把所有者和管理者分開(kāi)

黃小虎

水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海洋、礦產(chǎn)資源、農(nóng)用地、建設(shè)用地等等，都屬于自然資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論把它們統(tǒng)稱為土地。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)?！边@是黨中央對(duì)國(guó)家治理思路的一個(gè)重大調(diào)整，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)上，專門(mén)對(duì)此作了說(shuō)明。他指出：“全會(huì)決定提出健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。總的思路是按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制?！彼€指出：“國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國(guó)家對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督?！?/p>

一、進(jìn)行自然資源管理改革，關(guān)鍵在于解決所有權(quán)與管理權(quán)不分問(wèn)題

在我國(guó)，自然資源有的屬于全民所有（即國(guó)有），有的屬于農(nóng)村集體所有。屬于集體所有的自然資源如何利用，是政府監(jiān)管的對(duì)象，所有者與管理者是分開(kāi)的。但是，屬于全民所有的自然資源的資產(chǎn)權(quán)益由誰(shuí)來(lái)代表，卻沒(méi)有明確界定。在實(shí)際操作中，往往是由各級(jí)政府的行政管理部門(mén)行使所有者代表的職能，所謂集“裁判員”、“運(yùn)動(dòng)員”于一身。我國(guó)自然資源管理中的許多突出問(wèn)題，都是由此引起的。

1. 政府行政監(jiān)管的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

例如，政府為了保護(hù)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，把嚴(yán)格保護(hù)耕地作為基本國(guó)策，確立了明確的保護(hù)目標(biāo)，提出集約利用存量土地的方針。但是長(zhǎng)期以來(lái)，各地城市發(fā)展幾乎無(wú)一例外地走外延擴(kuò)張之路，大量占用優(yōu)質(zhì)耕地，城市存量建設(shè)用地粗放、低效利用，浪費(fèi)嚴(yán)重。其根本原因在于，國(guó)家沒(méi)有明確界定國(guó)有土地所有權(quán)的代表，而關(guān)于土地管理的具體制度安排，事實(shí)上把政府的土地管理部門(mén)作為國(guó)有土地所有權(quán)的代表，允許其以出讓、抵押等方式經(jīng)營(yíng)土地。在分稅制改革不夠徹底，政府仍然承擔(dān)城市建設(shè)職能等情況下，政府經(jīng)營(yíng)土地的收入成為城市建設(shè)資金的主要來(lái)源。這種制度安排所形成的動(dòng)力機(jī)制，使得地方政府只有不斷地占用耕地，不斷地經(jīng)營(yíng)土地，才能滿足城市建設(shè)的需要。

2. 容易出現(xiàn)侵害老百姓利益的現(xiàn)象。

仍以土地管理為例，由于政府經(jīng)營(yíng)土地成為城市建設(shè)的主要資金來(lái)源，為了保證政府經(jīng)營(yíng)土地的收入，農(nóng)村、農(nóng)民成為首當(dāng)其沖的利益受損者。有關(guān)制度一方面規(guī)定，按農(nóng)地價(jià)格支付征地補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民不能分享土地增值收益；另一方面又規(guī)定，不管是基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)，還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，一律實(shí)行政府征地，不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，剝奪了農(nóng)民憑借土地資產(chǎn)自主、平等地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的權(quán)利。這些制度和規(guī)定，實(shí)質(zhì)是利用管理者權(quán)力謀取所有者利益，走的依然是農(nóng)村支持城市的發(fā)展道路，勢(shì)必受到農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制，激化社會(huì)矛盾。廣大城市居民特別是工薪階層，也是政府經(jīng)營(yíng)土地的利益受損者?；A(chǔ)性、公益性用地，政府是凈投入；工業(yè)用地，為了招商引資的需要，各地普遍低價(jià)供地，有的連成本都收不回來(lái)；而經(jīng)營(yíng)性用地的“招、拍、掛”，是土地財(cái)政的主要來(lái)源，政府要用這筆收入來(lái)平衡基礎(chǔ)公益用地和工業(yè)用地的虧空，還要盡可能多地積聚一些建設(shè)資金。由于現(xiàn)行住房制度的設(shè)計(jì)，沒(méi)有對(duì)普通自住性需求的單獨(dú)供應(yīng)渠道，迫使自住性需求擠到開(kāi)發(fā)商的供應(yīng)渠道里，與投資、投機(jī)需求競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，土地“招、拍、掛”不斷推高地價(jià)、抬升房?jī)r(jià)，大大超出了自住性需求的購(gòu)買(mǎi)能力，引發(fā)嚴(yán)重的民生問(wèn)題。

3. 積聚社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)。

土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價(jià)格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對(duì)企業(yè)當(dāng)年利潤(rùn)的扣除，屬于社會(huì)一次分配范疇。對(duì)企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來(lái)利潤(rùn)，屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金的，負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來(lái)支付，本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債；如果經(jīng)營(yíng)不好或者破產(chǎn)了，這筆負(fù)債就不能清償；如果企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終還會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題。按有關(guān)制度規(guī)定，企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，使負(fù)債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過(guò)是負(fù)債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的結(jié)果，負(fù)債的規(guī)模還可能被放大。

從整個(gè)社會(huì)的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或若干個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象的說(shuō)法，就是“寅吃卯糧”。

政府用土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，近幾年越來(lái)越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來(lái)收益逐步償還。目前，土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有些地方一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。一些地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，于是靠借新債償舊債來(lái)拖延。土地金融與正常的政府債不同，是銀行資金“大搬家”，擠壓了民間的融資空間，不利于搞活經(jīng)濟(jì)。

二、落實(shí)自然資源管理改革思路，需要消除一些疑慮

黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》明確了把所有者權(quán)利和行政監(jiān)管權(quán)力分開(kāi)的改革思路。落實(shí)這一改革思路，就要改變現(xiàn)行的全民所有的土地、森林、礦產(chǎn)、水域、海洋、灘涂等自然資源的所有者代表職能，與政府對(duì)自然資源的行政監(jiān)管職能混在一起的狀況，把前者從相關(guān)的行政管理權(quán)力中剝離出來(lái)，組建專門(mén)機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家行使對(duì)全民所有的自然資源的所有者權(quán)利。國(guó)家的所有者權(quán)利與其他市場(chǎng)主體（集體、企業(yè)、個(gè)人）的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣，受政府相關(guān)行政管理權(quán)力的平等保護(hù)。同時(shí)，政府對(duì)無(wú)論全民所有的還是集體所有的自然資源，均按統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。

中央的這一改革思路高屋建瓴，抓住了問(wèn)題的核心與關(guān)鍵。但是社會(huì)上乃至黨內(nèi)和干部隊(duì)伍中，仍有一些人對(duì)此心存疑慮。有人擔(dān)心，政府不再經(jīng)營(yíng)土地，會(huì)影響地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，認(rèn)為這是“自毀長(zhǎng)城”；有人擔(dān)心，國(guó)家征地參照市場(chǎng)價(jià)公平補(bǔ)償，會(huì)產(chǎn)生新的“暴富”群體，不能惠及全體農(nóng)民；有人擔(dān)心，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地平等進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利，會(huì)使農(nóng)民在利益驅(qū)使下，不遵守國(guó)家規(guī)劃，不服從土地用途管制，會(huì)助長(zhǎng)權(quán)貴集團(tuán)的土地投機(jī)兼并，還會(huì)助長(zhǎng)農(nóng)村基層干部貪贓枉法、胡作非為，等等。

實(shí)事求是地說(shuō)，這些擔(dān)心并非全無(wú)道理，有些情況確實(shí)可能發(fā)生。當(dāng)前，中央尚未具體部署實(shí)施改革，把可能發(fā)生的問(wèn)題提出來(lái)，有助于大家想得更周到全面一些，避免或減少一哄而起的混亂。但必須指出的是，有的人之所以提出種種擔(dān)心，其實(shí)是對(duì)中央的改革思路持懷疑甚至反對(duì)態(tài)度。

他們沒(méi)有看到，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的，是綜合改革方案，某個(gè)單項(xiàng)改革可能產(chǎn)生的問(wèn)題，會(huì)通過(guò)其他改革措施加以避免或糾正。例如，所有者權(quán)利和管理者權(quán)力分開(kāi)以后，雖然政府的行政管理部門(mén)沒(méi)有了經(jīng)營(yíng)土地的收入，但財(cái)稅制度改革的推進(jìn)，可以更好地保證政府履行職責(zé)所需的財(cái)力，投資體制改革可以擴(kuò)大地方建設(shè)資金的來(lái)源，地方的發(fā)展會(huì)更加健康、可持續(xù)。

他們更沒(méi)有看到，當(dāng)前改革的主要任務(wù)是解決好政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)政府的行為加強(qiáng)規(guī)范。地方政府集“裁判員”、“運(yùn)動(dòng)員”于一身，權(quán)力失去制約，勢(shì)必促使一些干部滋長(zhǎng)無(wú)所不能的觀念和為所欲為的霸氣，從根本上顛倒“公仆”與“主人”的關(guān)系。只有按照中央領(lǐng)導(dǎo)再三強(qiáng)調(diào)的那樣，以“壯士斷腕”的氣概，堅(jiān)決破除利益的藩籬，我們的政府才能不脫離群眾，才能有強(qiáng)大的公信力。政府行為規(guī)范了，發(fā)生在民間和老百姓身上的任何問(wèn)題，都不難解決。

三、推進(jìn)自然資源管理改革，需要破除部門(mén)分割管理體制

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)上的講話，精辟地分析了現(xiàn)行自然資源管理體制的弊端。他說(shuō)：“用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！笨倳?shū)記的分析，點(diǎn)明了現(xiàn)行體制的要害是顧此失彼，相互掣肘，無(wú)法形成合力。下面，試舉若干具體表現(xiàn)：

1. 難以徹底摸清自然資源的“家底”。

在部門(mén)分管體制下，每個(gè)部門(mén)都要編制全國(guó)性的規(guī)劃，為此都要搞全國(guó)性的資源調(diào)查。但由于各個(gè)部門(mén)使用不同的調(diào)查技術(shù)，采取不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查的結(jié)果差異很大，甚至相互“打架”。例如，土地管理部門(mén)從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，歷時(shí)10年，搞了第一次土地詳查，號(hào)稱是中國(guó)歷史上第一次摸清了土地的家底。根據(jù)詳查結(jié)果，1996年全國(guó)有耕地19.51億畝。后來(lái)，土地管理部門(mén)據(jù)此提出全國(guó)耕地保有量的“紅線”，是不能少于18億畝。但2007年黨的十七大召開(kāi)前夕，林業(yè)管理部門(mén)發(fā)布消息稱，從1999年到2007年，全國(guó)“退耕還林”3.65億畝。按這樣算下來(lái)，19.51億畝減3.65億畝，還剩不到16億畝了，何來(lái)“紅線”可保？林業(yè)部門(mén)的一個(gè)數(shù)，否定了土地部門(mén)歷時(shí)10年的調(diào)查結(jié)果！由于國(guó)家對(duì)“退耕還林”的每一畝，都支付定額財(cái)政補(bǔ)貼，因而林業(yè)部門(mén)的這個(gè)數(shù)是有依據(jù)的。于是，上至政府領(lǐng)導(dǎo)下至有關(guān)各界都很困惑，感覺(jué)我們土地的家底似乎還是不清楚，還需要搞第二次調(diào)查。現(xiàn)在第二次土地調(diào)查的結(jié)果已經(jīng)公布，用這個(gè)最新的數(shù)據(jù)來(lái)衡量，恐怕其他部門(mén)的有些數(shù)據(jù)又成了一筆糊涂賬。

2. 容易產(chǎn)生監(jiān)管盲點(diǎn)。

例如，廣義的環(huán)境保護(hù)，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)因土地利用變化引起的生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行監(jiān)管。但在部門(mén)分管體制下，土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理土地利用，環(huán)境保護(hù)部門(mén)就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要職責(zé)不是環(huán)保，由此就產(chǎn)生了環(huán)境保護(hù)的缺位問(wèn)題。土地管理部門(mén)一度為了“雙保（保發(fā)展，保耕地）”，而鼓勵(lì)各地開(kāi)發(fā)沿海灘涂和低丘緩坡等未利用土地。殊不知所謂未利用地，只是人類未利用而已。對(duì)于整個(gè)自然界的生態(tài)環(huán)境平衡，這些未利用地發(fā)揮著極其重要的作用。人類的開(kāi)發(fā)活動(dòng)一旦打破這種平衡，將給自然界包括人類自身帶來(lái)災(zāi)難性的后果。

3. 部門(mén)的監(jiān)管相互沖突。

由于各部門(mén)的資源數(shù)據(jù)不一致，依據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行的管理就會(huì)發(fā)生沖突。例如，土地管理部門(mén)認(rèn)定為荒地或未利用地的，林業(yè)部門(mén)則可能認(rèn)定為林地或有林地。這樣，土地部門(mén)開(kāi)發(fā)未利用地的土地整治活動(dòng)，會(huì)被林業(yè)部門(mén)認(rèn)為是破壞森林的違法活動(dòng)。以至于在有些地方，發(fā)生了森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人員的事件。產(chǎn)生這些問(wèn)題，固然與各部門(mén)工作人員的素質(zhì)有關(guān)系，但根本原因還在于管理體制不合理。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！?/p>

四、對(duì)于自然資源管理體制改革的具體設(shè)想

1. 成立專門(mén)從事國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理的部門(mén)。

我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，有兩大難點(diǎn)必須解決好。一是國(guó)有企業(yè)如何脫離政府的干預(yù)和保護(hù)，成為與其他多種所有制企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，同時(shí)國(guó)家的所有者權(quán)益不能受到損害；二是屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)，如何正確地進(jìn)入市場(chǎng)，既不損害其他市場(chǎng)主體的利益，又能切實(shí)保護(hù)資源可持續(xù)利用。目前，國(guó)有企業(yè)的改革已經(jīng)取得很大進(jìn)展，政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)和保護(hù)已經(jīng)大為減少，成立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)代表國(guó)家行使出資人的權(quán)利，并統(tǒng)籌謀劃、指導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步理順了政府與企業(yè)的關(guān)系。盡管行業(yè)壟斷等不少問(wèn)題仍有待解決，但改革的方向明確，路徑比較清晰。相比國(guó)企改革，在國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制上，所有者權(quán)利與政府的行政權(quán)力結(jié)合得越來(lái)越緊，行政權(quán)力甚至成了所有者權(quán)利的附庸。

按照十八屆三中全會(huì)的自然資源資產(chǎn)管理體制改革精神，可以考慮參考國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)，組建國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)自部門(mén)），代表國(guó)家對(duì)屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)行使所有者權(quán)利。這種國(guó)家所有的權(quán)利與集體所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)利，處于平等地位，都要接受政府的不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)的統(tǒng)一登記，接受政府的自然資源監(jiān)管部門(mén)的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制，使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的，要辦理使用權(quán)登記和變更登記，還要接受工商、稅務(wù)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)的統(tǒng)一管理。

有些自然資源資產(chǎn)，如重要礦產(chǎn)資源和水利資源的有償使用，由中央國(guó)自部門(mén)直接管理；有些資產(chǎn)如國(guó)有土地使用權(quán)的劃撥、出租、出讓、入股、聯(lián)營(yíng)，一般性礦產(chǎn)資源和水資源的有償使用等，可由中央國(guó)自部門(mén)責(zé)成或委托地方國(guó)自部門(mén)管理。另外，基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)需要征收農(nóng)村集體所有的土地或其他自然資源資產(chǎn)，可由國(guó)自部門(mén)與集體和農(nóng)民協(xié)商，參照市場(chǎng)價(jià)格公平補(bǔ)償。全民所有的自然資源資產(chǎn)的收益，屬于全體人民，應(yīng)當(dāng)上繳中央財(cái)政，納入基金管理，按規(guī)定用途統(tǒng)一安排使用。因此，國(guó)自系統(tǒng)宜實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

國(guó)有自然資源資產(chǎn)的保值、增值，是國(guó)自部門(mén)的一項(xiàng)職責(zé)，但不一定是最主要的職責(zé)。最主要的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是在政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管下，使自然資源得到合理利用和切實(shí)保護(hù)。所謂合理利用，包括用全民所有的自然資源保障民生。例如，對(duì)于保障性住房和普通的自住性住房，應(yīng)該保障供應(yīng)土地。

2. 組建對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)所有自然資源進(jìn)行監(jiān)管的部門(mén)。

這個(gè)新組建的自然資源管理部門(mén)第一位的任務(wù)，應(yīng)該是會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、住建部、農(nóng)業(yè)部等，編制新的國(guó)土規(guī)劃，包括主體功能分區(qū)（含主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)、主要商品糧基地、主要生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、主要礦產(chǎn)資源蓄積區(qū)），城鄉(xiāng)建設(shè)和重要生產(chǎn)力布局，重大國(guó)土整治（含土地、森林、草原、水域）項(xiàng)目安排，等等。這個(gè)規(guī)劃，與現(xiàn)行分管體制下任何部門(mén)的規(guī)劃都不相同，是涵蓋國(guó)土范圍內(nèi)所有開(kāi)發(fā)、整治活動(dòng)的綜合性中長(zhǎng)期規(guī)劃，也是國(guó)家規(guī)劃體系的最上位的規(guī)劃?，F(xiàn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展5年規(guī)劃，屬于近中期規(guī)劃，是國(guó)土規(guī)劃的階段性實(shí)施。有了這兩個(gè)規(guī)劃，現(xiàn)在的許多部門(mén)規(guī)劃就沒(méi)有必要保留了。少數(shù)必須保留的部門(mén)規(guī)劃及一些重要的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，必須接受國(guó)土規(guī)劃的指導(dǎo)，與之銜接。地方各級(jí)的國(guó)土規(guī)劃，則是全國(guó)性規(guī)劃的延伸和細(xì)化。

接下來(lái)的任務(wù)，就是依據(jù)國(guó)土規(guī)劃實(shí)施空間用途管制，既合理利用資源，又切實(shí)保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境。這可能是這個(gè)新組建部門(mén)的最重要的日常工作。所謂空間用途管制，就是要落實(shí)每一宗土地及其地上、地下的其他資源如何利用和保護(hù)。這就需要繪制大比例尺的規(guī)劃圖，因?yàn)楸壤咛?，?guī)劃用途只能落到較大的區(qū)域，難以落到每一宗土地上，不能作為日常用途管制的依據(jù)?，F(xiàn)行分管體制下的部門(mén)規(guī)劃，只有鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃圖和城市規(guī)劃圖能落實(shí)到宗地上，可以通過(guò)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、疊加相關(guān)信息，改造為能實(shí)施空間用途管制的規(guī)劃圖。此外，空間用途管制也包括耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重要內(nèi)容。

制定自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)交易規(guī)則，也是這個(gè)部門(mén)的重要職責(zé)。要對(duì)各種自然資源資產(chǎn)的出讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)、抵押、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等市場(chǎng)交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，保證市場(chǎng)的公平、公正，以及完善國(guó)家征地制度，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。市場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)保護(hù)，可以考慮在這個(gè)部門(mén)內(nèi)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。由于這項(xiàng)工作十分龐雜，而且不僅僅涉及自然資源資產(chǎn)，也可以考慮登記機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)立。對(duì)自然資源資產(chǎn)的收益征稅，例如流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增值稅、保有環(huán)節(jié)的不動(dòng)產(chǎn)稅等，主要是財(cái)稅部門(mén)的職責(zé)，但自然資源管理部門(mén)也有積極配合的責(zé)任。

（作者：中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：吳 強(qiáng)