國外航天技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展先進(jìn)管理理念研究及啟示建議

徐安林、杜丹、張強(qiáng) /北京跟蹤與通信技術(shù)研究所

航天事業(yè)關(guān)乎國家核心利益，太空已被各國列為重要的國家資源，蘊(yùn)含著巨大的國民經(jīng)濟(jì)價值和國防軍事價值，成為國際競爭和對抗的新領(lǐng)域和新的戰(zhàn)略制高點。隨著全球化、信息化的不斷推進(jìn)，特別是國際格局的不斷演變，體系對抗方式正在發(fā)生深刻變化，在近年來國際上發(fā)生的局部戰(zhàn)爭中，情報偵察、信息通信、導(dǎo)航定位等天基信息系統(tǒng)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，對戰(zhàn)爭態(tài)勢乃至勝負(fù)結(jié)果產(chǎn)生了極大的影響，各國已形成“無天不戰(zhàn)、無天不勝”的共識。以美國為代表的航天強(qiáng)國積極發(fā)展太空進(jìn)攻手段，中國的空間安全面臨著日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實威脅和挑戰(zhàn)。航天技術(shù)創(chuàng)新是保障國家空間安全的關(guān)鍵，而航天技術(shù)創(chuàng)新的有序推進(jìn)需要科學(xué)的管理機(jī)制作為保障，必須以管理的現(xiàn)代化促進(jìn)航天技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，因此迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新力度，特別是加快推動航天技術(shù)創(chuàng)新和管理機(jī)制創(chuàng)新，為有效提高空間作戰(zhàn)能力、有效遂行各項任務(wù)提供強(qiáng)有力的支撐。

一、國外航天技術(shù)創(chuàng)新組織管理體制

長期以來，世界主要軍事強(qiáng)國高度重視航天技術(shù)預(yù)先研究，通過強(qiáng)化預(yù)先研究保持其裝備技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢。預(yù)研技術(shù)具有基礎(chǔ)性、通用性特點，世界主要強(qiáng)國均重視對預(yù)研工作的統(tǒng)管力度，在國防部層面設(shè)立預(yù)研管理部門，負(fù)責(zé)相關(guān)共性技術(shù)的研發(fā)管理，并持續(xù)提升預(yù)研管理部門的機(jī)構(gòu)層級，將技術(shù)創(chuàng)新置于優(yōu)先發(fā)展地位。在此基礎(chǔ)上，主要國家將航天特色技術(shù)納入相關(guān)部門統(tǒng)一組織管理。

美國自2012 年開始醞釀并于2014 年正式推出以創(chuàng)新驅(qū)動為核心的第三次“抵消戰(zhàn)略”。2016年12 月，國會審議通過《2017 財年國防授權(quán)法》，要求拆分采辦、技術(shù)與后勤副國防部長管理體系，并設(shè)立負(fù)責(zé)研究與工程、采辦與保障的副國防部長等職位，如圖1 所示。2017 年8 月1 日，國防部向國會提交了《重組國防部采辦、技術(shù)與后勤及首席管理官組織機(jī)構(gòu)》報告，詳細(xì)闡述了國防部組織機(jī)構(gòu)調(diào)整重組方案，并于2018 年2 月1 日正式運行。

圖1 研究與工程副國防部長組織機(jī)構(gòu)圖

研究與工程副國防部長的主要職責(zé)包括：擔(dān)任國防部首席技術(shù)官，負(fù)責(zé)推動技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展與進(jìn)步；向國防部長提供國防部研究、工程、技術(shù)開發(fā)方面的決策建議；制定國防研究與工程、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、樣機(jī)、實驗、研制試驗鑒定等方面的政策并監(jiān)督落實，統(tǒng)籌分配國防研究與工程領(lǐng)域的資源。

研究與工程副國防部長下屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為“一委、二局、四附屬、五直屬”的部門架構(gòu)?！耙晃笔菄揽茖W(xué)委員會，其職能及構(gòu)成基本保持不變。“二局”是研究與工程副部長下設(shè)的研究與技術(shù)局和先期能力局2 個職能部門，局長與助理部長同級，但人員任命無需參議院批準(zhǔn)。其中，研究與技術(shù)局下設(shè)2 名業(yè)務(wù)副局長和5 名局長助理，分別負(fù)責(zé)戰(zhàn)略技術(shù)保護(hù)與開發(fā)、研究/技術(shù)與實驗室、微電子、網(wǎng)絡(luò)、量子科學(xué)、定向能和機(jī)器學(xué)習(xí)；先期能力局下設(shè)2 名業(yè)務(wù)副局長和4 名局長助理，分別負(fù)責(zé)任務(wù)工程化與綜合集成、研制試驗與鑒定、網(wǎng)絡(luò)化指控與通信、空間、自主和高超聲速。

“四附屬”機(jī)構(gòu)分別是國防技術(shù)信息中心、聯(lián)合儲備局（JRD）、國防微電子處和國防部試驗資源管理中心。其中，前3 個附屬機(jī)構(gòu)歸屬研究與技術(shù)局管轄，國防技術(shù)信息中心和聯(lián)合儲備局由局長直接領(lǐng)導(dǎo)，國防微電子處則由戰(zhàn)略技術(shù)保護(hù)與開發(fā)副局長領(lǐng)導(dǎo)，國防部試驗資源管理中心歸先期能力局研制試驗與鑒定副局長領(lǐng)導(dǎo)。

“五直屬”機(jī)構(gòu)分別是國防創(chuàng)新小組（DIU）、戰(zhàn)略能力辦公室（SCO）、戰(zhàn)略情報分析室、導(dǎo)彈防御局和國防高級研究計劃局（DARPA）。美軍在建立完善上述預(yù)研共性技術(shù)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化航天特色技術(shù)的研發(fā)，主要依托空軍推動相關(guān)航天特色技術(shù)的研發(fā)管理?？哲娧b備司令部主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)空軍裝備及航天系統(tǒng)的預(yù)研工作，司令部下設(shè)空軍研究實驗室，該實驗室是空軍最主要的科研力量，同時也具有管理職能，對空軍所有的研究與發(fā)展機(jī)構(gòu)實施整合管理，領(lǐng)導(dǎo)美國空軍作戰(zhàn)相關(guān)技術(shù)的研究、發(fā)展與一體化，是一個綜合性實驗室，負(fù)責(zé)空軍及航天預(yù)研項目的計劃和執(zhí)行。其內(nèi)部的航天系統(tǒng)預(yù)研及管理機(jī)構(gòu)主要包括： ①空軍研究實驗室航天器部，總?cè)藬?shù)超過300 人，主要負(fù)責(zé)開發(fā)和轉(zhuǎn)移保障作戰(zhàn)部隊的創(chuàng)新或高回報的太空技術(shù)，包括商業(yè)、民用和政府的其他太空技術(shù)能力，以確保美國太空優(yōu)勢；②空軍研究實驗室信息部，總?cè)藬?shù)大致在300 人左右，主要負(fù)責(zé)為空軍及航天部隊提供探索、開發(fā)和集成所需的信息技術(shù)；③空軍研究實驗室彈藥部，人數(shù)約270 人，牽頭為空軍、航天軍和網(wǎng)電部隊探索、開發(fā)與集成所需的精確打擊技術(shù)；④空軍研究實驗室材料與生產(chǎn)部，總?cè)藬?shù)約400 人，負(fù)責(zé)牽頭為飛機(jī)、航天器、導(dǎo)彈、火箭和地基系統(tǒng)以及電子和光學(xué)部件等開發(fā)材料、程序和先期技術(shù)；⑤空軍研究實驗室傳感器部，總?cè)藬?shù)約650 人，負(fù)責(zé)牽頭和提供傳感器和傳感器對抗技術(shù)，為美國作戰(zhàn)部隊和國土安全獲得完全的航空和太空自由作戰(zhàn)能力，傳感器部與空軍研究實驗室其他部門和國防部的相關(guān)組織合作，為航空和航天偵察、監(jiān)視、精確打擊和電子作戰(zhàn)系統(tǒng)開發(fā)傳感器；⑥空軍研究實驗室推進(jìn)器部，總?cè)藬?shù)約453 人，負(fù)責(zé)為航空器、火箭和航天器提供推進(jìn)技術(shù)，并負(fù)責(zé)管理宇航燃料、推進(jìn)劑、動力產(chǎn)生系統(tǒng)等方面的尖端技術(shù)研發(fā)。

二、國外航天技術(shù)創(chuàng)新管理的理念、方法與模式

1.有效利用民用航天技術(shù)基礎(chǔ)，推動軍民兩用技術(shù)與產(chǎn)品的研發(fā)

航天活動最早由美國政府與軍方主導(dǎo)，其后美國將相關(guān)軍用技術(shù)快速向民用轉(zhuǎn)化，促進(jìn)了其民用航天能力建設(shè)。上世紀(jì)80 年代以來，美國積極推動軍用技術(shù)商業(yè)化，夯實美國航天工業(yè)基礎(chǔ)，并促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

美國軍事航天的預(yù)算在冷戰(zhàn)后基本維持不變，但隨著航天系統(tǒng)的應(yīng)用范圍從戰(zhàn)略層次向戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)層次拓展，對航天系統(tǒng)的需求急劇增加，面對投入與需求的矛盾，美國積極推進(jìn)軍民融合發(fā)展。一是鼓勵私營企業(yè)投資航天領(lǐng)域，實現(xiàn)航天產(chǎn)品和服務(wù)的商業(yè)化，出臺相關(guān)政策鼓勵商業(yè)航天發(fā)展，為軍民融合奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；促進(jìn)GPS 軍民兩用，鼓勵私營企業(yè)參與應(yīng)用開發(fā)。二是政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民需求，發(fā)展軍民兩用衛(wèi)星系統(tǒng)，如“國家極軌業(yè)務(wù)環(huán)境衛(wèi)星系統(tǒng)”（NPOESS）。三是鼓勵國防部向工業(yè)界轉(zhuǎn)讓技術(shù)，重視將軍事偵察衛(wèi)星技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為應(yīng)用產(chǎn)品、運營和服務(wù)。四是廣泛開展兩用技術(shù)研究，如國防高級研究計劃局的“先進(jìn)多光譜地球觀測合作研究計劃”，目的是驗證一種軍民兩用多光譜有效載荷，以改進(jìn)未來的軍用和民用遙感衛(wèi)星。五是構(gòu)建軍民一體化航天工業(yè)基礎(chǔ)，保持航天技術(shù)優(yōu)勢和航天工業(yè)的活力。

2.加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)，科學(xué)制定相關(guān)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

世界主要軍事強(qiáng)國十分重視加強(qiáng)對預(yù)研工作的戰(zhàn)略引領(lǐng)，根據(jù)國家安全環(huán)境和軍事需求變化適時制定和調(diào)整預(yù)研技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。美國國防部根據(jù)國家安全的長遠(yuǎn)目標(biāo)、戰(zhàn)略需求和現(xiàn)實環(huán)境，將保持美國在全球的領(lǐng)先地位作為技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)緊抓不放。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國防部多次調(diào)整了《國防科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》以及支持該戰(zhàn)略的《基礎(chǔ)研究計劃》《國防技術(shù)領(lǐng)域計劃》和《聯(lián)合作戰(zhàn)科學(xué)技術(shù)計劃》，指導(dǎo)和規(guī)范國防部的技術(shù)發(fā)展。各軍種把國防基礎(chǔ)科學(xué)研究放在提升國際競爭力、保障國家安全的戰(zhàn)略高度進(jìn)行超前部署，在《國防科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》指導(dǎo)下，結(jié)合自身裝備發(fā)展和作戰(zhàn)能力需求分別制定了軍種科技戰(zhàn)略，以確保其在武器裝備和國防科技發(fā)展中的優(yōu)勢地位。

俄羅斯高度重視裝備技術(shù)發(fā)展，近幾年陸續(xù)出臺了系列規(guī)劃文件進(jìn)行頂層統(tǒng)籌。2012 年出臺《俄羅斯2013－2020 年國家科技發(fā)展綱要》，2015 年11 月出臺《2016－2020 年國防計劃》，2015 年12月頒布《俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，2016年批準(zhǔn)《國防工業(yè)計劃》。

英國國防部2017 年10 月發(fā)布新版《科學(xué)與技術(shù)戰(zhàn)略》，這是繼2001 年、2006 年、2012 年以來的第四版戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略分析了當(dāng)前英國國防科技創(chuàng)新發(fā)展所面臨的形勢任務(wù)要求，提出了國防科技創(chuàng)新的能力框架，包括能力環(huán)節(jié)、能力領(lǐng)域、能力重點3 個層次，進(jìn)而明確了國防科技各領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)，并提出推動國防科技創(chuàng)新發(fā)展的主要政策措施與策略方法。

法國武器裝備總署制定的《未來30 年遠(yuǎn)景規(guī)劃》，從能力要求、系統(tǒng)計劃、關(guān)鍵技術(shù)、未來裝備計劃等方面把國防科技的發(fā)展納入到武器裝備發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，明確了國防科技的創(chuàng)新重點。

日本以未來的空間化、信息化、智能化、電子化戰(zhàn)場為目標(biāo)，立足于長期防衛(wèi)設(shè)想和制定長期的研究開發(fā)規(guī)劃，選定將來有可能用于重要武器裝備的新技術(shù)作為重點研究項目，并集中政府和企業(yè)界的科研力量與經(jīng)費開展研究，于2013 年出臺了新的《防衛(wèi)計劃大綱》。2016 年8 月，防衛(wèi)省首次出臺《防衛(wèi)技術(shù)戰(zhàn)略》，并配套發(fā)布子文件《中長期技術(shù)規(guī)劃》，圍繞多項裝備技術(shù)和軍事能力明確了發(fā)布重點，用于指導(dǎo)今后20 年防衛(wèi)技術(shù)發(fā)展。

3.加強(qiáng)管理部門間協(xié)調(diào)配合，提高規(guī)劃計劃編制的科學(xué)性

美國裝備預(yù)研規(guī)劃計劃與項目論證執(zhí)行“國防科技信賴程序”。信賴程序來源于美軍科研管理實踐，是國防部和軍種在聯(lián)合作戰(zhàn)要求和經(jīng)費緊張的雙重因素下達(dá)成并實施的一套聯(lián)盟協(xié)議，要求雙方開展聯(lián)合規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)同合作，增進(jìn)交流，共同確定工作重點，探索共享、共用設(shè)備設(shè)施等，有效防止項目重復(fù)投資，避免浪費研究資源。

以基礎(chǔ)研究為例，美軍《基礎(chǔ)研究計劃》的制定過程包含3 個步驟：①基礎(chǔ)研究評審組針對12個基礎(chǔ)學(xué)科和6 大戰(zhàn)略研究領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究項目進(jìn)行評審，協(xié)調(diào)形成《基礎(chǔ)研究計劃》草案；②基礎(chǔ)研究審查小組對草案進(jìn)行審查，提出修改意見；③基礎(chǔ)研究顧問團(tuán)終審形成正式的《基礎(chǔ)研究計劃》。實踐表明，信賴程序是整合美國國防科技項目的最佳方式，在軍種探索合作交流過程中提供了共享、共用設(shè)備設(shè)施開展合作研究的契機(jī)，增加了彼此的協(xié)同合作機(jī)會。

4.采用矩陣式模式，吸收專業(yè)化機(jī)構(gòu)參與預(yù)研項目管理

為加強(qiáng)對預(yù)研項目的科學(xué)管理，主要國家除建立專門的預(yù)研管理機(jī)構(gòu)外，還采取矩陣式模式吸收專業(yè)化機(jī)構(gòu)參與預(yù)研項目管理。美軍相關(guān)辦公室采取矩陣型的組織管理模式，除項目主任、副主任等專職領(lǐng)導(dǎo)外，項目辦公室其他大部分人員通過兼職或組建聯(lián)合工作組等模式有效參與項目管理工作。美軍通過矩陣式的組織管理模式，形成多部門共同參與、有效形成合力的管理格局。

項目管理辦公室通過矩陣式的組織模式吸收相關(guān)領(lǐng)域的管理與技術(shù)人員參與，提高管理與決策的科學(xué)性，并通過采取科學(xué)的項目管理方法，提高裝備項目的專業(yè)化管理水平。在矩陣式管理模式的具體組織實施層面，美軍在項目管理辦公室內(nèi)部設(shè)立一體化產(chǎn)品小組，其基本構(gòu)思是將與項目有關(guān)的職能部門代表集合起來，組成一個小組協(xié)同工作，避免或減少日后研發(fā)中的扯皮現(xiàn)象和出現(xiàn)大的反復(fù)，以此完善項目全過程管理。

三、對我國航天技術(shù)創(chuàng)新管理的啟示

1.加強(qiáng)預(yù)研發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)，將發(fā)展戰(zhàn)略研究作為一項常態(tài)化工作抓實抓好

在編制發(fā)展戰(zhàn)略過程中，北京跟蹤與通信技術(shù)研究所從操作與落實的視角出發(fā)，做到指導(dǎo)性與操作性的結(jié)合；對制約航天系統(tǒng)及其技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸、短板、自主可控安全風(fēng)險等問題，進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并形成相關(guān)瓶頸短板技術(shù)、安全風(fēng)險技術(shù)等清單，并對列入清單的技術(shù)列出技術(shù)發(fā)展路線圖，在后續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略迭代研究中予以持續(xù)關(guān)注和跟蹤研判；對發(fā)展戰(zhàn)略落實情況進(jìn)行系統(tǒng)評估，通過戰(zhàn)略評估推動戰(zhàn)略落實。

2.進(jìn)一步發(fā)揮專家組織作用，賦予專家組更廣泛職能

進(jìn)一步發(fā)揮相關(guān)預(yù)研專家組織的作用，在開展航天系統(tǒng)預(yù)研法規(guī)擬制、政策制定、機(jī)制設(shè)計、程序論證等工作時，研究所有意識地吸收專家參與或賦予專家開展有關(guān)工作的權(quán)利。此外，賦予專家組在航天預(yù)研計劃方面更大的自主權(quán)，參與指導(dǎo)預(yù)研計劃體系設(shè)計與研究工作開展，有意識地吸收管理專家加入專家組，或從現(xiàn)有技術(shù)專家中尋找具有管理政策方面優(yōu)長的專家，賦予其管理制度創(chuàng)新與政策機(jī)制優(yōu)化方面的研究職能，持續(xù)關(guān)注預(yù)研創(chuàng)新管理改革問題，推動預(yù)研管理持續(xù)優(yōu)化。

3.改進(jìn)裝備預(yù)研管理思路，營造寬容失敗、勇于創(chuàng)新的管理文化

長 期 以來，在預(yù)研領(lǐng)域采用了許多工程型號的管理思路與模式，強(qiáng)化過程管控，希望短平快見效，忽略了預(yù)研的創(chuàng)新性、高風(fēng)險性、不確定性等特點，以及預(yù)研的基礎(chǔ)性與長期性。預(yù)研只有根植于豐厚的創(chuàng)新文化土壤中，才具有旺盛的生命力。為此，建議持續(xù)改進(jìn)預(yù)研項目管理的思路與模式，創(chuàng)新文化氛圍，一是營造思想碰撞、否定權(quán)威的創(chuàng)新文化氛圍；二是營造寬容失敗、勇?lián)L(fēng)險的創(chuàng)新文化氛圍。

4.完善預(yù)研裝備項目管理模式，采取更多現(xiàn)代管理制度機(jī)制

一是采取信任制管理，鼓勵科技人員自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險；二是設(shè)立誠信檔案，為承擔(dān)國防科技項目的單位和個人建立誠信檔案，推進(jìn)預(yù)研領(lǐng)域誠信制度化建設(shè)，懲戒違背預(yù)研誠信的行為，健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制，規(guī)范國防科技活動，營造風(fēng)清氣正的創(chuàng)新生態(tài)；三是支持非共識類項目。

長期以來，在預(yù)研領(lǐng)域采用了許多工程型號的管理思路與模式，強(qiáng)化過程管控，希望短平快見效，忽略了預(yù)研的創(chuàng)新性、高風(fēng)險性、不確定性等特點，以及預(yù)研的基礎(chǔ)性與長期性。預(yù)研只有根植于豐厚的創(chuàng)新文化土壤中，才具有旺盛的生命力。為此，建議持續(xù)改進(jìn)預(yù)研項目管理的思路與模式，創(chuàng)新文化氛圍，一是營造思想碰撞、否定權(quán)威的創(chuàng)新文化氛圍；二是營造寬容失敗、勇?lián)L(fēng)險的創(chuàng)新文化氛圍。

四、實踐效果

研究所通過加強(qiáng)預(yù)研發(fā)展戰(zhàn)略研究、發(fā)揮專家組織作用、改進(jìn)裝備預(yù)研管理思路、完善預(yù)研裝備項目管理模式這種四輪驅(qū)動的預(yù)研研究工作管理模式，為創(chuàng)新工作帶來新活力，帶動了一大批創(chuàng)新成果的出現(xiàn)，特別是在航天這種知識密集型的行業(yè)實現(xiàn)了以點帶面、通過技術(shù)帶動裝備發(fā)展的效果，對以中國運載火箭技術(shù)研究院為代表的航天單位創(chuàng)新工作起到一定的推動作用。四輪驅(qū)動的管理方法可以應(yīng)用于各大領(lǐng)域的創(chuàng)新工作中，也可以用于產(chǎn)品研制及技術(shù)創(chuàng)新研究的相關(guān)管理工作。加強(qiáng)預(yù)研發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)，研究院在規(guī)劃論證中加強(qiáng)與相關(guān)單位的交流，充分吸取行業(yè)內(nèi)技術(shù)發(fā)展的建議，就重點問題開展深刻的研討；進(jìn)一步發(fā)揮專家的組織作用，在專家組織中廣納賢才，特別是在行業(yè)內(nèi)的主要單位尋找頂級專家納入專家組織，并在一系列工作中發(fā)揮專家作用；改進(jìn)裝備預(yù)研管理思路，營造寬容失敗、勇于創(chuàng)新的管理文化，具體做法是在工作中與創(chuàng)新單位充分溝通，尊重創(chuàng)新單位的意見，支持開展創(chuàng)新工作的單位進(jìn)行大膽嘗試；完善預(yù)研裝備項目管理模式，允許單位以組織的名義提出創(chuàng)新建議，對于相關(guān)建議均要認(rèn)真研究，如果科學(xué)可行，則應(yīng)該給予支持。

研究院根據(jù)國外航天技術(shù)創(chuàng)新管理的實踐經(jīng)驗，從預(yù)先研究角度開展探索，經(jīng)過2017 年的實踐，研究院某領(lǐng)域預(yù)先研究工作項目規(guī)模增加了5 倍，研制經(jīng)費規(guī)模增加了7 倍，帶動了柵格舵、海上發(fā)射等一批原始創(chuàng)新成果，2018 年向中國航天科技集團(tuán)有限公司其他單位推薦該方法，同樣取得了良好效果。