跨行政區(qū)劃法院且行且近

滑璇

12月10日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)布消息：北京市將于年底成立第四中級(jí)人民法院，“該院將跨行政區(qū)劃審理重大刑事、民事、行政案件”。另外，“經(jīng)中央批準(zhǔn)，除北京外，上海也將組建跨行政區(qū)劃的中級(jí)人民法院”。

這也是2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》后的第一個(gè)正式宣布成立的跨行政區(qū)劃法院。

消息一出，引發(fā)各方關(guān)注。中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，有助于排除法院外部對(duì)審判工作的干擾，保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，“尤其對(duì)于‘民告官式的行政訴訟，跨區(qū)劃法院的意義更加重大。”

如履薄冰的“民告官”

外界對(duì)于跨行政區(qū)劃法院的這一輪關(guān)注熱潮，始于2014年10月底的中共中央第十八屆四中全會(huì)。在優(yōu)化司法職權(quán)配置的問題上，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中寫道：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。”

這些表述，一度引來眾人對(duì)于中國(guó)將成立行政法院的猜想。

但猜測(cè)并沒有停留太長(zhǎng)時(shí)間。幾天之后，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次全體會(huì)議于11月1日通過了對(duì)《行政訴訟法》的修改。修法決定通過當(dāng)天，全國(guó)人大常委會(huì)專門召開了新聞發(fā)布會(huì)。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在會(huì)上首次明確表示，中國(guó)不會(huì)建立單獨(dú)的行政法院，但最高法院將指定一些法院審理跨區(qū)域行政案件。

這次發(fā)布會(huì)終結(jié)了司法界對(duì)于單獨(dú)成立行政法院的猜想，但將跨行政區(qū)劃法院拉入視野之中。新修改的《行政訴訟法》中明確規(guī)定：經(jīng)最高法院批準(zhǔn)，各省高院可以確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安將其稱為本次修改中“最亮的亮點(diǎn)”。北京、上海、廣東等地，隨后也開始籌備跨行政區(qū)劃法院的試點(diǎn)。

對(duì)于司法界人士來說，無論是設(shè)立獨(dú)立的行政法院，還是試點(diǎn)跨行政區(qū)劃法院，重點(diǎn)在于“跨區(qū)域”。而希冀的改革重點(diǎn)是行政訴訟案件，即常說的“民告官”案件。

與一般民事、刑事案件相比，帶有“民告官”性質(zhì)的行政案件，受到法院外部干擾的比例最高。行政訴訟不僅立案難，原告的勝訴率也很低。

據(jù)《中國(guó)法律年鑒》統(tǒng)計(jì)，2003年至2012年，全國(guó)法院一審案件數(shù)量從514萬件上升到753萬件，增加了200余萬件，但行政案件數(shù)量的增幅還不到5萬件，至2012年時(shí)也只有13萬余件。十年間，行政訴訟案件所占比例也一直在1.7%到1.8%附近徘徊。

行政訴訟的結(jié)果也不容樂觀。2007年至2012年的一審行政案件中，原告勝訴率從11.51%一路下降至7.12%，原告撤訴率則從36.96%持續(xù)上升至49.84%。

馬懷德曾對(duì)此表示，如果沒有根本性的制度改革和突破，行政訴訟很可能淪落為少數(shù)執(zhí)著者屢戰(zhàn)屢敗的一廂情愿。

中國(guó)行政訴訟的困境，很大程度上緣于一些行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的干預(yù)。北京市高級(jí)人民法院原副院長(zhǎng)王振清是行政審判工作出身，他深知行政案件審判法官那種如履薄冰的感覺，“既要堅(jiān)持原則、敢于面對(duì)行政機(jī)關(guān)說‘不，又要顧全大局、把握分寸”。

由于地方法院的吃穿住行全靠同級(jí)政府撥款，因此一旦法院做出對(duì)行政機(jī)關(guān)不利的判決，就可能惹來麻煩。據(jù)一位法官透露，北方某基層法院，在一起行政訴訟中判決當(dāng)?shù)匾?guī)劃局?jǐn)≡V，結(jié)果在一次規(guī)劃修訂中，法院的圍墻被要求必須拆掉。

為了擺脫行政機(jī)關(guān)的掣肘，法院曾想過多種辦法。早在上世紀(jì)80年代，行政審判庭初建時(shí)，北京市法院系統(tǒng)便希望行政訴訟能夠?qū)嵭薪徊婀茌牎Ｍ跽袂褰忉?，只有法院和法官的利益不受被告制約，才能減少案件審判時(shí)遭到干預(yù)的可能。這個(gè)思路與今天的跨行政區(qū)劃法院殊途同歸，但在當(dāng)年并未得到實(shí)行。

接下來的十幾年，法院不斷出臺(tái)新舉措，以抵御行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的干擾。比如提倡案件當(dāng)庭宣判，以減少對(duì)法官“打招呼”的機(jī)會(huì);用電腦系統(tǒng)自動(dòng)為法官分配案件，禁止法官挑案，以防止?fàn)I私舞弊;增加紀(jì)檢部門對(duì)案件判決的抽查，以強(qiáng)化事后監(jiān)督。這些方法雖然能在一定程度上減少行政機(jī)關(guān)的干擾幾率，但沒有解決根本問題，效果并不理想。

從行政法院到跨行政區(qū)劃法院

法學(xué)界對(duì)于設(shè)立行政法院的呼吁，持續(xù)了十余年后，在2013年漸入高潮。

由于鐵路系統(tǒng)調(diào)整，鐵路法院收編國(guó)家司法管理體系，一種被認(rèn)為最為可行的方案是：重組鐵路法院，讓行政法院“借殼上市”。據(jù)了解，最高法院和一些地方法院也確實(shí)都曾對(duì)此進(jìn)行過調(diào)研。截至2012年6月，全國(guó)共有17個(gè)鐵路中院、58個(gè)鐵路基層法院被正式納入國(guó)家司法體系。對(duì)于組建行政法院來說，是個(gè)良好契機(jī)。

另一個(gè)有利條件是，涉及鐵路的司法案件數(shù)量極少。據(jù)廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院陳雪梅在其發(fā)表的論文《追問、回應(yīng)與路徑——鐵路法院置換為行政法院的思考》里公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)鐵路法院法官年人均辦案數(shù)不足5件。而在回歸國(guó)家司法管理體系后，鐵路法院自身也希望向更專業(yè)、更高效的方向發(fā)展。論文中，陳雪梅還提出鐵路法院轉(zhuǎn)為行政法院的十大優(yōu)勢(shì)，比如，鐵路法院黨組由所在地省委直接領(lǐng)導(dǎo)，鐵路法官全部由所在地省人大常委會(huì)任命，鐵路法院資金由省財(cái)政保障等。這些鐵路法院與普通地方法院的不同之處，基本與學(xué)者們期待的行政法院、現(xiàn)在的跨行政區(qū)劃法院思路吻合。

2013年1月，最高法院下發(fā)《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》。通知內(nèi)容雖然沒有提及鐵路法院，卻明確提出了打破常規(guī)行政區(qū)劃、集中管轄部分一審行政案件的理念，并要求各省自行確定一到兩個(gè)中院、兩到六個(gè)基層法院開展試點(diǎn)。通知下發(fā)后，廣西南寧、江蘇南通、山東的棗莊和濟(jì)寧、廣東江門等地被確定為首批試點(diǎn)。

一年多后，沈陽中院于2014年8月宣布，從9月起全面推開行政案件集中交叉管轄，將全市8個(gè)縣區(qū)市的行政訴訟案件，集中到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院統(tǒng)一管轄。盡管這次實(shí)驗(yàn)被命名為“跨行政區(qū)域法院”試點(diǎn)，但改革重心依然旨在調(diào)整行政訴訟管轄范圍，民商事案件、刑事案件未受波及。

中國(guó)法學(xué)界對(duì)于行政法院最近、也是最后一次努力，是在今年10月。據(jù)一位內(nèi)部人士透露，十八屆四中全會(huì)召開前，司法實(shí)務(wù)部門曾向中央緊急呈遞了一份報(bào)告，希望設(shè)立行政法院。但依據(jù)目前的結(jié)果，這份報(bào)告和行政法院的建議最終沒有獲得通過。

行政法學(xué)界認(rèn)為，行政法院最終流產(chǎn)，一大障礙在于建制問題。如果單獨(dú)設(shè)立行政法院，對(duì)于編制、組織部門來說，需創(chuàng)建一整套新規(guī)則，阻力、難度很大;相反，如果為跨行政區(qū)劃法院套上類似北京四中院的外殼，既不像知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院那樣增加新的建制，也不特別強(qiáng)調(diào)行政案件的集中管轄，獲得審批的可能性就會(huì)大大提高。

多種方案仍存爭(zhēng)議

北京第四中級(jí)人民法院在組建過程中突然調(diào)整方向，或許也與此有關(guān)。

一位北京法院系統(tǒng)人士向《中國(guó)新聞周刊》透露，北京四中院的最初設(shè)計(jì)是在一定程度上集中管轄行政案件，同時(shí)管轄一部分民事、刑事案件。但是，2014年12月2日，中央深改小組審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》后，北京市法院系統(tǒng)突然發(fā)布通知，撤回了之前的四中院組建方案。在之前的方案中，四中院將吸收北京市三家中院的行政審判骨干人才，在中院層面集中管轄行政案件。

目前公布的組建方案表述為：該院將跨行政區(qū)劃審理重大刑事、民事、行政案件，符合該院管轄條件的重大刑事、民事、行政案件，將由該院管轄，而不再按行政區(qū)劃，到行政區(qū)劃法院起訴。不過，四中院到底管轄哪些重大案件，尤其是哪些重大行政案件，“還沒有一個(gè)權(quán)威信息”。

一種說法是，未來四中院將統(tǒng)一管轄把區(qū)縣政府作為被告的行政訴訟案件。

廣東的跨行政區(qū)劃法院籌備方案不盡相同。據(jù)透露，11月中旬，最高院副院長(zhǎng)江必新曾在廣州面見廣東高院院長(zhǎng)鄭鄂和廣東省人大相關(guān)人員，商討跨行政區(qū)劃法院事宜。當(dāng)時(shí)，廣東版方案依舊停留在借鐵路法院框架改制的基礎(chǔ)之上。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，當(dāng)時(shí)廣東的思路是，由中級(jí)鐵路法院、基層鐵路法院兩部分共同改組構(gòu)成跨行政區(qū)劃法院。除管轄跨區(qū)民商事案件和一部分刑事案件外，兩級(jí)跨行政區(qū)劃法院還將集中審判高院以下的行政訴訟。其中，改組后的基層鐵路法院管轄原區(qū)縣級(jí)法院一審的行政訴訟、二審行政訴訟，中級(jí)鐵路法院管轄原地市級(jí)法院一審的行政訴訟。

此方案尚未披露的原因之一，是跨行政區(qū)劃法院法官的任命問題沒有確定。按法官法規(guī)定，中國(guó)法院法官需由同級(jí)人大常委會(huì)任免，而跨行政區(qū)劃法院的法官應(yīng)由哪級(jí)人大常委會(huì)任免，目前尚存爭(zhēng)議。

法學(xué)界的建議是，十八屆四中全會(huì)提出各中級(jí)法院、基層法院由省高院直管，可以從跨行政區(qū)劃法院做起：由省級(jí)人大常委會(huì)行使各跨行政區(qū)劃法院法官的任免權(quán)，由省高院統(tǒng)一保障各級(jí)法院的財(cái)政撥款。

具體方案雖未明確，但北京四中院的法官遴選工作正在進(jìn)行。法官自愿報(bào)考，筆試、面試合格后調(diào)入四中院任職，掛牌日期確定在2014年底。

王振清認(rèn)為，組建跨行政區(qū)劃法院是使司法工作免受行政干預(yù)的努力。不過，跨行政區(qū)劃法院不能完全杜絕這種現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)可能到更高級(jí)別的政府部門疏通關(guān)系?！爸袊?guó)的法院、法官和行政訴訟，依然還有很長(zhǎng)的路要走?！蓖跽袂逭f。