土改難點在于政府經(jīng)營土地

王全寶

中共十八屆三中全會召開之后，公眾對土地制度改革充滿了期待。但是，近一年過去，土地制度改革并沒有如預(yù)期中“轟轟烈烈”推進，甚至有學(xué)者質(zhì)疑土地制度改革再一次被“架空”。

作為長期研究土地制度的專家，黃小虎對當前土改問題保持冷靜態(tài)度。他認為，土地制度改革的根本性轉(zhuǎn)變，要在2018年以后（即財稅體制改革、戶籍制度改革、政府機構(gòu)改革等獲得成效后）才能全面展開。

黃小虎曾長期在國土資源部系統(tǒng)工作，熟稔國土政策規(guī)劃。他曾擔任中國土地勘測規(guī)劃院原黨委書記、巡視員，并且是國土資源部咨詢研究中心咨詢委員。目前，黃小虎擔任中國土地學(xué)會副理事長。

中國新聞周刊：當前土地制度改革的障礙在哪里？

黃小虎：我認為，土地制度改革一直沒有實質(zhì)性突破，障礙主要集中在三個方面：一個是法律障礙，主要是《憲法》的有關(guān)規(guī)定;二是思想理論障礙，主要是怎樣理解和運用“漲價歸公”理論;三是制度障礙，主要是政府經(jīng)營土地制度。

《憲法》規(guī)定，土地所有權(quán)不得買賣，但土地使用權(quán)可以依法有償使用，具體辦法由國務(wù)院另行制定。1990年，國家出臺了國有土地有償使用管理條例，但集體土地有償使用的辦法始終沒有制定。

1998年的《土地管理法》反而限制集體建設(shè)用地進入市場，嚴格說這是不符合憲法精神的。該法第43條和第63條的逐步實施，帶來了許多預(yù)料不到的消極后果。

從農(nóng)民和農(nóng)村的角度來說，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：一是在自己土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型;二是進城打工，也就是被稱為“農(nóng)民工”的這批人;三是國家建設(shè)征用土地。前兩條道路是農(nóng)民主動參與城市化進程之路，第三條則是“被城市化”之路。但是新土地管理法頒布后，第一條道路被堵死了，“三車道”變?yōu)椤岸嚨馈保敖煌ā弊匀粨矶隆?/p>

而剩下的兩個車道又都不順暢：農(nóng)民進城打工，住房、社會保障、子女教育等問題不解決，就不能成為真正的市民，真實身份還是農(nóng)民，城市里的社會矛盾因而日益凸顯;國家征地，有關(guān)法規(guī)仍然沿用計劃經(jīng)濟時期的補償辦法，不能妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，農(nóng)村地區(qū)的社會矛盾更是越來越激化。

社會矛盾與沖突呈上升之勢，原因固然是多方面的，但與新土地管理法的實施不無直接關(guān)系。

陜西，建設(shè)中的新農(nóng)村。攝影/Andy Wong

從制度障礙來看，主要是政府經(jīng)營土地制度。政府管理部門承擔經(jīng)營土地職能，集“裁判員”和“運動員”于一身，在市場上與民爭利。

在上述三大障礙中，我認為政府經(jīng)營土地是最深層次的、最根本的障礙。從上世紀90年代初一直到今天，社會各界探討土地制度改革，爭論焦點主要集中在征地制度和集體建設(shè)用地入市這兩個問題。

土地管理部門既承擔國有土地所有者的代表職能，又負責(zé)經(jīng)營土地。而經(jīng)營土地的收入，又成為地方建設(shè)的主要資金來源。為了保證地方建設(shè)資金最大化，需要壓低征收農(nóng)民土地的價格，擴大征地的范圍，即不允許集體建設(shè)用地進入市場。

如果徹底改革征地制度，大幅度提高征地補償費用，政府的收入將會減少;如果允許集體建設(shè)用地進入市場，政府可賣的土地將更少甚至無地可賣。在現(xiàn)行財稅體制下，地方的建設(shè)與發(fā)展可能就沒法去搞。

政府經(jīng)營土地帶來的問題越積越多，土地制度改革也就一直被拖延，成為土地制度改革的掣肘。

中國新聞周刊：未來土地制度改革的思路是什么？

黃小虎：實際上，中共十八屆三中全會《決定》已經(jīng)明確了未來土地改革的思路?！稕Q定》在生態(tài)文明制度建設(shè)專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權(quán)利和管理者權(quán)力分開，“使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督”，這是國家治理思路的重大調(diào)整。

習(xí)近平在全會上專門對這項改革作了說明。按此付諸實施，政府的自然資源行政監(jiān)管部門，將不再經(jīng)營土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國土規(guī)劃并依據(jù)規(guī)劃實施空間用途管制，如何平等保護各類產(chǎn)權(quán)，如何規(guī)范和監(jiān)督市場秩序，如何開展國土整治，等等。

新組建的代表國家行使國有土地所有權(quán)的部門，則專做“運動員”，在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，與其他市場主體平等競爭。

但是實施這方面的改革要有一個創(chuàng)造條件、逐步推進的過程。例如，政府的自然資源監(jiān)管部門不再經(jīng)營土地，意味著政府沒有了土地出讓收入，而政府今后加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的力度，所需資金要通過深化財稅體制改革，才能加以解決。

此外，地方建設(shè)所需資金，則要通過進一步改革投融資體制，更多依靠社會投入。就是說，取消所謂的土地財政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機制轉(zhuǎn)換可能引起的陣痛。

對于農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)方式以及宅基地能不能流轉(zhuǎn)等，則與戶籍制度緊密相關(guān)。建立與發(fā)展土地市場，還需要戶籍制度改革的配合。

土地制度改革，實施所有者與管理者分開和一件事由一個部門來管的改革，必然對政府機構(gòu)做重大調(diào)整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機構(gòu)。

從近一年全面深化改革的情況來看，中央綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了財稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，我認為兩三年以后可有明顯成效。那時，再推出轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營土地職能的改革，阻力會比現(xiàn)在小得多。

中國新聞周刊：從法律制度來看，你認為土地制度改革要做哪些工作？

黃小虎：我認為目前應(yīng)該抓緊進行修改相關(guān)法律的準備工作。首先，《土地管理法》中，各項建設(shè)必須使用國有土地和農(nóng)村集體土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的表述，應(yīng)改為各項建設(shè)可以使用國有土地，也可以使用集體所有土地，以及只要符合規(guī)劃，集體土地可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

《土地管理法》中關(guān)于政府土地管理部門可以經(jīng)營（出讓、出租等）國有土地的有關(guān)表述也應(yīng)撤銷，改為行政管理部門不得經(jīng)營土地，按照對國有和集體的土地平等保護的原則，對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場進行監(jiān)管。城市房地產(chǎn)法、物權(quán)法等其他法律的相關(guān)論述，也都要相應(yīng)修改。

其次，《憲法》和其他法律中關(guān)于城市土地屬于國家所有的表述，應(yīng)該改為：隨著城市建成區(qū)的擴展，區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體所有的土地，可以轉(zhuǎn)為國有，但土地使用權(quán)仍屬于原集體組織成員，由他們按規(guī)劃用途使用;也可以保留集體所有性質(zhì)，由集體組織及成員，按規(guī)劃用途使用;還可以部分轉(zhuǎn)為國有，部分保留集體所有性質(zhì)。

中國新聞周刊：在公有制不變的情況下，該如何構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)體系？

黃小虎：在公有制條件下發(fā)展市場經(jīng)濟，土地所有權(quán)不能自由交易，但使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)乃至收益權(quán)都可以在限定的條件下進入市場，具有一定的處置權(quán)利。因此，土地私有制的土地產(chǎn)權(quán)體系已不能適應(yīng)我們的發(fā)展要求，需要重新設(shè)定一套土地公有制的土地產(chǎn)權(quán)體系。

要明確界定土地產(chǎn)權(quán)的類別，及每一類產(chǎn)權(quán)具有什么樣的權(quán)能。比如，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)作為土地使用權(quán)的一種，享有收益權(quán)和一定的處置權(quán)，權(quán)利人可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。而單純的經(jīng)營權(quán)雖然也有相應(yīng)的收益權(quán)，但處置權(quán)則進一步受限，只有抵押、擔保權(quán)，沒有轉(zhuǎn)讓權(quán)。

設(shè)定公有制的土地產(chǎn)權(quán)體系時，對國有土地和農(nóng)村集體所有土地必須一視同仁。只要是同一類別的土地產(chǎn)權(quán)，不管是國有還是集體所有，都享有同樣的權(quán)能。只要是合法取得的土地產(chǎn)權(quán)，政府一律平等保護，不應(yīng)該存在大、小產(chǎn)權(quán)之分。

中國新聞周刊：在土地制度改革中，如何把握土地用途？

黃小虎：在集體土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，必須符合規(guī)劃，實施用途管制，這是毫無疑問的?？臻g用途確定以后，各類資源的具體配置，由市場決定而不是政府決定。

首先，要改革規(guī)劃體系。方向是把現(xiàn)在各個部門的規(guī)劃整合為統(tǒng)一的國土規(guī)劃，作為國家的中長期規(guī)劃。同時，保留和改造現(xiàn)在的經(jīng)濟社會五年發(fā)展規(guī)劃，作為國家的中長期規(guī)劃。這兩個規(guī)劃中，縣、鄉(xiāng)級都要有大比例尺的規(guī)劃圖，作為實施空間用途和管制的依據(jù)。

這項改革的最終實現(xiàn)，可能要到2018年政府機構(gòu)改革之后?，F(xiàn)在首先要做的，是要求各部門規(guī)劃采用統(tǒng)一的技術(shù)分類標準，解決規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接問題。

其次，改革規(guī)劃體制。我國目前的各類規(guī)劃都由政府組織編制，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結(jié)果，相當多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實施不久，就要求修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴肅性和制約作用形同虛設(shè)。

多頭規(guī)劃和多變的規(guī)劃，使市場主體無所遵循，無從預(yù)期，行為必然短期化。改革的方向是公眾參與規(guī)劃制定，交由人民代表大會審議批準，實際上是把規(guī)劃上升為法律，政府只有實施規(guī)劃的義務(wù)，沒有修改規(guī)劃的權(quán)力。這樣才能為各類市場主體提供基本的行動指南。

如果規(guī)劃體系和規(guī)劃體制改革切實到位，規(guī)劃就可以成為實施空間用途管制的唯一依據(jù)。那時，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用的行政性審批，以及建設(shè)用地指標等也都可以取消。