“三公”經(jīng)費信息公開問題研究

周慧 盧安霖

摘要：今年“三公”經(jīng)費信息公開問題再次被提出，就目前看：存在內(nèi)容概念不清晰、預(yù)算口徑不統(tǒng)一、公開缺乏規(guī)范性、法律制度缺失、公開實效性差等問題。而本文認(rèn)為應(yīng)通過明確“三公”經(jīng)費內(nèi)涵，統(tǒng)一口徑，規(guī)范“三公”經(jīng)費公開信息，建立健全有關(guān)公開的法律制度，注重公開的實效性等方法來建設(shè)“三公”經(jīng)費公開制度。

關(guān)鍵詞： “三公”經(jīng)費、公開、預(yù)算、規(guī)范

近年來，“三公”經(jīng)費成為全社會關(guān)注的熱點、焦點問題之一，社會各界對加強(qiáng)公開和管理“三公”規(guī)范性問題的呼聲日益增高?！叭苯?jīng)費是指預(yù)算部門用財政撥款支出的公務(wù)接待費用、因公出國費用、公務(wù)車輛購置及運行費用三項經(jīng)費。今年三月五日，中央十二屆全國人大二次會議上，李克強(qiáng)在政府工作報告中提出，2014年所有財政撥款的“三公”經(jīng)費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白，能監(jiān)督。本文立足近年“三公”經(jīng)費公開的事實，歸納現(xiàn)階段“三公”經(jīng)費公開中存在的問題與不足，并借鑒各方經(jīng)驗與思考提出相關(guān)的“三公”經(jīng)費公開制度與建議。

一.“三公”經(jīng)費信息公開存在的問題與原因分析

（一）“三公”經(jīng)費概念不清晰，預(yù)算口徑也不統(tǒng)一

首先從概念上“三公”被籠統(tǒng)指為：公務(wù)接待費用、因公出國費用、公務(wù)車輛購置及運行費用三項費用，而實際上對于“三公”經(jīng)費的界限并不明確。在我國預(yù)算制度之中分為基本支出和項目支出，而“三公”支出大都集中在基本支出上，實際中各地財政撥款的項目支出基本占了一半以上，這些項目支出相對基本支出而言靈活，例如：公務(wù)接待宴請、公務(wù)考察在各個地方的項目支出中列支，“三公”經(jīng)費就變?yōu)榱丝蒲薪?jīng)費、人員培訓(xùn)經(jīng)費。

作為財政部公布的“三公”經(jīng)費。其實僅僅是實際中三公經(jīng)費的一部分，按照財政部的定義，也僅僅是財政撥款的“三公”經(jīng)費，而此后各個部門的公布標(biāo)準(zhǔn)也是按這個標(biāo)準(zhǔn)公布，這就造成了信息的不詳實情況，口徑偏窄預(yù)算就少，信息失真。事實上，“三公”經(jīng)費中還有政府其他收入，包括行政事業(yè)性收費（罰沒收入等）、政府基金性收入等，這部分收入的操作更加靈活，使得“三公”經(jīng)費的公開顯得更加失真沒有意義。

（二）“三公”經(jīng)費公開缺乏規(guī)范性

由于“三公”經(jīng)費公開制度缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性，因為公布的形式和格式就有了不同的區(qū)別，從公開的形成和格式上來說，大體分為三種，一種是審計署公布的比較詳細(xì)有明細(xì)項目相對規(guī)范的格式，第二種是財政部門和相關(guān)部門公布的簡單不規(guī)范的格式。第三種是比較特殊的只重點選擇性公開一部分的格式，如2011農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)中集中公開了公車的相關(guān)經(jīng)費，而其余兩項經(jīng)費則大概提一下。這樣的格式不規(guī)范，“三公”經(jīng)費的公開則顯得雜亂無章，無跡可尋，毫無可比性。

在2011年公開的早期，中央部門預(yù)算也只是很少的幾個數(shù)字，僅僅就是“三公”經(jīng)費的三項經(jīng)費的數(shù)字。至2012年這種簡單表格的形式有所改善，但是也僅僅是個別地方和部門做到了完全意義上的詳細(xì)公開，大部分地方也只是粗略公開，比如公派出行，只是寫明人數(shù)和天數(shù)、地點，對于必要的原因，食宿也是霧里看花。所以現(xiàn)今“三公”經(jīng)費的公開細(xì)化和解釋程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）“三公”經(jīng)費信息公開有關(guān)法律制度的缺失

從“三公”經(jīng)費所涉及的法律來看，《預(yù)算法》應(yīng)該是最切合“三公”經(jīng)費的，但是從預(yù)算法來看，只是規(guī)定了編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等過程，對于預(yù)算的公開卻沒有完善的處理流程和方法?！叭苯?jīng)費作為部門預(yù)算的一部分同時也在其列，所以“三公”經(jīng)費信息公開在《預(yù)算法》內(nèi)也沒有得到很好的體現(xiàn)。《政府信息公開條例》最新修訂為要求預(yù)算決算報告的公開，但是就怎樣公開的具體內(nèi)容并沒有說明，淪為一紙空談?！叭苯?jīng)費的公開也沒有具體的指導(dǎo)規(guī)范的法律制度。而國家出臺的很多臨時性法規(guī)政策文件雖然在一定程度上對“三公”經(jīng)費中的部分問題做了有關(guān)規(guī)定，例如對于公車的價格公開，組團(tuán)人數(shù)和出訪團(tuán)數(shù)記錄在案等等。但是這些規(guī)定作用很有限，只能在一定的地方和情況下適用。所以“三公”經(jīng)費的公開在法律制度上仍然是基本上處于無法可依的尷尬局面。

（四）“三公”經(jīng)費信息公開的實效性差

在目前各個部門的“三公”經(jīng)費公開情況只有在網(wǎng)站上才能夠進(jìn)行查詢，而且還并不是所有門戶網(wǎng)站可直接查找，有些網(wǎng)站都只設(shè)在一個更新欄目里，沒有專門的板塊。雖然中國網(wǎng)民的基數(shù)很大，但并不是所有想了解“三公”經(jīng)費的人都會去相關(guān)網(wǎng)上查找，而且網(wǎng)站分布很散無集中公布的地方。所以即使“三公”經(jīng)費得以公開，真正享受信息的人想得到公開具體信息的渠道也相當(dāng)有限。

作為“三公”經(jīng)費的公開，不是為公開而公開，而是為了讓大眾了解具體信息，監(jiān)督政府讓大眾有渠道了解，同時能對經(jīng)費的去向發(fā)表看法。而現(xiàn)今，官本位思想仍然存在，有些部門和地方，“三公”經(jīng)費公開以后就草草了事，極少或者從不回應(yīng)大眾對于公開信息的質(zhì)疑或其他問題，態(tài)度十分傲慢，而大眾反饋無門，這樣“三公”經(jīng)費公開的意義蕩然無存，沒有絲毫實效性可言。

二.對“三公”經(jīng)費信息公開的建議與對策

（一）明確“三公”經(jīng)費概念內(nèi)涵，統(tǒng)一預(yù)算口徑

在我國“三公”經(jīng)費界定模糊不明確的前提下，首先就是要十分準(zhǔn)確的描述“三公”具體的項目范圍，在重新定義“三公”經(jīng)費，去除那些“等”含糊其詞的行為，而改為一一列舉的方式。針對具體的科目，可借鑒預(yù)算工作十分成熟的西方和香港有關(guān)經(jīng)驗，明確指出“三公”經(jīng)費的涵蓋范圍，進(jìn)一步細(xì)化說明就是明確每一項經(jīng)費的公開內(nèi)容。在公務(wù)用車方面，可以規(guī)定公開公務(wù)用車數(shù)量，公務(wù)用車的型號、目的、部門，再就是公務(wù)車的里程數(shù)、燃油費、維修費、司機(jī)人員工資、保險和過路過橋費用；在公務(wù)出國經(jīng)費方面可以公開出國人員名單、出國的目的、出訪地點、時間，再就是交通費用、酒店住宿的地點和用餐地點的詳細(xì)賬目，還有培訓(xùn)、考察結(jié)束后用以表達(dá)謝意的禮品費用；在公務(wù)接待經(jīng)費里面可以公開的是接待的對象、人數(shù)、事由、起止時間，再就是接待下榻的酒店、餐飲的配備、租用的場地、接待車輛的使用情況。這樣可保證在基于事實的情況下公開。

關(guān)于“三公”經(jīng)費預(yù)算口徑問題就涉及到了我國預(yù)算制度，從“三公”經(jīng)費的定義來看由財政撥款，與預(yù)算制度中實際上的三公不符，主要是從縱向上來的經(jīng)費，而實際上本級橫向上占據(jù)的“三公”經(jīng)費與規(guī)定的“三公”經(jīng)費上有較大出入，所以如果一定要統(tǒng)計真實、公開真實的“三公”經(jīng)費，就必須從縱向上的財政撥款和橫向上的行政事業(yè)性收費、政府基金等收入多方統(tǒng)計，才能達(dá)到公開真正的“三公”經(jīng)費。

（二）規(guī)范“三公”經(jīng)費公開信息

首先要規(guī)范“三公”經(jīng)費的公開格式，有關(guān)部門和各個地方的格式的不同，就應(yīng)該由中央牽頭規(guī)范一個標(biāo)準(zhǔn)的格式。在設(shè)置的問題上應(yīng)該不僅僅考慮總額公布，而是盡可能的細(xì)化科目，同時應(yīng)該考慮公開的實用性，即信息的有用性。例如公開格式中應(yīng)該包括“三公”經(jīng)費所在部門的人數(shù)及本部門的總體預(yù)算規(guī)模，再就是平均的“三公”經(jīng)費數(shù)字和“三公”經(jīng)費數(shù)字占本部門預(yù)算總額的比例，這樣規(guī)范格式以后公開才具有效用性。其次細(xì)化“三公”經(jīng)費公開的內(nèi)容，就是在“三公”經(jīng)費后的解釋說明一定要細(xì)化公開，細(xì)化公開的項目應(yīng)該包括前面“三公”經(jīng)費定義的所有項目，同時也要對于每個項目之后的具體解釋，比如公務(wù)接待就餐標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)氐南M水平要掛鉤，公費出國的考察目的、培訓(xùn)內(nèi)容一定要注明。

（三）建立健全“三公”經(jīng)費信息公開法律制度

從“三公”經(jīng)費法律制度層面上來說，首先是《預(yù)算法》，要抓緊修訂有關(guān)預(yù)算公開的內(nèi)容，而不僅僅是編制、執(zhí)行、決算等方面的，一定要涉及預(yù)算公開的內(nèi)容，還可以再具體到“三公”經(jīng)費的公開問題，因地制宜。

其次是《政府信息公開條例》，對于這個專門關(guān)于政府信息公開的管理條例，應(yīng)該是更加具體和適用于“三公”經(jīng)費公開的法律條文，更加應(yīng)該注重這個條例的作用。關(guān)于公開條例更加要詳細(xì)具體的規(guī)定預(yù)算公開的內(nèi)容，方式，途徑等等。另一個方面就是要規(guī)定“三公”經(jīng)費公開的法律層次，對于部門或者是各個地方的公開披露的范圍和機(jī)制有更加嚴(yán)格的劃分。

最后是一個有關(guān)“三公”經(jīng)費法律界定的制度——《保密法》，這個長期讓預(yù)算埋藏在人民視野之下的法律，在預(yù)算公開的今天仍然被用作公然對抗“三公”經(jīng)費公開的武器。有些部門或者地方，對于“三公”經(jīng)費中敏感的部門，就搬出《保密法》以此機(jī)密為由拒絕公開。而我們就更要加強(qiáng)對于保密法的修訂，使得《保密法》不再成為“三公”經(jīng)費絆腳石。

（四）注重“三公”經(jīng)費信息公開的實效性

首先從“三公”經(jīng)費公開的途徑來改善其實效性。目前在我國“三公”經(jīng)費的公開僅僅是在互聯(lián)網(wǎng)上，盡管網(wǎng)民基數(shù)大，但是想通過互聯(lián)網(wǎng)了解“三公”經(jīng)費的具體信息仍然是少部分，這樣就流失了很大的監(jiān)督主體，不利于“三公”經(jīng)費運作，因而我國“三公”經(jīng)費公開工作應(yīng)該探尋多渠道的發(fā)布。例如各部門或者地方可以在相關(guān)報紙或者讀物上面定期公開“三公”經(jīng)費，通過書報途徑讓更多人了解“三公”經(jīng)費的具體信息。還可以利用公共社交軟件，比如微博等手段披露“三公”經(jīng)費，這樣能更好的讓輿論和大眾掌握“三公”經(jīng)費信息。

其次是反饋體系來注重“三公”經(jīng)費實效性。對于公開的經(jīng)費，公眾了解到信息以后就會引發(fā)討論，對于不合理的就提出質(zhì)疑，這樣才會形成有效的監(jiān)督。目前各部門和地方都沒有建立的有效的溝通平臺，平等的進(jìn)行“三公”經(jīng)費公開質(zhì)詢的機(jī)制或者是途徑。現(xiàn)在要建立一個公共交流互動的平臺，各部門和地方要組織相關(guān)人員接受質(zhì)詢，或者在規(guī)定的時段內(nèi)接受問答等形式，這樣才能真正的注重信息反饋的作用，明確“三公”經(jīng)費公開意義。

參考文獻(xiàn)

[1] 李燕. 財政預(yù)算透明度提升的環(huán)境基礎(chǔ)研究報告[M]. 中國社會科學(xué)出版社， 2011.

[2] 李占樂. 中國政府“三公”經(jīng)費公開的現(xiàn)狀、問題與對策[J]. 云南社會科學(xué)， 2012（2）.

[3] 李錦文. “三公”經(jīng)費公開監(jiān)督機(jī)制研究綜述[J]. 當(dāng)代社科視野， 2013（4）.

[4] 嚴(yán)仍昱. 我國“三公經(jīng)費”公開現(xiàn)狀及對策[J]. 安慶師范學(xué)院學(xué)報， 2013（3）.

[5] 張君. 加強(qiáng)“三公”經(jīng)費公開及管理的政策建議[J]. 中國財政， 2013（22）.

[6] 財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就中央財政決算公開問題答記者問[EB/OL].http：//yss.mof.gov.cn，2012-07-11

作 者：周 慧（1968——），女，湖南長沙人，副教授，碩士，研究方向：公共事業(yè)管理；

盧安霖 （1990——），男，湖南長沙人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院 碩士研究生。

地 址：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院 公共事業(yè)管理系

郵 編：410128

電 話：18684640910，0731-82241909

E-mail：120305117@qq.com