二層意思是公益性事業(yè)單位所辦的企業(yè)和主辦者——事業(yè)單位，要在人員、財(cái)務(wù)、機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)上實(shí)行“四分開(kāi)”，與事業(yè)單位建立以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。筆者所在單位為公益性事業(yè)單位，在去年下半年已全部完成事企分離工作。2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào) 印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該《規(guī)范》分總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。該項(xiàng)規(guī)范的印發(fā)意味著在行政事業(yè)單位建設(shè)有效的內(nèi)控制度勢(shì)在必行，尤其筆者經(jīng)歷了事業(yè)單位事企分離的過(guò)程，認(rèn)為對(duì)于分離后的事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，建立一套行之有效的內(nèi)控制度顯得更加的重要。下面就事企分開(kāi)后，事業(yè)單位如何做好內(nèi)控管理談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、加強(qiáng)和樹(shù)立內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，結(jié)合本單位的特點(diǎn)和實(shí)際情況展開(kāi)內(nèi)控管理的工作

內(nèi)部控制制度是一種先進(jìn)的單位內(nèi)部管理制度，是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)控貫穿于管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，能夠促進(jìn)各個(gè)職能部門(mén)間的分工合作，明晰各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，從而保障內(nèi)部各部門(mén)與單位之間的相互協(xié)調(diào)與制約。事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制，可以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、財(cái)政資金安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)和公共資源使用的效率和效果。

事業(yè)單位展開(kāi)內(nèi)控工作時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。事業(yè)單位從原有的事企統(tǒng)一管理中分離、進(jìn)行內(nèi)控制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)該重新對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)進(jìn)行梳理，對(duì)單位活動(dòng)面臨的各種不確定因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為制定應(yīng)對(duì)策略和解決方案提供依據(jù)。

此外，企業(yè)內(nèi)控和事業(yè)單位內(nèi)控在目標(biāo)、原則、控制方法上有很大的相似性，但這并不代表著事業(yè)單位可以完全將企業(yè)的內(nèi)控制度拿來(lái)套用。事企尚未分離前，內(nèi)控制度是從整個(gè)集團(tuán)出發(fā)，做出適合集團(tuán)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施，事企分離后，事業(yè)單位的資金活動(dòng)是按照財(cái)政預(yù)算資金使用的要求嚴(yán)格使用，運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)做好公共服務(wù)工作，這一性質(zhì)決定了事業(yè)單位必須有一套適合自己的、實(shí)用性和操作性較高的內(nèi)控制度，簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義只會(huì)使其流于表面和形式，最終成為紙上談兵。

二、建立健全崗位責(zé)任制，明確各部門(mén)崗位職責(zé)及分工

事企分開(kāi)后，新的組織架構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，領(lǐng)導(dǎo)班子及部門(mén)進(jìn)行重大調(diào)整，部門(mén)和關(guān)鍵崗位的職責(zé)分工應(yīng)根據(jù)新的形勢(shì)及時(shí)予以具體化、明細(xì)化，繪制各崗位負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的流程圖。職責(zé)分工應(yīng)遵循不相容崗位相互分離的原則，合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。例如授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄、會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查等，其核心也就是“內(nèi)部牽制”。

在授權(quán)審批制度方面，常規(guī)授權(quán)應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工等內(nèi)部制度進(jìn)行日常流程的流轉(zhuǎn)。法人主體的變更、部門(mén)的調(diào)整需要事業(yè)單位及時(shí)做好新的流程設(shè)計(jì)和流程環(huán)節(jié)，注意時(shí)點(diǎn)上的銜接，明確分割部門(mén)間的權(quán)限，從而規(guī)范內(nèi)部流程。各人員應(yīng)在規(guī)定的授權(quán)批準(zhǔn)的范圍內(nèi)行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度，嚴(yán)格杜絕一支筆。

三、加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)控制，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失

事企分開(kāi)前，資產(chǎn)的所屬、所用沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分。產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體均不清晰。有些單位價(jià)值較大的固定資產(chǎn)、耗材等，只是在賬面上有明確的所屬，在保管、使用等方面往往是混在一起、不予分離；價(jià)值較小的耗材或辦公用品，也往往出現(xiàn)一家采購(gòu)多家使用的情況。事企分開(kāi)后，必須明確各類資產(chǎn)的所有權(quán)，根據(jù)賬面資產(chǎn)進(jìn)行徹底、全面的盤(pán)點(diǎn)，對(duì)借用和出借在外的資產(chǎn)清查，對(duì)于所有權(quán)歸企業(yè)的資產(chǎn)，事業(yè)單位在事企分離后因工作需要仍需繼續(xù)使用的，應(yīng)按照相關(guān)制度簽訂租用合同，建立租借關(guān)系；對(duì)于歸國(guó)家統(tǒng)一所有、由事業(yè)單位占有使用的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)及時(shí)與企業(yè)分離，若有需要，應(yīng)按規(guī)定經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)或財(cái)政部門(mén)審批后，與企業(yè)訂立出租出借合同，租金收入作為八項(xiàng)收入上繳財(cái)政。

此外，在理順?biāo)袡?quán)后，加強(qiáng)資產(chǎn)的后續(xù)管理。嚴(yán)格遵照財(cái)政部關(guān)于印發(fā)“行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理規(guī)程”的通知，運(yùn)用信息平臺(tái)規(guī)范資產(chǎn)的管理流程，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。資產(chǎn)管理制度方面應(yīng)包含資產(chǎn)購(gòu)置、驗(yàn)收入庫(kù)、保管、出庫(kù)、保養(yǎng)、維修、處置等一系列資產(chǎn)活動(dòng)。對(duì)資產(chǎn)限制接近，專人負(fù)責(zé)保管，及時(shí)做好登帳工作和國(guó)有資產(chǎn)建檔工作，使用部門(mén)進(jìn)行登記備案，若發(fā)生各部門(mén)間資產(chǎn)調(diào)撥，應(yīng)填制調(diào)撥單，由部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)辦人、使用人簽字確認(rèn)。以財(cái)務(wù)為主的職能部門(mén)做好國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督工作，在保證購(gòu)置的手續(xù)齊全和完整真實(shí)的原始單據(jù)方可付款，組織定期的資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)，做好監(jiān)督檢查工作。

四、單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合同管理，建立健全合同內(nèi)部管理制度

加強(qiáng)對(duì)合同訂立的管理，完善內(nèi)部合同的審批制度，根據(jù)新的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配規(guī)范請(qǐng)示與合同的審批流程。詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況，對(duì)已過(guò)時(shí)的合同模板進(jìn)行調(diào)整，做到有跡可循，與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的合同應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交財(cái)務(wù)部門(mén)作為賬務(wù)處理的依據(jù)。在合同制定過(guò)程中，應(yīng)明確法律主體。重新審查已簽訂合同的權(quán)利義務(wù)主體，因事企分開(kāi)已發(fā)生變化的，應(yīng)剝離業(yè)務(wù)，重新簽訂。對(duì)未及時(shí)變更的經(jīng)濟(jì)合同，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)在付款之前向單位負(fù)責(zé)人報(bào)告。事企分開(kāi)必將經(jīng)歷一個(gè)藕斷絲連的過(guò)程，在完全分離之前，資金的投入、勞務(wù)的輸出等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)有相應(yīng)人員繼續(xù)跟蹤，如實(shí)反映運(yùn)行情況，納入事業(yè)單位監(jiān)管范圍之內(nèi)，確保財(cái)政資金的流出合法合規(guī)。

五、加強(qiáng)單位證件、印章的管理

單位應(yīng)妥善保管相關(guān)章證，根據(jù)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行歸口管理，事業(yè)單位三證一章及合同章可指定由辦公室保管，財(cái)務(wù)專用章、法人代表章應(yīng)按照崗位制衡原則由財(cái)務(wù)部門(mén)指定兩人分別保管。事企分離時(shí)做好印章的交接工作，簽署移交證明，若需變更，應(yīng)在變更后及時(shí)下發(fā)啟用通知，注明日期、單位等信息。上述章證應(yīng)由專人保管，建立使用規(guī)范，部門(mén)對(duì)需蓋章的文件合同等必須予以審查并經(jīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)后方可使用，使用、外借、歸還均由保管人登記，做好文字記錄，杜絕章證的濫用、私用。

六、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)信息化建設(shè)，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少人為操縱

在信息技術(shù)的內(nèi)控方面，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。信息網(wǎng)絡(luò)的后臺(tái)維護(hù)人員應(yīng)持有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)證書(shū)，并在品德、能力等方面均已通過(guò)考核。應(yīng)當(dāng)健全信息系統(tǒng)內(nèi)部管理規(guī)范和崗位管理制度，維護(hù)工作應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工設(shè)置權(quán)限，落實(shí)信息系統(tǒng)崗位責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，科學(xué)設(shè)置經(jīng)辦、審核、審批和系統(tǒng)管理等崗位，合理安排崗位人員，杜絕由一人同時(shí)掌控所有權(quán)限，以達(dá)到相互制約、相互監(jiān)督的效果。

事企分開(kāi)前，整個(gè)集團(tuán)內(nèi)部已推行了信息建設(shè)，分開(kāi)后，若事業(yè)單位繼續(xù)保留原有信息系統(tǒng)，應(yīng)明確信息系統(tǒng)的歸口管理，事業(yè)單位應(yīng)由專門(mén)技術(shù)人員或部門(mén)對(duì)原有信息系統(tǒng)中的模塊進(jìn)行有效分割，將屬于事業(yè)單位的業(yè)務(wù)完全分離，并重新設(shè)定工作人員及使用人員權(quán)限，尤其涉及財(cái)務(wù)、預(yù)算、合同等敏感信息應(yīng)嚴(yán)格界定，高度重視信息安全與保密。若分開(kāi)后，事業(yè)單位暫無(wú)或重新選擇新的信息系統(tǒng)，應(yīng)將原集團(tuán)內(nèi)部歸屬于事業(yè)單位的信息有效對(duì)接至新系統(tǒng)、做好數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換工作或保留紙質(zhì)文檔，將信息系統(tǒng)中的電子信息徹底清除。此外，對(duì)信息數(shù)據(jù)應(yīng)定時(shí)做好備份，以防丟失。

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