我國(guó)社區(qū)矯正的發(fā)展瓶頸及對(duì)策思路

范飛　管圣東　伍正

一、我國(guó)社區(qū)矯正工作面臨的瓶頸

我國(guó)的社區(qū)矯正的試行雖然在較短的時(shí)期內(nèi)有了較快的發(fā)展，但毋庸諱言，由于我國(guó)的社區(qū)矯正工作尚處起步階段，還很不完善，存在著諸多問(wèn)題。試點(diǎn)過(guò)程中反映出來(lái)的觀念陳舊、法律滯后、機(jī)構(gòu)不全和保障不足都影響著這一行刑制度改革的成效。

（一）觀念陳舊，對(duì)社區(qū)矯正刑罰的適用存在認(rèn)識(shí)偏差

我國(guó)長(zhǎng)期受重刑主義和報(bào)應(yīng)主義思想影響，民眾思想意識(shí)中理解的“犯罪”就是“坐牢”，也普遍認(rèn)為只有把犯罪人關(guān)在監(jiān)獄里才是對(duì)社會(huì)的負(fù)責(zé)。雖然刑法的工具化理論和實(shí)踐中的重刑傾向并沒(méi)有為我國(guó)社會(huì)治安帶來(lái)多少好處，但公眾對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)知仍停留在過(guò)去的認(rèn)識(shí)水平上，甚至連法官和監(jiān)獄執(zhí)行人員也覺(jué)得監(jiān)外行刑的風(fēng)險(xiǎn)大于監(jiān)內(nèi)執(zhí)行，在獄外行刑的問(wèn)題上顧慮重重，怕發(fā)生重新犯罪而承擔(dān)責(zé)任。所以，盡管我國(guó)刑法及相關(guān)法律也規(guī)定了非監(jiān)禁刑及監(jiān)禁刑替代措施，但實(shí)際操作中很少適用。思想是行動(dòng)的指導(dǎo)，受此影響，我國(guó)在實(shí)際的刑事立法中就體現(xiàn)為監(jiān)禁刑所占比例大而非監(jiān)禁刑比例小，在認(rèn)識(shí)上乃至某些具體規(guī)定和條款的設(shè)計(jì)上都有明顯的“重處罰、重管控、怕出事”的潛在意識(shí)，甚至在具體司法實(shí)踐中，社會(huì)公眾特別是司法人員崇尚重刑、依賴監(jiān)禁刑的行刑手段的思想更使管制、緩刑、假釋等社區(qū)矯正刑種和相關(guān)刑罰制度形同虛設(shè)。由此可見(jiàn)，以監(jiān)禁為主的刑罰執(zhí)行模式在中國(guó)既有法律上的支撐，又符合人們的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，勢(shì)必成為我國(guó)刑罰制度的主要模式，而代表未來(lái)行刑社會(huì)化發(fā)展方向的社區(qū)矯正因難以被多數(shù)人所接受而發(fā)展緩慢，從而陷入了舉步維艱的困境之中。

（二）立法滯后，對(duì)社區(qū)矯正的適用缺失細(xì)致規(guī)范

社區(qū)矯正作為刑事執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有相關(guān)立法支持。而我國(guó)刑法、刑事訴訟法以及監(jiān)獄法對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容的規(guī)定接近空白、嚴(yán)重滯后，這是一個(gè)有違法治精神的重大問(wèn)題。迄今為止，我國(guó)關(guān)于社區(qū)矯正的相關(guān)規(guī)定主要是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2003年7月10日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）、司法部2004年5月9日印發(fā)的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》以及2012年1月10日由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）等規(guī)定和地方性文件，沒(méi)有統(tǒng)一的權(quán)威立法。

根據(jù)《辦法》，審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)的權(quán)力、義務(wù)有很多突破了現(xiàn)行的刑法、刑事訴訟法的規(guī)定，與法理不容。此外，各相關(guān)規(guī)定間存在概念模糊、界定范圍不一致等立法技術(shù)問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)立法法》，限制、剝奪公民自由的刑罰方法和措施，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)通過(guò)最嚴(yán)格的立法程序來(lái)制定。亦即，相關(guān)社區(qū)矯正的立法必須通過(guò)對(duì)刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法的重新修改、補(bǔ)充及完善，乃至重新規(guī)整刑事立法、司法和行刑等相關(guān)法律規(guī)定，才能提供社區(qū)矯正所需的法律根據(jù)。否則，既與法理不符，也與法治相悖。

（三）配套程序失范，社區(qū)矯正實(shí)踐遭遇困境

1.難以應(yīng)對(duì)剝權(quán)犯的社區(qū)矯正工作。由于社區(qū)矯正工作尚在摸索階段，配套制度不完備，暴露出諸多問(wèn)題，直接限制了社區(qū)矯正的工作成效，其中以被判處剝奪政治權(quán)利的監(jiān)外執(zhí)行罪犯的社區(qū)矯正工作為甚。剝權(quán)犯的社區(qū)矯正工作主要存在以下問(wèn)題：一是罪犯報(bào)到不及時(shí)甚至不報(bào)到。剝奪政治權(quán)利的罪犯因不予關(guān)押，多數(shù)要求罪犯自覺(jué)去居住地所在公安機(jī)關(guān)報(bào)到，依靠罪犯的自我約束，缺少制約。罪犯如果不愿回家甚至改變住址，公安機(jī)關(guān)便無(wú)法掌控。二是罪犯監(jiān)管非常困難。那些“剝權(quán)犯”認(rèn)為其主刑已經(jīng)執(zhí)行完畢，便拒絕、抵觸社區(qū)矯正，一邊向矯正部門拖延報(bào)到，一邊逃避學(xué)習(xí)、公益勞動(dòng)，敷衍甚至拒絕思想?yún)R報(bào)等。此外，“剝權(quán)犯”以故意殺人、強(qiáng)奸等重刑犯為主，往往原來(lái)社會(huì)危害較大、服刑時(shí)間較長(zhǎng)，在服刑中熟悉法律規(guī)定，對(duì)社區(qū)矯正工作有“不服氣心理”，增加了管理難度[1]。三是罪犯矯正實(shí)效差。目前監(jiān)管“剝權(quán)犯”的基本手段主要有報(bào)到面談、電話匯報(bào)、思想?yún)R報(bào)等。在村、鎮(zhèn)級(jí)選舉換屆期間，通知罪犯的戶籍所在的村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，告知其無(wú)選舉、被選舉權(quán)，除此之外沒(méi)有其他矯正形式。

2.難以在實(shí)質(zhì)上獲得財(cái)政支持。社區(qū)矯正作為國(guó)家的一種行刑措施，其工作的開(kāi)展必須以充足的資金為保障。美國(guó)明尼蘇達(dá)州在通過(guò)《社區(qū)矯正法》后，首批進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)有3個(gè)，議會(huì)當(dāng)時(shí)為此撥款150萬(wàn)元。之后于1975年又后續(xù)撥款700多萬(wàn)美元用以在3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)試行。在以后的兩年內(nèi)將社區(qū)矯正工作擴(kuò)充到另外的18個(gè)縣。1977年，議會(huì)撥款1，360萬(wàn)美元資助所有已經(jīng)實(shí)施社區(qū)矯正制度的縣。從我國(guó)試點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的經(jīng)費(fèi)保障來(lái)看，盡管各地進(jìn)行了多方努力和很多探索，但是迄今為止尚未建立正式的經(jīng)費(fèi)保障體制，也缺乏正常的經(jīng)費(fèi)保障或者雖有聯(lián)簽文件但經(jīng)費(fèi)無(wú)法準(zhǔn)確到位、不能?？顚Ｓ茫瑢?dǎo)致司法行政部門責(zé)任大能力小，難以有效開(kāi)展社區(qū)矯正。

3.難以應(yīng)付罪犯檔案信息核對(duì)。法律文書是執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象進(jìn)行矯正的執(zhí)法合法性、準(zhǔn)確性依據(jù)。目前，在我國(guó)刑事訴訟法中只規(guī)定了監(jiān)禁刑罪犯的法律文書的送達(dá)程序，對(duì)管制、緩刑、假釋等沒(méi)有規(guī)定法律文書的送達(dá)程序。因此，在司法實(shí)踐中難免出現(xiàn)法律文書送達(dá)不及時(shí)、手續(xù)不齊備、接收不統(tǒng)一等問(wèn)題，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)、司法行政部門無(wú)法共同掌控社區(qū)矯正的罪犯的建檔立案，最終引發(fā)脫管、漏管，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等在核對(duì)罪犯名單、信息上疲于奔命，嚴(yán)重降低工作實(shí)效。

4.難以要求公安機(jī)關(guān)配合矯正。雖然公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、司法行政部門聯(lián)簽社區(qū)矯正工作的相關(guān)文件，但實(shí)際工作中其經(jīng)常以任務(wù)重、人手少為理由，不履行其應(yīng)承擔(dān)的社區(qū)矯正職責(zé)，不配合檢察機(jī)關(guān)、司法行政部門的社區(qū)矯正工作。以筆者所調(diào)查的基層社區(qū)矯正工作為例，公安機(jī)關(guān)或者違背規(guī)定不派遣社區(qū)警察參與社區(qū)矯正，或者規(guī)避職責(zé)派駐年級(jí)大、級(jí)別高的警員參與社區(qū)矯正，或者逃避義務(wù)不主動(dòng)將罪犯檔案移送司法行政部門等，導(dǎo)致社區(qū)矯正工作開(kāi)展效率低、效果差。

5.難以管理“人戶分離”的情形。實(shí)際監(jiān)管工作中存在人戶分離的現(xiàn)象：監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在戶籍地雖然有住房，但其實(shí)際居住住址在外地。如將該矯正對(duì)象移交其實(shí)際居住地所在司法行政部門，則該地司法所將不予接收，于是戶籍所在地的監(jiān)管機(jī)關(guān)需要跨地市（區(qū)）來(lái)監(jiān)管。結(jié)果便是導(dǎo)致對(duì)此類人戶分離的罪犯的社區(qū)矯正一方不接收，另一方卻無(wú)法管理的現(xiàn)狀，很可能脫管、漏管。

二、完善社區(qū)矯正制度的對(duì)策

（一）更新觀念

1.轉(zhuǎn)變對(duì)適用社區(qū)矯正刑罰的保守觀念，拓展適用社區(qū)矯正。一直以來(lái)，我國(guó)司法實(shí)踐更注重監(jiān)禁刑執(zhí)行，利用監(jiān)禁改造來(lái)實(shí)現(xiàn)刑罰的報(bào)應(yīng)、預(yù)防的目的，結(jié)果卻忽視了刑罰的特殊預(yù)防功能。據(jù)此，在社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作中，首當(dāng)其沖的便是要改變刑罰執(zhí)行理念，把握現(xiàn)代刑罰制度的發(fā)展潮流，確立監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑共存的執(zhí)行觀念，將關(guān)注重心由犯罪行為轉(zhuǎn)移到犯罪人本身，刑罰適用從注重實(shí)現(xiàn)犯罪報(bào)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅胤缸镱A(yù)防。實(shí)行社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)破除傳統(tǒng)的重刑主義思想，明確以人為本、人道行刑、預(yù)防為主的觀念，操作上正確處理文明規(guī)范執(zhí)法與監(jiān)督管理措施之間的關(guān)系，保障刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性，降低重新犯罪的可能性。

2.利用法治權(quán)力向人性關(guān)懷的過(guò)渡，不斷強(qiáng)化社區(qū)矯正工作實(shí)效。社區(qū)矯正工作的法律約束力可以幫助司法工作者樹(shù)立應(yīng)有的權(quán)威，但是不能將法治權(quán)力過(guò)分夸大，應(yīng)該一定程度上將法治權(quán)力轉(zhuǎn)化為情感關(guān)懷，這樣更有利于社區(qū)矯正罪犯改過(guò)自新。

社區(qū)矯正手段包涵思想教育、心理疏導(dǎo)，情感影響無(wú)法避免。但是這種情感因素是通過(guò)瑣細(xì)的行為表達(dá)出來(lái)的。如筆者赴基層對(duì)社區(qū)矯正進(jìn)行調(diào)研時(shí)接觸的一名“剝權(quán)犯”，其對(duì)社區(qū)矯正工作抵觸情緒強(qiáng)烈，甚至無(wú)法辦理接收儀式。后來(lái)經(jīng)過(guò)司法所的幫助、關(guān)心下，為其家庭解決一些生活困難后，這名罪犯出于感激，主動(dòng)要求啟動(dòng)并積極配合社區(qū)矯正工作。也可以理解為，司法實(shí)踐是依法提供社會(huì)服務(wù)，不僅是對(duì)一般公民的服務(wù)，也是對(duì)服刑罪犯的服務(wù)。當(dāng)我們尊重并關(guān)注其作為一般公民的需求，才能讓其尊重、履行法律規(guī)定的要求，法治人情并非相互矛盾的，而是相輔相成。

（二）完善立法

社區(qū)矯正在我國(guó)處于試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)階段，這就意味著在組織機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序、矯正措施等方面處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)下，并且社區(qū)矯正的立法是復(fù)雜龐大的工程——其立法定位、模式等問(wèn)題需不斷論證、探討。我們認(rèn)為，對(duì)于社區(qū)矯正立法的完善不應(yīng)急于求成。首先，要明確法律依據(jù)，法治國(guó)家的任何行為，必須在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，可以修改《刑法》、《刑事訴訟法》等法律中關(guān)于刑罰執(zhí)行的內(nèi)容，對(duì)于具體實(shí)施程序可以由最高人民法院、司法部等制定部門規(guī)章或者部委聯(lián)簽規(guī)章來(lái)規(guī)制；其次，地方立法機(jī)關(guān)在汲取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)制定地方性立法；最后，在積累了充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)下，全國(guó)立法機(jī)關(guān)才能制定出《社區(qū)矯正法》。

（三）規(guī)范程序

1.建立罪犯信息的共享平臺(tái)。在法院判決的環(huán)節(jié)，應(yīng)該將罪犯的判決書同時(shí)發(fā)給監(jiān)獄、司法行政部門與檢察機(jī)關(guān)，不能顧此失彼而導(dǎo)致后續(xù)環(huán)節(jié)無(wú)法跟上。法院可成立社區(qū)矯正辦公室以強(qiáng)化社區(qū)矯正各環(huán)節(jié)的銜接工作，并可成立一個(gè)社區(qū)矯正罪犯的信息共享平臺(tái)，司法行政部門、公安部門、監(jiān)獄、檢察機(jī)關(guān)都可以通過(guò)此平臺(tái)掌控社區(qū)矯正罪犯的信息、底數(shù)、進(jìn)程，保證社區(qū)矯正工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.實(shí)現(xiàn)接收儀式的無(wú)縫對(duì)接。為保障社區(qū)矯正工作順利開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)無(wú)縫實(shí)現(xiàn)罪犯交接，以及時(shí)辦理社區(qū)矯正接收儀式。為保障罪犯接收手續(xù)的及時(shí)辦理，可由公、檢、法在宣判環(huán)節(jié)或由罪犯釋放環(huán)節(jié)同時(shí)啟動(dòng)罪犯社區(qū)矯正的接收環(huán)節(jié)，在宣判、釋放的同時(shí)向罪犯宣布社區(qū)矯正。一是有利于罪犯心理過(guò)渡。在刑滿釋放或宣判環(huán)節(jié)明確告知并啟動(dòng)社區(qū)矯正的環(huán)節(jié)，體現(xiàn)執(zhí)法確定性、權(quán)威性、及時(shí)性，若使罪犯從監(jiān)管狀態(tài)流失一段時(shí)間后再以社區(qū)矯正名義讓其返回監(jiān)督狀態(tài)，會(huì)更大程度上刺激罪犯的抵觸、不滿情緒，特別是對(duì)于剝權(quán)犯，若不能無(wú)縫銜接，很難再讓其返回社區(qū)矯正程序之中。二是有利于高效開(kāi)展工作。無(wú)縫銜接能有利于及時(shí)向罪犯開(kāi)展法制教育、讓罪犯明確權(quán)利義務(wù)，能即時(shí)掌控罪犯生活狀態(tài)、控制信息檔案偏差、避免罪犯脫管漏管，有利于社區(qū)矯正后續(xù)工作的高效、及時(shí)開(kāi)展。

3.細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)及決定程序。對(duì)于參與社區(qū)矯正罪犯，尤其是對(duì)于緩刑、假釋的罪犯，仍然有收監(jiān)的威懾可能，以保證社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行，因此司法實(shí)踐中這兩類罪犯也比較配合社區(qū)矯正工作的進(jìn)行。為強(qiáng)化社區(qū)矯正工作效果，一是應(yīng)當(dāng)有細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)，如收監(jiān)標(biāo)準(zhǔn)、合格標(biāo)準(zhǔn)等，二是應(yīng)當(dāng)明確考核程序，如決定程序、執(zhí)行程序等。

4.增加社會(huì)資源的同步切入。社區(qū)居民參與社區(qū)矯正工作能夠彌補(bǔ)刑事執(zhí)法的不足，有利于對(duì)犯罪人復(fù)歸社會(huì)的啟蒙教育；強(qiáng)化對(duì)刑事司法的非公權(quán)性監(jiān)督，有利于地方民主。為最大限度引入社區(qū)資源，一是鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體切入。在國(guó)外的矯正實(shí)踐中，社會(huì)團(tuán)體的參與極大促進(jìn)了社區(qū)矯正的運(yùn)行。我國(guó)在試點(diǎn)地區(qū)也已經(jīng)在積極探索。如上海市注冊(cè)成立的民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的“上海市新航社區(qū)服務(wù)中心”，該中心接受市社區(qū)矯正辦的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、考核評(píng)估和監(jiān)督管理，政府將以購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)其職能的專業(yè)化。二是強(qiáng)化社會(huì)志愿者的切入。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)志愿者是社區(qū)居民，主要包括：社會(huì)團(tuán)體人員、學(xué)生、退休人員等。社會(huì)志愿者自覺(jué)參與到犯罪預(yù)防中來(lái)，促使罪犯自愿接受國(guó)家行刑，提升矯正質(zhì)量。

5.切實(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政保障。社區(qū)矯正的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于監(jiān)禁刑執(zhí)行的費(fèi)用，但這并不意味著國(guó)家無(wú)須增加社區(qū)矯正的財(cái)政撥款。受我國(guó)目前的財(cái)政狀況所限，我們無(wú)法與發(fā)達(dá)國(guó)家的投入相媲美，但社區(qū)矯正事業(yè)一定的投入仍然十分必要。形成以政府經(jīng)費(fèi)來(lái)源為主體，社會(huì)贊助和募集為補(bǔ)充的格局，比較符合當(dāng)前的實(shí)際，以后隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再逐步實(shí)行全額保障。財(cái)政部應(yīng)當(dāng)制定《社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》，首先根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)確定各地社區(qū)矯正工作的費(fèi)用，再由地方財(cái)政列入政府預(yù)算，根據(jù)社區(qū)矯正工作情況，市、區(qū)（縣）級(jí)司法局及時(shí)撥付基層司法所。與此同時(shí)，完善審計(jì)制度，保障?？顚Ｓ茫越鉀Q因經(jīng)費(fèi)緊缺而無(wú)法開(kāi)展社區(qū)矯正的難題。

注釋：

[1]陳冰琪：《對(duì)“剝奪政治權(quán)利犯”社區(qū)矯正的幾點(diǎn)看法》，載《學(xué)理論》2010年第30期。