國土資源預(yù)算績效管理：問題、原因與建議

■ 高永臻

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

國土資源預(yù)算績效管理：問題、原因與建議

■ 高永臻

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

國土資源預(yù)算績效管理推進過程中存在理念尚未牢固樹立、管理制度體系不夠完善、績效指標體系尚待健全、評價結(jié)果應(yīng)用水平不高、績效目標填制存在困難等方面問題。主要原因在于：傳統(tǒng)的投入式預(yù)算管理方式還沒有根本改觀、公共產(chǎn)品產(chǎn)出與企業(yè)產(chǎn)出效益有著本質(zhì)不同、預(yù)算績效管理工作還處于摸索階段、國土資源管理工作具有自己獨有特點等。建議：牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”績效理念；完善管理制度體系；融合預(yù)算績效和政府績效管理工作；分類細化、補充制定預(yù)算績效目標指標，建立健全績效評價指標體系和標準指標庫；加強預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用；加強預(yù)算績效信息平臺建設(shè)。

預(yù)算績效管理；國土資源；問題；原因；建議

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學(xué)化、精細化管理的重要內(nèi)容，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。與傳統(tǒng)預(yù)算強調(diào)過程管理不同，它更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果。推進預(yù)算績效管理，有利于優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本、提高資金使用效益。

黨的十六屆三中全會以來，國家高度重視預(yù)算績效管理工作，特別是2011年開始，財政部成立了專門的預(yù)算績效管理機構(gòu)，密集出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）、《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）、《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》（財預(yù)〔2012〕396號）和《預(yù)算績效評價共性指標框架》（財預(yù)〔2013〕53號）等一系列文件，明確了預(yù)算績效管理工作的總體目標和重點任務(wù)，對預(yù)算績效管理工作進行具體指導(dǎo)和規(guī)范。

1 國土資源預(yù)算績效管理工作推進情況

2011年開始，國土資源部作為中央部門開展政府績效管理的試點單位，開展了一系列卓有成效的工作，績效管理的理念和做法在部屬單位全面推開。

2013年2月，為加強部門預(yù)算績效管理，切實發(fā)揮財政資金效益，根據(jù)財政部關(guān)于加強財政支出績效管理要求和績效評價管理規(guī)定，國土資源部印發(fā)了《國土資源部預(yù)算績效管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2013〕15號）（以下簡稱15號文）。隨后開展了15號文配套管理辦法和績效指標的研究、制定工作。

當年6月召開的“2014年部門預(yù)算編制工作部署和預(yù)算績效管理培訓(xùn)”會議上，進行了15號文和配套辦法的解讀，按照統(tǒng)一部署，國土資源部部屬各單位在編制2014年預(yù)算時必須同時編報單位績效目標和項目績效目標。從預(yù)算績效目標編報實際情況來看，由于部屬各單位對預(yù)算績效管理認識程度上差異或重視程度的不同，績效目標的填報水平和質(zhì)量參差不齊，還存在一些問題。

10月，國土資源部財務(wù)司組織召開“國土資源部預(yù)算績效管理座談會”，部屬預(yù)算單位的財務(wù)負責人和相關(guān)研究單位科研人員參加了會議，與會專家針對財政部預(yù)算績效管理要求以及各單位績效目標填報的體會，指出目前國土資源預(yù)算績效管理工作中存在的問題，并提出改進工作建議。

2014年7-9月，國土資源部財務(wù)司組織開展了預(yù)算績效管理情況實地調(diào)研。調(diào)研單位中既有地方國土資源管理部門，又有納入部門預(yù)算的部屬單位；既有行政單位，又有事業(yè)單位；既有以管理和服務(wù)為主的單位，又有以科研為主的單位，代表性較為廣泛。通過調(diào)研，收集了各單位實踐經(jīng)驗、存在的問題和深入推進預(yù)算績效管理工作的建議。

2 預(yù)算績效管理工作中存在的問題

針對預(yù)算單位績效目標填報和績效評價實踐、專家研討和實地調(diào)研中反映出來的問題，經(jīng)過綜合歸納整理、分析研究，主要集中在以下幾個方面：

(1)績效理念尚未全面牢固樹立。在實際工作中，有些單位對績效管理和評價工作還不甚理解，對績效管理和評價的意義認識不深。大部分單位預(yù)算管理的工作重點主要還是放在預(yù)算申報、爭取項目、預(yù)算執(zhí)行、審計整改上，沒有放在財政支出的效益和效果方面。有的單位認為預(yù)算既然是通過財務(wù)部門報出去的，那就是財務(wù)部門的事，與業(yè)務(wù)部門和綜合管理部門關(guān)系不大，導(dǎo)致工作不到位。

(2)法律法規(guī)和制度體系不夠完善，還缺乏有針對性的、具體的、可操作的實施細則和工作規(guī)程。目前，國家層面還沒有出臺專門的法規(guī)或在現(xiàn)有法律法規(guī)中增加相應(yīng)的預(yù)算績效管理條款，導(dǎo)致這項工作的權(quán)威性不夠。國土資源預(yù)算績效管理執(zhí)行的主要是15號文，尚缺乏相應(yīng)的配套管理辦法，很多預(yù)算單位在管理過程中不知如何操作。目標填報、定期報告、反饋整改、評價結(jié)果應(yīng)用、績效公開、績效問責等制度也還未建立。

(3)績效目標指標設(shè)置存在困惑，缺少可供參考的指標標準值。目標的編報與審核是整個預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在實際工作中，不同單位不同人員對指標內(nèi)容理解不統(tǒng)一、不到位，不清楚哪些屬于產(chǎn)出指標，哪些屬于效益指標，也不清楚產(chǎn)出指標如何細化。在指標值的設(shè)置上存在的最大問題是缺乏標準值，不能進行同一項目不同年度的縱向比較和不同項目、不同單位之間的橫向比較，專家在審查時也沒有可供參考的標準值進行對比。有的單位為避免完不成目標，故意減少指標設(shè)置數(shù)量或?qū)⒛繕酥笜酥翟O(shè)得過低或過高，導(dǎo)致預(yù)算績效目標填報就會流于形式。另外，在單位績效目標填報工作方面，缺少創(chuàng)新和深入研究，有的單位只是將項目目標進行簡單的累加匯總，沒有體現(xiàn)單位基本職能和事業(yè)規(guī)劃的個性指標設(shè)置，與財政部門要求還有差距。

(4)績效評價結(jié)果應(yīng)用水平不高，激勵約束作用沒有得到充分體現(xiàn)。目前，績效評價結(jié)果僅僅停留在反映情況、找出問題、完善制度層面，沒有很好地與資金使用和財務(wù)管理相銜接，沒有很好地和部門職責、社會事業(yè)的發(fā)展目標相銜接。對于財政支出的成效、問題及相關(guān)責任并沒有直接的制度約束，評價結(jié)果對于支出分配和項目管理應(yīng)有的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)，這不僅容易導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作流于形式，而且也影響了該項工作的權(quán)威性和深入開展。并且，目前績效評價只針對單個項目或某個單位，不能反映項目之間、單位之間的績效差異，對財政支出結(jié)構(gòu)的合理性和財政資金在不同單位、不同項目之間分配的合理性，尚無法進行科學(xué)合理的評價。

3 問題產(chǎn)生的原因

(1)傳統(tǒng)的“基數(shù)＋增長”預(yù)算管理模式形成了路徑依賴，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度地存在。雖然部門預(yù)算改革已經(jīng)開展了十幾年，但是傳統(tǒng)的投入預(yù)算分配體制還沒有根本改變，長期以來的預(yù)算管理模式形成了路徑依賴。部門預(yù)算改革要求預(yù)算編制自下而上逐級編報匯總，但是實際情況是部門預(yù)算還是由財政部門下達預(yù)算控制數(shù)，并且編制正式預(yù)算的時間很短，各單位幾乎不能按實際測算預(yù)算需求。加上基本支出長期不足，各支出部門與財政部門對預(yù)算績效的關(guān)注度不高，預(yù)算單位只關(guān)心國家財政資金如何花好、審計不出問題，對于產(chǎn)出什么成果，資金使用效果、效益如何，沒有人真正關(guān)心。

(2)公共產(chǎn)品成果產(chǎn)出和效益追求與企業(yè)生產(chǎn)在性質(zhì)上有著根本的不同。從OECD國家預(yù)算績效管理的實踐來看，績效預(yù)算理念最早來源于企業(yè)預(yù)算績效評價。企業(yè)生產(chǎn)績效目標單一，較易量化，其產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量、產(chǎn)出成本指標易于制定，效益指標易于計算、也易于進行縱向和橫向?qū)Ρ取邑斦度雵临Y源管理領(lǐng)域的資金屬于公共產(chǎn)品生產(chǎn)支出，在預(yù)算資金安排上還要體現(xiàn)國家意志、符合總體發(fā)展規(guī)劃，地區(qū)間的平衡發(fā)展等，這是由我國的社會性質(zhì)和基本國情決定的。因此，在預(yù)算分配時就不能像企業(yè)那樣單純考慮預(yù)期產(chǎn)出和經(jīng)濟效益，在預(yù)算績效評價時也不能一味地放在成果產(chǎn)出和效益上，還要考慮社會穩(wěn)定、和諧和可持續(xù)發(fā)展。

(3)預(yù)算績效管理工作還處于摸索階段，缺少數(shù)據(jù)積累和現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。目前財政部門要求個性化指標各單位和項目根據(jù)實際情況自行設(shè)置。由于歷史預(yù)算績效管理工作開展時間較短，缺乏信息資料和指標值的數(shù)據(jù)積累，在目標指標申報、審核和績效評價時沒有可供參考的標準值，績效評價工作和預(yù)算績效評價指標體系建設(shè)缺乏可供參考的實踐經(jīng)驗。

(4)國土資源工作特別是地質(zhì)工作的特點決定了效益指標難以量化、效益難以評價。國土資源工作特別是地質(zhì)工作具有明顯的基礎(chǔ)性、長期性、探索性特點，國土資源項目預(yù)算支出主要用于科學(xué)研究、國土資源規(guī)劃管理、土地資源調(diào)查、利用和保護、地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查等方面。目標產(chǎn)出指標相對容易設(shè)置，但是經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益要幾年甚至更長時間才能顯現(xiàn)出來，往往很難用具體的可量化的指標衡量，要求項目結(jié)束即出效益不太現(xiàn)實。另外，由于地勘單位改革還沒有到位，基本支出甚至項目支出中還有一部分資金用來養(yǎng)人，其效益就更加難以衡量和評價了。

4 深入推進國土資源預(yù)算績效管理工作的建議

(1)深刻理解預(yù)算績效管理內(nèi)涵，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效理念。預(yù)算績效管理不同于傳統(tǒng)的預(yù)算管理，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理引入了市場機制，將管理重點放在支出成本的節(jié)約和效率的提高，更加關(guān)注財政資金的產(chǎn)出和效果。正如調(diào)研中大家普遍認識到的一樣，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效理念，重視預(yù)算支出的責任和效率，是財政體制改革推進到一定階段的必然選擇，是公共財政管理的應(yīng)有之義，是大勢所趨，必須不遺余力地推進。

(2)加強預(yù)算績效法律法規(guī)建設(shè)，完善管理制度體系。按照財政部有關(guān)預(yù)算績效管理工作的規(guī)劃，完善管理制度體系是下一步的重點任務(wù)之一。建議在國家層面上出臺有關(guān)預(yù)算績效的法律法規(guī)，推進績效公開、績效問責制度建設(shè)，突出此項工作的強制性和權(quán)威性；部門層面上根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點建立涵蓋目標填報、績效監(jiān)控、績效評價、反饋整改、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的一系列規(guī)章制度，有針對性地制定系統(tǒng)、規(guī)范、具體的配套辦法、工作規(guī)程和操作細則。

(3)融合政府績效管理和預(yù)算管理，切實降低管理成本。預(yù)算績效管理是一項創(chuàng)新性強、涵蓋面廣、內(nèi)容豐富的綜合性管理活動，它是將政府績效和預(yù)算管理緊密結(jié)合起來的“橋梁”。政府績效管理考核的是人和事兩個方面，主要是法定職責、重點工作、制度建設(shè)、依法行政（辦事）、隊伍建設(shè)等事項的完成情況和效果；預(yù)算管理考核的是政府做事所花費的財政資金分配的公平公正性和使用過程的合法合規(guī)性。預(yù)算績效管理考核的是完成這些事項的資金耗費與事項是否匹配，這些支出的產(chǎn)出和效果如何。國土資源部作為績效管理的試點部門，建立了一整套考核指標體系，部門預(yù)算改革以來，預(yù)算管理也形成了一套完善的管理制度和指標體系。建議：在單位預(yù)算績效管理過程中，要考慮將預(yù)算績效目標申報審核、績效評價、績效管理工作考核指標設(shè)置與政府績效管理考核指標和預(yù)算管理指標結(jié)合起來，利用好已有指標數(shù)據(jù)，既全面覆蓋又不重復(fù)設(shè)置；在項目預(yù)算績效管理過程中，要將預(yù)算績效目標申報審核、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價與項目管理和預(yù)算財務(wù)管理結(jié)合起來，三項工作同時進行，不額外增加工作負擔，切實起到“橋梁”作用，降低行政管理成本。

(4)分類細化研究的基礎(chǔ)上，制定單位和項目預(yù)算績效目標指標，完善績效評價指標體系，逐步建立標準指標庫。預(yù)算績效管理是全過程管理，在目標編制、審核、評價、考核等各個環(huán)節(jié)和階段都需要有相應(yīng)的績效指標對工作進行衡量，績效標準是與績效指標相對應(yīng)的，明確相應(yīng)指標所需達到的基本要求，是進行目標編制和績效評價的基礎(chǔ)。國土資源部所屬預(yù)算單位基本職能和職責范圍各不相同，國家財政投入土地、地勘項目性質(zhì)復(fù)雜，預(yù)算支出內(nèi)容也不同，用同一套指標考核所有的項目和單位不太現(xiàn)實。建議：按照預(yù)算支出科目（內(nèi)容）分析支出目的、性質(zhì)，分類制定單位和項目預(yù)算績效目標指標，逐步形成指標庫。并且將這些指標劃分為必填指標和選填指標，必填指標在表中直接給定，選填指標在指標庫里選??；在已有績效評價指標框架基礎(chǔ)上，按單位和項目性質(zhì)的不同分類制定績效評價指標，完善績效評價指標體系；通過對歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、分析，研究可供目標填報審核和績效評價的績效指標標準值，逐步建立指標標準庫，并在以后的工作中連續(xù)不斷地進行數(shù)據(jù)收集積累和分析研究，修改更新標準庫。

(5)加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，真正發(fā)揮績效評價應(yīng)有的作用。預(yù)算績效目標編制、運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果反饋和評價結(jié)果應(yīng)用是一個不斷循環(huán)往復(fù)的動態(tài)閉環(huán)系統(tǒng)，目標編制和結(jié)果運用是一首一尾的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果不能將評價結(jié)果運用到來年的預(yù)算分配環(huán)節(jié)中去，那么評價工作就失去了意義。建議切實改變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，把目標審核和績效評價結(jié)果真正地結(jié)合起來。在項目論證的時候，專家對新上項目預(yù)期效益進行科學(xué)論證和預(yù)評估，決定是否立項，預(yù)評估效益低的核減經(jīng)費，無效益的不予立項；對于續(xù)作項目需根據(jù)績效評價結(jié)果決定是否續(xù)作，對于評價結(jié)果較好的，繼續(xù)予以資金支持，對于評價結(jié)果和預(yù)期效益達不到要求的，考慮核減經(jīng)費甚至取消項目。

(6)加強基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建預(yù)算績效管理信息平臺。通過建立預(yù)算績效信息平臺，銜接政府績效管理信息系統(tǒng)和預(yù)算財務(wù)管理信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)預(yù)算績效管理信息資源的共享，增強數(shù)據(jù)的收集整理分析研究能力，推動預(yù)算績效管理工作不斷深入。

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[3]張君.當前我國預(yù)算績效管理存在的問題與對策建議[J].財政監(jiān)督,2013(34):39-41.

[4]夏先德.全過程預(yù)算績效管理機制研究[J].財政研究, 2013(4):11-16.

[5]李海南.預(yù)算績效管理是適應(yīng)我國國情的現(xiàn)實選擇[J].財政研究,2014 (3):46-49.

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Discussion on Budget Performance Management with Regard to Land Resources

GAO Yongzhen
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Firstly, this paper points out that short of firm notion, poor management system, no sound performance indicator system, low level of application of evaluation result, and some difficulties in performance targets filling are the major problems that we face in budget performance management. And then it argues that the reasons behind these problems lie in the fact that: there has been no fundamental change in the traditional way of budget management;public product output differs fundamentally from the output and economic benefits of enterprises; the work of budget performance management is still on the groping stage; and land resources management work has its own characteristics. On account of this, this paper proposes that we must firmly establish the performance notion, that is: “if money is spent, the benefits must be obtained; if no benefits, there must be accountability. Furthermore, we must improve management system, and integrate budget performance with government performance management. Meanwhile, goal index of budget performance need to be supplemented and formulated on the basis of classification and refinement. A sound performance evaluation index system and a criteria and Indicators library must be established. In addition, we must enhance our efforts to apply the results of budget performance evaluation, as well as the information platform construction.

budget performance management; land resources; problem; reason; suggestions

F062.1

C

：1672-6995（2014）12-0041-04

2014-10-15；

2014-10-31

國土資源預(yù)算績效管理實施研究（1211410211021）

高永臻（1972-），男，山東省萊陽市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員，理學(xué)碩士，主要從事國土資源預(yù)算管理和預(yù)算定額研究。