制度廉潔如何評估？

李娟

在反腐敗領(lǐng)域，制度具有兩個層面的意義：一是反腐敗活動規(guī)范化、制度化、法治化，重大事項報告制度、個人收入申報制度等都屬于這層意義上的制度；二是從制度建設(shè)著手，壓縮權(quán)力裁量空間和權(quán)力腐敗空間，減少權(quán)力濫用和權(quán)力尋租的可能性。第二層意義上的制度建設(shè)狀況、質(zhì)量水平直接決定著權(quán)力的限度、權(quán)力濫用的可能性和權(quán)力腐敗的空間。

制度廉潔性評估指標(biāo)體系

制度廉潔性評估指標(biāo)體系可描述為利益之爭的沖突點、權(quán)力設(shè)置的關(guān)鍵點、權(quán)力運行的風(fēng)險點、權(quán)責(zé)之間的銜接點、監(jiān)督制約的缺失點五個方面，設(shè)定為五個一級指標(biāo)，每個一級指標(biāo)分解成五個二級指標(biāo)。

利益之爭的沖突點。利益沖突是指在公共行政過程中，發(fā)生私人、部門利益與公共責(zé)任相沖突的情境或行為，主要是部門與部門之間的沖突、個人與公共利益的沖突、群體之間的沖突三種形式。圍繞利益沖突點這一核心概念，評價制度中是否存在部門利益制度化，是否存在部門權(quán)力交疊和利益沖突，是否存在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的明顯傾斜，是否存在違反效能要求、財經(jīng)制度的情形，是否存在法律責(zé)任缺位、問責(zé)制度和績效評估缺失等。

權(quán)力設(shè)置的關(guān)鍵點。在制度中，對各方權(quán)力的設(shè)置要把握個度，在權(quán)力設(shè)置時要意識到分權(quán)制衡和設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)的必要性。分權(quán)制衡是指把權(quán)力按其性質(zhì)和作用分為相對獨立的部分，分別由不同機關(guān)和不同人員掌握并使各種機關(guān)之間相互制約，相互平衡。這就需要厘清制度中職權(quán)內(nèi)容是否齊全、明晰，實際職權(quán)與實施依據(jù)是否對應(yīng)，權(quán)力設(shè)置是否層次過多；是否存在不相容崗位，是否存在職權(quán)交叉、權(quán)力過于集中。

權(quán)力運行的風(fēng)險點。制度的健全完善對于規(guī)范權(quán)力運行，降低權(quán)力風(fēng)險，防止權(quán)力濫用具有保障意義。檢查制度中是否包含權(quán)力流程圖（或隱性流程圖），信息公開是否按照權(quán)力流程圖規(guī)范操作，信息公開時間和權(quán)力運行時間是否相統(tǒng)一，是否存在違法違規(guī)操作風(fēng)險點，是否存在逃避“三重一大”等決策事項。

權(quán)責(zé)之間的銜接點。“權(quán)責(zé)對等原則”，即職權(quán)與職責(zé)對等，避免擁有的行政權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任分離或不對等。在制度中，要明確完整有效的責(zé)任承擔(dān)控制機制，避免“權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化”，要確保權(quán)責(zé)對等和一致，檢查制度中是否制定職位說明書；是否體現(xiàn)責(zé)任到位、責(zé)任到人；是否存在有權(quán)無責(zé)的情況；是否建立過錯責(zé)任承擔(dān)和追究機制；是否建立救濟機制，如健全舉報、賠償?shù)纫?guī)定。

監(jiān)督制約的缺失點。腐敗問題說到底是公共權(quán)力濫用造成的必然結(jié)果，是公共權(quán)力失去有效監(jiān)督制約的必然結(jié)果。因此，在制度中應(yīng)對監(jiān)督措施、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。檢查制度中是否貫徹民主集中制這一基本原則，是否將廉潔自律情況納入干部的任命和考核指標(biāo)，是否暢通群眾監(jiān)督渠道，是否涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督的各種監(jiān)督措施，是否創(chuàng)新監(jiān)督制約機制。

制度廉潔性評估方法

我們采用“關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)管理法”對制度廉潔性風(fēng)險進行評估。關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)管理是對引起風(fēng)險事件發(fā)生的關(guān)鍵成因指標(biāo)進行管理的方法。我們將上述的利益之爭的沖突點、權(quán)力設(shè)置的關(guān)鍵點、權(quán)力運行的風(fēng)險點、權(quán)責(zé)之間的銜接點、監(jiān)督制約的缺失點等五個方面設(shè)定為五個關(guān)鍵成因指標(biāo)，分別用A、B、C、D、E來表示，每個指標(biāo)劃分為五個量化等級，分別賦予0.2、0.4、0.6、0.8、1五個分值，具體評估公式定量如下：計算公式L=A*B*C*D*E。

公式中：L-制度廉潔性水平，L值越大，制度廉潔性風(fēng)險越低，制度廉潔性水平越高。A-利益之爭沖突點，沖突點越少，制度廉潔性水平越高。取值量化：制度中不存在利益之爭，取值1；存在1～2個沖突點，取值0.8；存在3～4個沖突點，取值0.6；存在5～6個沖突點，取值0.4；存在6個以上沖突點，取值0.2；B-權(quán)力設(shè)置關(guān)鍵點的完備程度，越完備，制度廉潔性水平越高。取值量化：制度中權(quán)力設(shè)置完全合理，取值1；制度中權(quán)力設(shè)置相當(dāng)合理，取值0.8；制度中權(quán)力設(shè)置合理，取值0.6；制度中權(quán)力設(shè)置欠缺，取值0.4；制度中權(quán)力設(shè)置不明晰，取值0.2；C-規(guī)避權(quán)力運行風(fēng)險的效果，效果越高，制度廉潔性水平越高。取值量化：權(quán)力運行順暢，取值1；權(quán)力運行中存在1～2個風(fēng)險點，取值0.8；權(quán)力運行中存在3～4個風(fēng)險點，取值0.6；權(quán)力運行中存在5～6個風(fēng)險點，取值0.4；權(quán)利運行無序，取值0.2；D-權(quán)責(zé)之間銜接密切程度，越密切，制度廉潔性水平越高。取值量化：權(quán)責(zé)對等，取值1；權(quán)責(zé)銜接點缺失1～2個，取值0.8；權(quán)責(zé)銜接點缺失3～4個，取值0.6；權(quán)責(zé)銜接點缺失5～6個，取值0.4； 有權(quán)無責(zé)，取值0.2；E-監(jiān)督制約作用越大，制度廉潔性水平越高。取值量化：監(jiān)督制約完備，取值1；監(jiān)督制約中存在1～2個缺失點，取值0.8；監(jiān)督制約中存在3～4個缺失點，取值0.6；監(jiān)督制約中存在5～6個缺失點，取值0.4； 未涉及任何監(jiān)督制約措施，取值0.2。

根據(jù)得出的L值，確定制度廉潔性風(fēng)險等級。L≤0.02，制度廉潔性風(fēng)險級別1級，制度廉潔性風(fēng)險程度極高；0.020.32，制度廉潔性風(fēng)險級別5級，制度廉潔性風(fēng)險程度輕微。

實證研究

“制度廉評”是一項創(chuàng)新性工作，在預(yù)防腐敗專業(yè)化和科學(xué)化方面發(fā)揮著重要作用。我們在理論研究的基礎(chǔ)上，選取了某公司《物資采購管理實施細則》開展制度廉評實證研究。我們邀請了十名專家組成評估小組，對制度逐條逐句地進行推敲、打分。在將十個評委打分加權(quán)平均后，該制度廉評得分L值=0.1125分，該制度為三級廉潔性風(fēng)險，并針對五個一級指標(biāo)提煉出11條廉潔風(fēng)險點。相關(guān)部門根據(jù)這些風(fēng)險點對制度進行了修訂，有效避免了風(fēng)險的發(fā)生。通過此實證研究，對該制度廉評模型的有效性進行了驗證。并通過對制度廉潔性評估的指標(biāo)細化、分類、量化標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和合理性進行研究，為后續(xù)制度廉評工作的推廣提供了理論支撐。