新西蘭乳制品質(zhì)量安全監(jiān)管體系及法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)概述

國家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心/周靖

新西蘭作為全球知名的百年乳品強(qiáng)國，為全世界提供70%的嬰幼兒配方乳粉原料，其世界乳品貿(mào)易額占比位居第一，這不僅得益于新西蘭得天獨(dú)厚的自然優(yōu)勢(shì)，更重要的是從產(chǎn)地—奶?！a(chǎn)等全產(chǎn)業(yè)鏈的嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)制。本文介紹了新西蘭乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的模式及與之相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，以期能為我國乳業(yè)的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。

經(jīng)歷了三鹿奶粉事件后，國人開始給予食品安全，尤其是乳粉安全問題以史無前例的關(guān)注。近期，美素麗兒洋奶粉造假案，又牽出一系列奶粉市場(chǎng)中洋奶粉產(chǎn)源地疑問，使消費(fèi)者難辨真?zhèn)?；完達(dá)山從新西蘭韋斯特蘭乳品公司的乳鐵蛋白中檢出硝酸鹽含量異常；新西蘭恒天然乳制品曝遭肉毒桿菌污染后，在還未查清是否真正污染時(shí)，消費(fèi)者“寧可信其有不可信其無”的心態(tài)再一次將乳品安全推向了輿論的風(fēng)口浪尖。

新西蘭沒有工業(yè)污染，牛羊呼吸的是有氧吧之美譽(yù)的純凈空氣，喝的是有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)的純凈水，吃的是純天然無污染的牧草，這是新西蘭得天獨(dú)厚的自然優(yōu)勢(shì)。加之牧場(chǎng)的科學(xué)管理、乳制品企業(yè)的高標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是新西蘭制定了世界上最為嚴(yán)格和健全的乳制品質(zhì)量監(jiān)管制度。

1 新西蘭食品安全監(jiān)管模式

該監(jiān)管模式起初被稱為最優(yōu)監(jiān)管模式（Optimal Regulatory Model-ORM），發(fā)展于九十年代末。它最主要的特點(diǎn)是關(guān)于食品安全，政府從命令和控制到干預(yù)的轉(zhuǎn)變。這意味著政府不僅要負(fù)責(zé)政策的制定和實(shí)施，還要確保產(chǎn)品的安全性。

新西蘭的食品監(jiān)管模式發(fā)展于HACCP等食品工業(yè)的自我管理體系。在2007年，新西蘭食品安全局（New Zealand Food Safety Authority-NZFSA），現(xiàn)在的新西蘭初級(jí)產(chǎn)業(yè)部（Ministry for Primary Industries-MPI），率先發(fā)起了自審模式。該審查致力于提出一個(gè)新的國內(nèi)食品監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)檢驗(yàn)現(xiàn)行模式運(yùn)行十幾年的過程中是如何將理論變成實(shí)踐。新西蘭食品安全局負(fù)責(zé)考察該模式是否適用，包括其對(duì)新的食品監(jiān)管機(jī)制。

根據(jù)審查結(jié)果可知，現(xiàn)行的監(jiān)管模式與整個(gè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系高度相關(guān)且可持續(xù)為新西蘭食品安全管理提供一個(gè)健康有益的框架。該模式的原則現(xiàn)已寫入新西蘭食品安全立法中，如《動(dòng)物產(chǎn)品法1999》、《酒法2003》等。

1.1 新西蘭食品安全監(jiān)管模式結(jié)構(gòu)

圖1 新西蘭食品安全監(jiān)管模式

1.2 新西蘭食品安全監(jiān)管模式各組成部分的作用和職責(zé)

1.2.1 監(jiān)管方

在新西蘭作為監(jiān)管方的機(jī)構(gòu)主要是新西蘭初級(jí)產(chǎn)業(yè)部，它負(fù)責(zé)食品安全體系的綜合管理，同時(shí)，各地方當(dāng)局也承擔(dān)部分本國食品的監(jiān)管職能。它們的作用和職責(zé)主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）檢查和監(jiān)管整個(gè)食品安全體系的效力和效率。

（2）開發(fā)、商議和制定標(biāo)準(zhǔn)。包括國內(nèi)必需品的技術(shù)和操作標(biāo)準(zhǔn)、與雙邊貿(mào)易準(zhǔn)入?yún)f(xié)議相關(guān)的一般出口標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)以及食品法典委員會(huì)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)。

（3）提供官方保障，包括海外市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的出口認(rèn)證。

（4）給法律法規(guī)提供技術(shù)和政策支持。

（5）定義能力準(zhǔn)則并負(fù)責(zé)批準(zhǔn)、認(rèn)可或任命檢測(cè)機(jī)構(gòu)，還與新西蘭認(rèn)證(IANZ)、澳大利亞和新西蘭聯(lián)合認(rèn)證系統(tǒng)(JAS-ANZ)等認(rèn)證機(jī)構(gòu)密切配合來進(jìn)行能力驗(yàn)證。同時(shí)，檢查和監(jiān)管檢測(cè)機(jī)構(gòu)的行為。

（6）開發(fā)能幫助從業(yè)者發(fā)展和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的資源。這類資源包括現(xiàn)成的計(jì)劃或者模板，業(yè)務(wù)法規(guī)以及一些指導(dǎo)性資料。

（7）食品突發(fā)事件和召回的響應(yīng)。

1.2.2 檢測(cè)機(jī)構(gòu)

檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)是獨(dú)立的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，即便是食品企業(yè)出資，其行為也獨(dú)立于出資企業(yè)。其作用和職責(zé)主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）通過獨(dú)立的檢測(cè)行為來確保風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃是否恰當(dāng)和行之有效。

（2）向監(jiān)管方匯報(bào)，這是檢測(cè)機(jī)構(gòu)的一個(gè)基本義務(wù)。

（3）滿足監(jiān)管方制定的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，目前還包括與新西蘭有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)或國際標(biāo)準(zhǔn)。

（4）對(duì)不符合法律法規(guī)要求的要率先實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。

1.2.3 企業(yè)

（1）有責(zé)任建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系來滿足相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求。

（2）應(yīng)選擇合適的加工處理方法來滿足法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的要求，并與風(fēng)險(xiǎn)管理制度相符。

（3）生產(chǎn)安全的食品，并適合于國內(nèi)外的消費(fèi)者。

2 新西蘭乳制品質(zhì)量安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)概況

2.1 食品法

《食品法1981》（Food Act 1981）是一部基礎(chǔ)性的法案，由議會(huì)投票生效，是新西蘭用于管理食品在生產(chǎn)、銷售過程中安全性的重要法案之一。該法案包括《食品衛(wèi)生法規(guī)1974》（Food Hygiene Regulations 1974）、《食品（安全）規(guī)章2 0 0 2》（Food (Safety)Regulations 2 0 0 2）、《食品（費(fèi)用）規(guī)定1997》（Food (Fees and Charges)Regulations 1997）三個(gè)法規(guī)。還包含與食品組分相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，如可能出現(xiàn)的污染物或殘留物的最大限量、可能或一定含有的添加劑或其他物質(zhì)的最大或最小限量、微生物指標(biāo)及進(jìn)口產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 動(dòng)物產(chǎn)品法

《動(dòng)物產(chǎn)品法1 9 9 9》（Animal Products Act 1999）也是一部基礎(chǔ)性的法案，在該法案下的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)基本覆蓋了動(dòng)物原料及產(chǎn)品從生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、貯藏到銷售的全過程。該法案取代了《肉品法1981》（Meat Act 1981 ）和《乳品工業(yè)法1952》（Dairy Industry Act 1952），來改革和重申將動(dòng)物原材料制成產(chǎn)品過程的相關(guān)法律。

與乳品相關(guān)的部分有第三部分：監(jiān)管控制方案（Part 3-Regulated Control Schemes-RCSs）的乳品配額產(chǎn)品的出口、乳品工業(yè)國家殘留監(jiān)控計(jì)劃；第四部分：動(dòng)物產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范（Part 4-Animal Product Standards and Specifications）的乳品加工、不符合要求的乳品原料和產(chǎn)品的處置、生乳制品的規(guī)定等。

2.3 乳品行業(yè)重組法

《乳品行業(yè)重組法2001》（Dairy Industry Restructuring Act 2001）是考慮到恒天然集團(tuán)（Fonterra Co-operative Group Ltd）的成立而制定的一項(xiàng)特殊法案。通過乳業(yè)重組而成立的恒天然集團(tuán)聚集了約新西蘭乳制品96%的份額，因此，新西蘭政府就有必要對(duì)恒天然集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管以確保新西蘭乳品市場(chǎng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力。該法案主要包括兩方面，一方面是與奶農(nóng)合作的開放性規(guī)定，另一方面是對(duì)原料奶的規(guī)定。

2.4 澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法

澳大利亞和新西蘭政府在食品安全問題上的合作已經(jīng)達(dá)十五年之久。建立的重要合作之一就是成立了澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局（Food Standards Australia New Zealand-FSANZ）并制定了《澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法》（Australia New Zealand Food Standards Code）?！栋男率称窐?biāo)準(zhǔn)法》分為常規(guī)食品標(biāo)準(zhǔn)、食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)和初級(jí)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)4章，其中后2章食品安全標(biāo)準(zhǔn)和初級(jí)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)僅用于澳大利亞。

與乳制品相關(guān)的是第二章食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中的第五節(jié)乳制品（PART2.5 Dairy Products），它將乳制品分成乳、奶油、發(fā)酵乳制品、奶酪、黃油、冰激凌及乳粉和濃縮乳7類，并分別對(duì)其定義、組成、生產(chǎn)過程中添加的成分及特定物質(zhì)限量等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

3 新西蘭乳制品的監(jiān)督和檢測(cè)

3.1 乳制品的監(jiān)督

根據(jù)《動(dòng)物產(chǎn)品法1999》，所有乳制品必須安全并滿足預(yù)期使用目的，而食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理主要是由“風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃（Risk Management Programmes-RMPs）”、“監(jiān)管控制方案（Regulated Control Schemes-RCSs）”、“出口控制（Export Controls）”及《動(dòng)物產(chǎn)品法1999》中的相關(guān)法規(guī)等一系列措施來完成的。食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的措施還包括國家化學(xué)污染物項(xiàng)目（National Chemical Contaminants Programme-NCCP），它涉及到乳及乳制品中可能含有的一系列農(nóng)業(yè)化合物和獸醫(yī)藥物；獨(dú)立驗(yàn)證計(jì)劃（Independent Verification Programme-IVP），它負(fù)責(zé)證實(shí)商業(yè)檢測(cè)的準(zhǔn)確性。

3.2 乳制品的檢測(cè)

乳制品的檢測(cè)由新西蘭初級(jí)產(chǎn)業(yè)部認(rèn)可的實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)，來證實(shí)被檢測(cè)的乳制品滿足新西蘭最基本的食品安全要求和海外市場(chǎng)準(zhǔn)入要求。乳制品的檢測(cè)需要由恰當(dāng)類型的實(shí)驗(yàn)室來完成，乳制品檢測(cè)的實(shí)驗(yàn)室有二類，一類是負(fù)責(zé)檢測(cè)用于國內(nèi)外市場(chǎng)的乳制品及其原料是否安全、有益健康、符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)簽的真實(shí)性及海外市場(chǎng)準(zhǔn)入的要求等。另一類是負(fù)責(zé)檢測(cè)用于國內(nèi)市場(chǎng)的乳品原料包括生乳，是否安全、有益健康、符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)簽的真實(shí)性等及企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃和良好操作規(guī)范。

4 新西蘭食品法規(guī)的改革

現(xiàn)行的《食品法1981》已經(jīng)有三十年之久，不同食品的可利用性和食品的生產(chǎn)、流通、銷售方式都在發(fā)生變化，因此，提出新的食品法案勢(shì)在必行。新的食品法案首先要建立一個(gè)靈活的、以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的食品安全管理體系，來滿足消費(fèi)者和食品工業(yè)企業(yè)運(yùn)行多樣性的要求。

新西蘭國內(nèi)食品調(diào)查(Domestic Food Review-DFR)開始于2003年，負(fù)責(zé)定期的調(diào)查食品生產(chǎn)、加工、貯藏、運(yùn)輸、進(jìn)口等過程中的安全性和適用性。隨著目前在全國的應(yīng)用，該調(diào)查已經(jīng)鑒定了食品監(jiān)管體制中的許多問題。如：監(jiān)管機(jī)構(gòu)角色的不夠透明、現(xiàn)行食品監(jiān)管體制在應(yīng)用過程中的不穩(wěn)定性、食源性疾病發(fā)病率的升高等問題。

為解決上述問題，新西蘭政府承諾要徹底核查《食品法1981》，并致力于提供一個(gè)高效并以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制，以便于監(jiān)管食品在流通過程中的安全性、減少食源性疾病的發(fā)生、最大程度的降低企業(yè)成本等。

5 總結(jié)

新西蘭乳制品監(jiān)管模式及其相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)概況體現(xiàn)了其法制健全、職責(zé)分明、協(xié)調(diào)配合、全產(chǎn)業(yè)鏈的乳制品監(jiān)管特點(diǎn)。新西蘭制定了一整套嚴(yán)格、健全的乳制品法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，使得乳制品在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)均有章可循、有法可依。由新西蘭初級(jí)產(chǎn)業(yè)部一家機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)國內(nèi)及進(jìn)出口乳制品的質(zhì)量安全監(jiān)管，規(guī)避了部門職責(zé)交差而導(dǎo)致的監(jiān)管效能低下等問題，有效的保證了新西蘭乳制品的質(zhì)量和安全。公平、合理、有效的第三方檢測(cè)得到了奶牛養(yǎng)殖企業(yè)和乳品加工企業(yè)雙方的共同認(rèn)可，保障了原料奶質(zhì)量及雙方的經(jīng)濟(jì)利益，從而保障了奶業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。