用法治思維創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制

孫書俠??

摘 要：針對(duì)近年來(lái)我國(guó)出現(xiàn)的，各種社會(huì)矛盾多發(fā)高發(fā)，突發(fā)事件、極端事故不斷增多，政府管理手段失效、失靈的現(xiàn)狀 ，黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，堅(jiān)持依法治理?！边@就意著今后在社會(huì)治理中，要更多運(yùn)用法治思維和法治模式，來(lái)指導(dǎo)、設(shè)計(jì)、社會(huì)治理體制機(jī)制的創(chuàng)新。根據(jù)社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新各自不同的特點(diǎn)，具體分別應(yīng)遵循以下不同的法治思維。

關(guān)鍵詞：法治思維；社會(huì)治理；創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制

近年來(lái)，在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)發(fā)展也因此進(jìn)入了一個(gè)多糾紛、低燃點(diǎn)、高危機(jī)、強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的特殊時(shí)期。昔日社會(huì)管理諸多常用的、管用的、好用的手段，今天卻不能用、不敢用、不頂用，幾十年來(lái)一貫制的傳統(tǒng)管理體制機(jī)制，今天在新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下卻越來(lái)越不適用。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告提出：“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用?！笔藢萌腥珪?huì)《決定》又進(jìn)一步指出：“要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法制保障，……?！?/p>

“創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，堅(jiān)持依法治理”，意味著今后社會(huì)治理應(yīng)從傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治，從唯行政手段向重法治手段，從紅頭文件至上，向法律、法規(guī)至上轉(zhuǎn)變。暗示著治理者在今后社會(huì)治理中，要用符合法治精神、法治原則、法治理念、法律邏輯的“法治思維”模式，來(lái)深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，以使各種資源要素的活力競(jìng)相迸發(fā)，一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流。

一、創(chuàng)新社會(huì)治理體制應(yīng)遵循的法治思維

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，主要是對(duì)社會(huì)治理主體擁有的公權(quán)力權(quán)限、范圍和結(jié)構(gòu)，進(jìn)行界定、調(diào)整、和重構(gòu)，主要涉及公權(quán)力架構(gòu)的問(wèn)題，重點(diǎn)是理順和優(yōu)化公權(quán)力橫向和縱向之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力優(yōu)化配置。創(chuàng)新社會(huì)治理體制的最大特點(diǎn)，是在現(xiàn)代法治精神、法治原則的指導(dǎo)下，對(duì)現(xiàn)行不合理的法律秩序進(jìn)行重構(gòu)重建，因而在實(shí)踐中常常沒(méi)有直接而明確的法律依據(jù)，甚至表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范的突破和違背。因此，這就要求社會(huì)治理主體在創(chuàng)新社會(huì)治理體制過(guò)程中，必須遵循以下法治思維。

（一）遵循公權(quán)力有限性思維。

遵循公權(quán)力有限性思維，是指在社會(huì)體制變更中，社會(huì)治理體制變更的決策者、執(zhí)行者等相關(guān)主體，都必須清醒地認(rèn)識(shí)到，任何一種公權(quán)力的功能都是有限的，不要企圖用公權(quán)力解決社會(huì)生活中的所有問(wèn)題，也不要夢(mèng)想讓某種單一公權(quán)力承擔(dān)所有公共治理職能。而應(yīng)該將各種公權(quán)力合理配置在它最有能力解決的有限事務(wù)范圍內(nèi)。

公權(quán)力有限性思維的法治理論基礎(chǔ)，是“國(guó)家輔助性治理原則”。即國(guó)家在社會(huì)治理中，公權(quán)力并非壟斷的治理主體，國(guó)家以外的社會(huì)組織、市場(chǎng)有優(yōu)先治理權(quán)，只有在這些主體不能治理、不愿治理的前提下，國(guó)家才承擔(dān)治理任務(wù)。遵循這一法治思維，不僅可以糾正目前我國(guó)政治國(guó)家吞噬公民社會(huì)的危險(xiǎn)，而且可以避免在治理體制變更中，政府大包大攬的愚蠢做法。

（二）遵循公權(quán)力合作性思維。

遵循公權(quán)力合作性思維，是指在社會(huì)治理體制變更中，由于單一公權(quán)力職能的有限性，因而在社會(huì)治理體制變更中，應(yīng)努力促進(jìn)各種公權(quán)力之間的合作和整合，充分發(fā)揮各種公權(quán)力之間相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、綜合克難的作用，最大限度地形成合作治理的有效格局。

公權(quán)力合作性思維的法治理論基礎(chǔ)，仍然是“國(guó)家輔助性治理原則”。該原則不僅是防止公權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大的依據(jù)，而且是構(gòu)建公權(quán)力分工合作架構(gòu)的前提和必然結(jié)果。合作治理的公權(quán)力架構(gòu)，要求行政權(quán)的功能有所調(diào)整，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)是社會(huì)治理的唯一主體，而應(yīng)成為社會(huì)治理最低標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者，社會(huì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制的召集者，社會(huì)治理體制框架的設(shè)定者。

（三）遵循公權(quán)力合法性思維。

遵循公權(quán)力合法性思維，是指在社會(huì)治理體制變更中，必須堅(jiān)持任何一種公權(quán)力的創(chuàng)設(shè)和產(chǎn)生，都必須有實(shí)體法的依據(jù)或法律法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得以任何非法和違法的方式來(lái)為自己創(chuàng)設(shè)社會(huì)治理權(quán)力，延長(zhǎng)或擴(kuò)大本部門、本機(jī)關(guān)的治理時(shí)限、治理范圍。更不得隨意委托或賦予某一組織或公民個(gè)人社會(huì)治理者的合法身份。

公權(quán)力合法性思維的法治理論基礎(chǔ)，是“職權(quán)法定原則”?！奥殭?quán)法定原則”，是一個(gè)寬嚴(yán)有別、等次有序的體系，它既是約束立法的原則，又是約束司法的原則，更是約束行政的原則。它依此分別體現(xiàn)為立法領(lǐng)域的“法律保留原則”，司法領(lǐng)域的“罪刑法定原則”，行政領(lǐng)域的“法律創(chuàng)制原則”，和社會(huì)領(lǐng)域的“依法自治原則”。當(dāng)然，在今天創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求下，“職權(quán)法定原則”，則更多體現(xiàn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)法律創(chuàng)制的約束。

（四）遵循公權(quán)力制約性思維。

遵循公權(quán)力制約性思維，是指在社會(huì)治理體制變更中，必須充分認(rèn)識(shí)公權(quán)力的責(zé)任屬性，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一。即有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，越權(quán)受追究。使得每一種公權(quán)力都處于被監(jiān)督的狀態(tài)，避免公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督真空。

公權(quán)力制約性思維的法治理論基礎(chǔ)，是“分權(quán)制衡原則”。該原則強(qiáng)調(diào)構(gòu)建公權(quán)力之間相互監(jiān)督、相互制衡的社會(huì)治理體制。之所以在社會(huì)治理體制創(chuàng)新中要堅(jiān)持這一原則，是因?yàn)榉钚羞@一原則，可以從制度層面避免公權(quán)力過(guò)于集中，形成公權(quán)聯(lián)盟，而誘發(fā)公權(quán)集體腐敗。另外，實(shí)踐也證明，不受監(jiān)督的權(quán)力必然滋生腐敗，“無(wú)監(jiān)督即無(wú)權(quán)力”就像“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”的法諺一樣，天經(jīng)地義。

二、創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制應(yīng)遵循的法制思維

與社會(huì)治理體制創(chuàng)新相比，社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新則更側(cè)重于公權(quán)力行使的具體問(wèn)題，它是一種公權(quán)力的職能行為，主要形成公權(quán)力與私權(quán)利之間的公法關(guān)系。因此，社會(huì)治理機(jī)制如果存在問(wèn)題，則更易引發(fā)社會(huì)公眾的不滿情緒，更可能損害黨和政府在人民群眾心目中的形象，最終導(dǎo)致政府失信，治理失靈。為此，在創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制過(guò)程中，治理者必須遵循以下法治思維。

（一）遵循決策開放性思維。

遵循決策開放性思維，是指在社會(huì)治理決策過(guò)程中，社會(huì)治理主體應(yīng)當(dāng)采取各種途徑、各種方式，廣開言路、廣納善言，形成一種開放性的決策機(jī)制，以保證做出的決策，具有較高的民主性、科學(xué)性、實(shí)踐性和可接受性。

決策開放性思維的法治理論基礎(chǔ)，是“參與民主原則”。治理決策之所以要遵循這一原則，是因?yàn)椤皡⑴c民主”相對(duì)于“代意民主”，更具有廣泛性、真實(shí)性。由于“代意民主”是通過(guò)間接選舉產(chǎn)生的代表來(lái)審定方案，制定法律，因而，代表在行使代意權(quán)的過(guò)程中，難免因諸多因素影響，而導(dǎo)致法律所包含的民主性不足。再加上執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法者對(duì)法律理解的偏差，最終使法律所包含的有限民主性會(huì)進(jìn)一步縮水。

（二）遵循執(zhí)法合意性思維。

遵循執(zhí)法合意性思維，是指在社會(huì)治理過(guò)程中，治理者對(duì)治理相對(duì)人作出行政處理決定時(shí)，要注意傾聽相對(duì)人的正確意見、采納他們的合理訴求、告知他們享有的法定權(quán)利，既要避免采取命令與服從的剛性手段，更要避免陷入命令與對(duì)抗的對(duì)峙困局。

執(zhí)法合意性思維的法治理論基礎(chǔ)，是現(xiàn)代行政治理“法律優(yōu)先原則”。在傳統(tǒng)高權(quán)行政時(shí)期，行政權(quán)以單方性、強(qiáng)制性為特征，擁有行政權(quán)的主體擁有絕對(duì)的、毋庸置疑的權(quán)威，相對(duì)方只是被管理的對(duì)象。然而隨著現(xiàn)代民主、服務(wù)行政理念的普及，社會(huì)治理不再是行政機(jī)關(guān)一方獨(dú)自掌控格局，而是由行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人圍繞行政治理事務(wù)進(jìn)行相互交流、合作、協(xié)商、博弈的過(guò)程。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人平等互動(dòng)的“合意“行政行為，越來(lái)越成為社會(huì)治理的有效模式。

（三）遵循執(zhí)法合理性思維。

遵循執(zhí)法合理性思維，是指在社會(huì)治理執(zhí)法中，社會(huì)治理主體不僅應(yīng)追求合法性要求，嚴(yán)格執(zhí)法，而且在社會(huì)治理執(zhí)法中，要追求合理性要求。對(duì)涉及相對(duì)人合法權(quán)益的處理，要進(jìn)行“利益分析、權(quán)利排序、和價(jià)值平衡”，以謀求最合理的行使自由裁量權(quán)。

執(zhí)法合理性思維的法治理論基礎(chǔ)，是“比例原則”。它主要適用于存在較大自由裁量空間的社會(huì)治理執(zhí)法行為。“比例原則”強(qiáng)調(diào)，如果社會(huì)治理行為可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成不利影響時(shí)，治理者應(yīng)該把這種不利影響限制在盡可能小的范圍和幅度內(nèi)，保持過(guò)與責(zé)的適度比例。這樣可以防范社會(huì)治理主體濫用自由裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理更高層面的公平與公正。

（四）遵循程序適當(dāng)性思維。

遵循程序適當(dāng)性思維，是指在社會(huì)治理執(zhí)法過(guò)程中，治理者運(yùn)用執(zhí)法程序應(yīng)當(dāng)符合“程序正義”的要求。具體執(zhí)法程序的繁與簡(jiǎn)應(yīng)當(dāng)與治理事項(xiàng)的重要性、復(fù)雜性、位階性和廣泛性等相適應(yīng)。既要避免程序正義不充分，又要防止程序的過(guò)度適用，而造成公共資源的浪費(fèi)和效率降低。

執(zhí)法程序適當(dāng)性思維的法治理論基礎(chǔ)，是“正當(dāng)程序原則”。盡管目前我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法，但這一原則在一些單行行政程序法中，都有廣泛的體現(xiàn)。例如：在《行政許可法》中，因許可的種類不同，而分別設(shè)立了行政許可的普通程序和特別程序。在《行政處罰法》中，因處罰的種類、額度、事實(shí)的清楚程度等不同，而分別設(shè)立了行政處罰的普通程序和簡(jiǎn)易程序。目前正在修訂的《行政訴訟法》草案，為了提高訴訟效率，降低訴訟成本，在原來(lái)只有普通程序的基礎(chǔ)上，也增設(shè)了簡(jiǎn)易程序。今后，“正當(dāng)程序原則”將會(huì)在更多的程序法中得到貫徹和運(yùn)用。

在社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新中，除了要遵循以上法治思維以外，還要遵循“執(zhí)法誠(chéng)信度思維”，“執(zhí)法廉潔性思維”。如果遇到應(yīng)急社會(huì)治理執(zhí)法，還要遵循“最低理性標(biāo)準(zhǔn)思維”、“最低權(quán)利保障思維”和“最低程序公正思維”。

總之，在今后社會(huì)治理中，只要我們認(rèn)真貫徹黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》的精神，進(jìn)一步解放思想，推進(jìn)改革，用法治思維和法治方式破除各種體制機(jī)制障礙，就一定能扭轉(zhuǎn)目前社會(huì)治理面臨的種種困局，就一定能為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)也指日可待。

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