民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍
——以天津市首例民事調(diào)解監(jiān)督案件為例

文◎郭 銳

［案件速遞］

民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍
——以天津市首例民事調(diào)解監(jiān)督案件為例

文◎郭 銳*

【典型案例】2001年1月16日，借款人某國(guó)際商務(wù)（天津）有限公司因購(gòu)買(mǎi)商品房所需，向某銀行支行提出8年期住房按揭借款申請(qǐng)，保證人天津某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司同意為其承擔(dān)連帶責(zé)任擔(dān)保及回購(gòu)保證責(zé)任。經(jīng)協(xié)商一致，三方簽訂了 （津）農(nóng)銀個(gè)房借字第2001-3號(hào)住房按揭（抵押）借款合同，并在房產(chǎn)管理局辦理了抵押登記手續(xù)。某銀行支行如約履行合同。后由于借款人未能按照合同約定履行還款義務(wù)28期以上，某銀行支行向天津A區(qū)人民法院提起民事訴訟。在該案公告送達(dá)期間，第三人張某某向天津A區(qū)人民法院提出第三人參加訴訟的申請(qǐng)，其理由是該抵押房產(chǎn)經(jīng)協(xié)商轉(zhuǎn)讓給自己，并經(jīng)天津市B區(qū)人民法院（2003）民一初字第975民事調(diào)解書(shū)予以確認(rèn)。但是某銀行支行作為該房屋的抵押權(quán)人對(duì)于該轉(zhuǎn)讓行為及法院調(diào)解并不知情。某銀行支行從天津市A區(qū)法院撤訴后，以上述調(diào)解書(shū)侵害自己利益為由向天津市B區(qū)人民法院和天津市某中級(jí)人民法院申訴，但均被告知已經(jīng)超過(guò)兩年的申訴時(shí)效而不予受理。申訴人遂向檢察機(jī)關(guān)申訴，要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事調(diào)解書(shū)進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)申訴人合法權(quán)益。

一、本案調(diào)解書(shū)存在的主要問(wèn)題

本案是天津市檢察機(jī)關(guān)受理的第一起對(duì)調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督的案件，當(dāng)時(shí)2013年《民事訴訟法修正案》尚未出臺(tái)，對(duì)調(diào)解進(jìn)行檢察監(jiān)督缺乏明確的法律依據(jù)。本案爭(zhēng)議主要焦點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：一個(gè)是法院調(diào)解書(shū)是否存在違法之處；另一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督，采用何種形式監(jiān)督。

從實(shí)體上看，該民事調(diào)解書(shū)存在以下違法之處：第一，本案借款人某商務(wù)公司在既未取得抵押權(quán)人同意，又未通知抵押權(quán)人的情況下，將該抵押房產(chǎn)協(xié)議轉(zhuǎn)讓于第三人張某某，B區(qū)法院明知該房產(chǎn)系銀行抵押物 （法院開(kāi)庭筆錄對(duì)此有明確記載），卻仍以（2003）民一初字第975號(hào)民事調(diào)解書(shū)對(duì)無(wú)效轉(zhuǎn)讓的行為予以司法確認(rèn)，違反了《擔(dān)保法》第49條規(guī)定：“抵押期間，抵押人轉(zhuǎn)讓已辦理登記的抵押物的，應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人并告知受讓人轉(zhuǎn)讓物已經(jīng)抵押的情況；抵押人未通知抵押權(quán)人或者未告知受讓人的，轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效?！北景改成虅?wù)公司作為抵押人，在未通知抵押權(quán)人的情況下，將該抵押房產(chǎn)協(xié)議轉(zhuǎn)讓給第三人張某某的行為應(yīng)為無(wú)效。原審民事調(diào)解書(shū)對(duì)無(wú)效的轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行確認(rèn)，屬適用法律確有錯(cuò)誤，嚴(yán)重侵害了抵押權(quán)人的合法權(quán)益，致使抵押權(quán)無(wú)法行使，銀行對(duì)外借款不能回收，造成較大經(jīng)濟(jì)損失。第二，B區(qū)法院民事調(diào)解書(shū)確認(rèn)債務(wù)人某商務(wù)公司對(duì)某銀行支付尚未償還的貸款由張某某繼續(xù)償還，也違反了《合同法》第84條“債務(wù)人將合同的義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)移給第三人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)債權(quán)人同意”的規(guī)定。在未取得債權(quán)人某銀行支行同意的情況下，B區(qū)法院違法確認(rèn)將某公司債務(wù)轉(zhuǎn)移至第三人張某某承擔(dān)，侵害了債權(quán)人的合法權(quán)益。

二、本案的監(jiān)督方式和效果

申訴人某銀行支行認(rèn)為B區(qū)法院（2003）民一初字第975號(hào)民事調(diào)解書(shū)，嚴(yán)重侵害了其作為抵押權(quán)人的合法權(quán)益，在啟動(dòng)法院再審未果的情況下，依法向檢察機(jī)關(guān)申訴，要求撤銷(xiāo)違法的調(diào)解書(shū)，維護(hù)其合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)在受理此案時(shí)，最高人民法院和最高人民檢察院 《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)》尚未出臺(tái)，民事訴訟法尚未修改，對(duì)民事調(diào)解是否屬于檢察監(jiān)督范圍亦未規(guī)定。鑒于調(diào)解書(shū)確實(shí)有違法之處，且申訴人權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，檢察機(jī)關(guān)與法院相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)溝通，取得一致認(rèn)識(shí)的情況下，通過(guò)再審檢察建議方式予以監(jiān)督。由于調(diào)解案件審結(jié)已近10年，調(diào)解書(shū)確定的法律關(guān)系已基本穩(wěn)定，只是簡(jiǎn)單地“恢復(fù)原狀”將不利于矛盾的解決和社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。遂檢察機(jī)關(guān)向法院建議在維護(hù)法律尊嚴(yán)、公正的同時(shí)，盡量維持社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，爭(zhēng)取較好的法律效果和社會(huì)效果。法院同意并采納了檢察機(jī)關(guān)的建議，在糾正原調(diào)解錯(cuò)誤，保障申訴人正當(dāng)合法權(quán)益得到救濟(jì)的前提下，力爭(zhēng)最大限度地保持現(xiàn)有的法律關(guān)系和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。經(jīng)過(guò)努力，雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，銀行對(duì)外放出的109萬(wàn)元貸款及利息得以收回，張某某對(duì)房屋的所有權(quán)關(guān)系得以延續(xù)。

三、關(guān)于民事調(diào)解檢察監(jiān)督的相關(guān)問(wèn)題

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的理論和法律依據(jù)

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下，法院行使審判權(quán)審理案件更加注重案件的社會(huì)效果，往往以調(diào)解方式結(jié)案，近些年更是成為法院所大力提倡和推崇的結(jié)案方式。但是隨著法院調(diào)解結(jié)案數(shù)量的日趨增加，也逐漸凸顯出法律對(duì)調(diào)解監(jiān)督規(guī)定的不足。在民事訴訟法的規(guī)定中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)確有錯(cuò)誤的法院生效判決和裁定有權(quán)提出抗訴，對(duì)調(diào)解案件是否能抗訴監(jiān)督，在當(dāng)時(shí)民事訴訟法中沒(méi)有規(guī)定。因此，民事調(diào)解是否屬于檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督的范圍在實(shí)踐中產(chǎn)生了爭(zhēng)論。反而最高人民法院在《法釋?zhuān)?999）4號(hào)批復(fù)》單方面作出“人民檢察院對(duì)調(diào)解書(shū)抗訴的，人民法院不予受理”的司法解釋?zhuān)鞔_將生效調(diào)解書(shū)排除在檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督范圍之外，以司法解釋的方式限定了民事檢察監(jiān)督的范圍。理論上，關(guān)于法院調(diào)解的性質(zhì)主要有三種觀點(diǎn)，審判行為說(shuō)、處分行為說(shuō)、結(jié)合說(shuō)。筆者認(rèn)同結(jié)合說(shuō)，即在訴訟過(guò)程中，法院調(diào)解以當(dāng)事人的處分權(quán)為基礎(chǔ)，但其中必然包含著法院職權(quán)的滲透，法院調(diào)解的優(yōu)勢(shì)之一就在于其權(quán)威性，所以法院調(diào)解是法院行使職權(quán)的方式之一。其作為公權(quán)力的行使方式，接受法律監(jiān)督是合理的。從現(xiàn)實(shí)情況看，司法實(shí)踐中調(diào)解結(jié)案的比例越來(lái)越大，部分基層院的調(diào)撤率已達(dá)到80%以上。實(shí)踐中，強(qiáng)迫調(diào)解、誘導(dǎo)調(diào)解、虛假調(diào)解、惡意調(diào)解、雙方串通損害國(guó)家或者第三方利益的調(diào)解以及明顯違背自愿、合法原則的調(diào)解并不罕見(jiàn)，因此，對(duì)違法調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督是完全必要的。無(wú)論當(dāng)事人還是法院均可以啟動(dòng)對(duì)于調(diào)解的再審程序，沒(méi)有道理將檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解的監(jiān)督排除在外。相反，在目前司法情況下，迫切需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)調(diào)解的法律監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)公平正義和國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

2011年兩高共同制定《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》。該意見(jiàn)第6條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解、行政賠償調(diào)解損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?！边@一規(guī)定解決了多年來(lái)爭(zhēng)議的調(diào)解監(jiān)督問(wèn)題，即不僅可以監(jiān)督，并且納入了抗訴監(jiān)督范圍。2012年8月31日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》，對(duì)現(xiàn)行民訴法進(jìn)行了部分修改，第208條規(guī)定：地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一，或發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解監(jiān)督已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)。

（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督范圍之爭(zhēng)議

雖然民事調(diào)解的檢察監(jiān)督在理論具有合理性，在法律上也有了明確的依據(jù)，但在司法實(shí)踐對(duì)民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍仍有不同的認(rèn)識(shí)和理解，主要原因在于對(duì)何為損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的認(rèn)識(shí)不同。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：凡是違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定的調(diào)解即屬于違反“兩利益”的民事調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)均可以監(jiān)督。其理由：檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督的是法律統(tǒng)一、正確實(shí)施，法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，違反了法律即違背了國(guó)家意志、損害了國(guó)家利益。而在社會(huì)公共利益中，公共秩序主要包括社會(huì)公共秩序與生活秩序，違反社會(huì)公共秩序與生活秩序的行為往往也是違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的行為，只是法律和行政法規(guī)不能對(duì)所有違反社會(huì)公共秩序的行為作出窮盡性的規(guī)定，所以以違反社會(huì)公共秩序作為補(bǔ)充。因此違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定即是損害了國(guó)家和社會(huì)公共利益。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：對(duì)于民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照民事訴訟的規(guī)定，民事訴訟法將違反 “兩利益”確定為檢察監(jiān)督范圍，對(duì)其應(yīng)該理解為只有國(guó)家作為主體享有的國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、安全利益才屬于國(guó)家利益。社會(huì)公共利益是指全體社會(huì)成員的利益，主要是指公共秩序和善良風(fēng)俗。該觀點(diǎn)進(jìn)一步指出，檢察機(jī)關(guān)不能監(jiān)督違反自愿原則和違反法律規(guī)定的民事調(diào)解，否則不符合法律的規(guī)定。受此種觀點(diǎn)的影響，民事訴訟法修改前我們對(duì)民事調(diào)解法律監(jiān)督通過(guò)檢察建議方式予以監(jiān)督，取得了一定監(jiān)督效果。但是民事訴訟修改后所有對(duì)民事調(diào)解的檢察監(jiān)督均被法院以不屬于“兩利益”，不屬于檢察監(jiān)督范圍予以駁回。第三種觀點(diǎn)則從程序方面指出，只要民事調(diào)解符合《民事訴訟法》第209條規(guī)定的情形，無(wú)論調(diào)解是否于違反“兩利益”，檢察機(jī)關(guān)均可以予以監(jiān)督。即認(rèn)為有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察建議或者抗訴：人民法院駁回再審申請(qǐng)的；人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；再審判決裁定有明顯錯(cuò)誤的。

（三）對(duì)民事調(diào)解檢察監(jiān)督范圍的理解

修改后《民事訴訟法》第208條明確規(guī)定人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴或者可以提出檢察建議。但國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的內(nèi)涵和外延是什么，在理論界尚有很多爭(zhēng)論，在實(shí)務(wù)中也很難把握，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中難以判斷何謂“損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”。如何理解并正確有效行使法律監(jiān)督職能成為擺在民事檢察工作面前的一個(gè)新問(wèn)題。對(duì)于上述觀點(diǎn)分歧，試分析如下：

第一種觀點(diǎn)雖然有利于實(shí)踐中把握民事調(diào)解監(jiān)督的范圍，但是顯然擴(kuò)大了“兩利益”的內(nèi)涵。如果上述認(rèn)定成立，修改后民事訴訟法也沒(méi)有必要在調(diào)解監(jiān)督上限定“損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”，而應(yīng)將“民事調(diào)解”和“其他判決和裁定”的監(jiān)督條件做同質(zhì)化處理，違反法律、適用法律錯(cuò)誤即可監(jiān)督。而且從其他法律規(guī)定看，違反法律與“損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”顯然不是等同概念。如《合同法》第52條關(guān)于無(wú)效合同規(guī)定中，將“違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定”與“損害社會(huì)公共利益”相并列，即表明這一點(diǎn)。在司法實(shí)踐中也很難將夫妻一方違反法律擅自處分共同財(cái)產(chǎn)、被繼承人立遺囑未給缺乏勞動(dòng)能力又無(wú)生活來(lái)源人遺留財(cái)產(chǎn)等等類(lèi)似民事違法行為統(tǒng)統(tǒng)認(rèn)定為“違反國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”。

第二種和第三種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于將《民事訴訟法》第208條和209條之規(guī)定割裂開(kāi)來(lái)。從修改后《民事訴訟法》條文規(guī)定及其聯(lián)系看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反 “兩利益”、違反自愿原則以及違反法律的規(guī)定民事調(diào)解均可以監(jiān)督，只是啟動(dòng)方式上存在差別。根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院民事訴訟監(jiān)督案件來(lái)源包括：當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督和人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)?！睹袷略V訟法》第208條規(guī)定的是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)情況下檢察機(jī)關(guān)職權(quán)如何行使。很明顯，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)調(diào)解違法予以監(jiān)督的情況，立法限定為“損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”兩種情況。將檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督的范圍限定在損害“兩利益”的調(diào)解，一方面符合法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位，即作為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表，在民事訴訟中是對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，不針對(duì)具體當(dāng)事人利益。另一方面，民法奉行意思自治原則，充分保障當(dāng)事人意思自由，有約定從約定，無(wú)約定從法律。民事調(diào)解無(wú)疑是當(dāng)事人充分行使民事處分權(quán)、意思自治的表現(xiàn)，檢察監(jiān)督應(yīng)該遵循民法基本原則和民事訴訟規(guī)律，對(duì)沒(méi)有涉及違反國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事調(diào)解不應(yīng)主動(dòng)監(jiān)督。修改后《民事訴訟法》第209條規(guī)定的是當(dāng)事人啟動(dòng)檢察監(jiān)督的條件。對(duì)于調(diào)解而言，也即如果存在違反自愿合法原則和違反法律規(guī)定，當(dāng)事人按照法律規(guī)定可以申請(qǐng)法院再審，如果符合第209條規(guī)定的情形，當(dāng)事人可以根據(jù)該條規(guī)定申請(qǐng)檢察監(jiān)督。這是《民事訴訟法》明確規(guī)定賦予當(dāng)事人的權(quán)利，任何機(jī)構(gòu)不得任意解釋從而限制當(dāng)事人這一權(quán)利的行使。

綜上，《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解可以進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)該從兩方面理解，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)督的案件應(yīng)該僅限于 “違反國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”的情形，對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督的案件，只要符合《民事訴訟法》第209條規(guī)定的前提條件即可。

*天津市人民檢察院第二分院［200310］