基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合問(wèn)題的思考

梁高峰　李瑞

基層檢察院在檢察機(jī)關(guān)占有重要地位。從某省情況看，基層檢察院占檢察機(jī)關(guān)的90%以上，干警人數(shù)占75%以上，辦案數(shù)量占80%以上?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)有效運(yùn)行的載體，其設(shè)置是否科學(xué)、合理，直接關(guān)系法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

一、基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合情況分析

為了更好地優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)檢察工作的科學(xué)發(fā)展，該省的一些基層檢察院較早開展了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合工作的探索，取得了一些實(shí)踐成果。

2002年至2004年間，先后有A、B等四個(gè)縣級(jí)檢察院開展了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合。A縣檢察院將原來(lái)9個(gè)科室精簡(jiǎn)整合為一室、一局、三科（辦公室、職務(wù)犯罪偵查局、偵查監(jiān)督科、公訴科、控告申訴監(jiān)督科），除職務(wù)犯罪偵查局為副科級(jí)規(guī)格外，其他4個(gè)機(jī)構(gòu)均為股級(jí)規(guī)格。B縣檢察院將原來(lái)9個(gè)科室撤銷后整合為五個(gè)局（偵查局、批捕局、訴訟局、控告申訴局、綜合局），并申請(qǐng)將五個(gè)局規(guī)格確定為正科級(jí)，但最終未獲當(dāng)?shù)鼐幹撇块T批準(zhǔn)。

C縣檢察院將原有的9個(gè)科室整合為7個(gè)部門：偵查監(jiān)督科（吸收監(jiān)所檢察職能）、公訴科、職務(wù)犯罪偵查局（集反貪、反瀆、舉報(bào)中心、預(yù)防、法警隊(duì)為一體）、民行申訴科、辦公室、政治處。同時(shí)，提高內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格，職務(wù)犯罪偵查局、政治處升格為正科級(jí)規(guī)格，其他科、室升格為副科級(jí)。2010年增設(shè)了案件管理中心。

某市D、E兩個(gè)基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合采用了“4+3”模式，整合后兩院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為7個(gè)，即政治處、檢察業(yè)務(wù)保障科、案件管理中心、法警大隊(duì)、職務(wù)犯罪偵查局、刑事訴訟監(jiān)督科、控申民行檢察科。D縣檢察院還成立了3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，并分別配備了專職工作人員。

F縣檢察院實(shí)行主訴主辦檢察官制，取消部門負(fù)責(zé)人對(duì)案件的把關(guān)審核權(quán)，賦予主訴主辦檢察官對(duì)承辦案件獨(dú)立提出處理意見權(quán)，并實(shí)行錯(cuò)案終身追究責(zé)任制。主訴主辦檢察官對(duì)所辦案件作出處理意見后，由分管檢察長(zhǎng)審核批準(zhǔn)簽發(fā)，重大案件及有分歧案件由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定。同時(shí)，改變過(guò)去檢察官辦案、科局長(zhǎng)把關(guān)、分管檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)審批的模式，取消科室隨意指定檢察官辦案，實(shí)行案件管理中心統(tǒng)一隨機(jī)分配制度，將過(guò)去對(duì)科室部門考核改變?yōu)橹苯涌己藗€(gè)人。

總體來(lái)說(shuō)，部分基層檢察院經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)整合后，在初期都收到了積極的效果。一是實(shí)現(xiàn)了對(duì)有限人力資源的有效整合和調(diào)配，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)特別是業(yè)務(wù)部門的力量得到進(jìn)一步增強(qiáng)，促進(jìn)了辦公辦案效率的提高。二是同步提高了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格，部分干警的職級(jí)待遇得到提高，檢察人員的工作積極性增強(qiáng)。三是有利于培養(yǎng)一專多能的復(fù)合型人才，推動(dòng)了隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。

但通過(guò)實(shí)際運(yùn)行，仍有一些困難和問(wèn)題需要進(jìn)一步研究解決。一是機(jī)構(gòu)名稱與原有的機(jī)構(gòu)名稱不一致，對(duì)上對(duì)外容易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)混亂。同時(shí)，在處理與上級(jí)檢察院對(duì)口部門的關(guān)系上，“一對(duì)多”的矛盾更加突出。二是雖然實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員的整合，但是各部門間職能的有機(jī)銜接、有序運(yùn)行缺乏相應(yīng)規(guī)范。同時(shí)，升格獲批困難，機(jī)構(gòu)的減少帶來(lái)相應(yīng)的干部職數(shù)的減少，影響了干警的工作積極性。三是機(jī)構(gòu)整合不徹底，雖然解決了人少案多的問(wèn)題，但工作到了科室還要進(jìn)行二次分配，內(nèi)部職能和工作關(guān)系無(wú)法理順，容易產(chǎn)生摩擦和相互推諉。后來(lái)，A縣等基層檢察院又不得不恢復(fù)了原來(lái)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。四是機(jī)構(gòu)整合后，工作效率相對(duì)提高，但存在內(nèi)部監(jiān)督制約薄弱的問(wèn)題。五是實(shí)行主訴主辦檢察官制，相應(yīng)的保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、退出機(jī)制不配套，與部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系協(xié)調(diào)難。

二、對(duì)基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的幾點(diǎn)意見和建議

基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要上下級(jí)檢察院的共同努力，任何急功近利和淺嘗輒止的做法都不可取。目前，基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合所面臨的種種問(wèn)題，有的可以通過(guò)自身機(jī)制的不斷完善來(lái)加以克服，有的則需要有關(guān)部門和上級(jí)檢察院來(lái)解決。

（一）要正確對(duì)待檢察官個(gè)人合理的利益要求

基層檢察院任務(wù)重，壓力大，工作辛苦，檢察人員級(jí)別低、待遇低、晉升難、機(jī)會(huì)少、發(fā)展空間有限。由于長(zhǎng)期以來(lái)一直沿用黨政干部單一的行政化管理模式，行政職級(jí)決定個(gè)人待遇，迫使檢察官們不得不將更多精力用在行政職級(jí)的晉升上。如果檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)少，許多檢察官就晉升無(wú)門。因此，自然而然的選擇，可設(shè)可不設(shè)的仍要設(shè)，可分可不分的堅(jiān)持分，因?yàn)槎嘁粋€(gè)機(jī)構(gòu)就可以多設(shè)幾個(gè)職位，抬高一個(gè)位子則可以多解決一個(gè)級(jí)別。在整合過(guò)程中，只靠單純的思想政治工作，強(qiáng)調(diào)檢察官個(gè)人要有高度政治覺(jué)悟和服從大局的意識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在利益主體日益多元化的時(shí)代，必須正確對(duì)待檢察官個(gè)人合理的利益要求，妥善平衡檢察官個(gè)人之間的利益，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有人員的合理安置和過(guò)渡。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合要真正取得實(shí)效，就應(yīng)逐步去除檢察官行政化管理的模式，實(shí)施檢察官分類管理，將個(gè)人待遇與檢察官等級(jí)掛勾，避免檢察官全部擁擠在晉升行政級(jí)別的獨(dú)木橋上，形成各歸其位、各展其長(zhǎng)、各得其所的職業(yè)發(fā)展通道和良好工作環(huán)境。2011年，中組部與高檢院聯(lián)合下發(fā)了《檢察官職務(wù)等級(jí)序列管理辦法》，修改了1998年高檢院《評(píng)定檢察官等級(jí)實(shí)施辦法》，亮點(diǎn)是將低等級(jí)檢察官的晉升年限普遍縮短了一、二年，但遺憾的是，要晉升高等級(jí)檢察官序列，必須與一定的行政級(jí)別相對(duì)應(yīng)，不僅沒(méi)有淡化行政化管理，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了行政職務(wù)與檢察官等級(jí)之間的聯(lián)系，不利于提高檢察官待遇，檢察官的主體性得不到應(yīng)有的體現(xiàn)。然而，檢察官去行政化管理，必然要觸動(dòng)現(xiàn)行體制的某些方面，與現(xiàn)行檢察官管理體制的理念不盡相符。當(dāng)然，實(shí)施分類管理改革是一項(xiàng)具有對(duì)檢察隊(duì)伍建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的重大舉措，將觸及檢察體制、工作機(jī)制、人事管理體制等重大問(wèn)題，涉及面廣，需要穩(wěn)妥推進(jìn)。

（二）要克服部門本位和利益，統(tǒng)籌平衡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

科學(xué)、合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的有效載體，也是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化、保障現(xiàn)代化和管理科學(xué)化的有效手段之一。但是，許多情況下，一些上級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)片面強(qiáng)調(diào)本部門、本條線工作的重要性，以會(huì)議、文件、特別是考核等方式要求基層檢察院必須設(shè)置對(duì)應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備人員和裝備。而對(duì)一些下級(jí)檢察院來(lái)說(shuō)，正好可以借機(jī)增加職數(shù)，以緩解行政職位“僧多粥少”的窘境，但有限的檢察資源卻因此而更加分散，機(jī)構(gòu)更加臃腫，職能配置更加混亂，這也是造成基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多過(guò)細(xì)的原因之一。

不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有不同的設(shè)置思路。省級(jí)院除了辦案工作外，還要承擔(dān)制定檢察工作發(fā)展思路、宏觀指導(dǎo)等職能，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上理應(yīng)與高檢院做到齊全對(duì)應(yīng)。市級(jí)檢察院處于對(duì)上對(duì)下的樞紐位置，日常工作側(cè)重于直接行使檢察職能和對(duì)下具體指導(dǎo)，主要部門與省級(jí)院大致對(duì)口，能夠保證辦公辦案正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)即可。而基層檢察院主要是貫徹落實(shí)上級(jí)檢察院決策部署、側(cè)重具體檢察工作，限于有限的司法資源，沒(méi)有必要與上級(jí)檢察院實(shí)行嚴(yán)格的上下對(duì)應(yīng)，可根據(jù)本轄區(qū)案件種類和數(shù)量的多少，將具有相似職能的機(jī)構(gòu)整合在一起，使有限的人力資源更好地發(fā)揮作用。

作為上級(jí)檢察院，更要有全局意識(shí)，要克服部門本位和利益。尤其是各部門在工作部署涉及機(jī)構(gòu)增設(shè)問(wèn)題時(shí)，不能擅自對(duì)下級(jí)檢察院提出要求，應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)或政治部作出統(tǒng)一規(guī)劃部署?；鶎訖z察院進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合前，應(yīng)將方案層報(bào)省級(jí)院，由省級(jí)院統(tǒng)籌把握，避免出現(xiàn)相同的基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)差別過(guò)大的問(wèn)題，這樣更有利于推進(jìn)檢察工作一體化。

（三）妥善處理機(jī)構(gòu)整合與強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的矛盾

隨著社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的期待越來(lái)越高，法治的要求也越來(lái)越嚴(yán)格。因此，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約，保證對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督制約的及時(shí)性和有效性，防止和糾正違法違規(guī)辦案，就成為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合過(guò)程中必須堅(jiān)持和考慮的重要問(wèn)題。從監(jiān)督制衡理論看，強(qiáng)化監(jiān)督就是要做到合理分權(quán)，做到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，防止權(quán)力過(guò)分集中。從檢察機(jī)關(guān)的辦案流程上看，存在受案、偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控告申訴等多個(gè)環(huán)節(jié)。一方面，為確保執(zhí)法辦案質(zhì)量，需要分設(shè)部門、增加環(huán)節(jié)來(lái)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案的監(jiān)督制約；而另一方面，為提高執(zhí)法辦案效率，需要整合機(jī)構(gòu)，減少執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)。每個(gè)執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)的分離固然更有助于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約，然而，受人員編制、機(jī)構(gòu)數(shù)量、工作量等客觀因素限制，通過(guò)疊床架屋似的增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約面臨諸多實(shí)際困難。整合的目的不是為精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)，為細(xì)化而增多，而是理順機(jī)制，更加科學(xué)、合理的配置檢察職能，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能分配之間的平衡與協(xié)調(diào)，確保檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。

（四）建議對(duì)《人民檢察院組織法》進(jìn)行修改

《人民檢察院組織法》是具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員產(chǎn)生等內(nèi)容的一部重要法律。

1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》從第8條到第12條對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行了列舉式規(guī)定，規(guī)定最高人民檢察署設(shè)辦公廳，第1、第2、第3處，人事處、研究室等，設(shè)廳主任、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)、組長(zhǎng)等職?！陡骷?jí)地方人民檢察署組織通則》也分別對(duì)最高人民檢察署、?。ㄐ惺穑┖涂h（市）人民檢察署得機(jī)構(gòu)和人員編制作了列舉式規(guī)定。這是新中國(guó)在第一部《憲法》還沒(méi)有制定的情況下，依據(jù)《中央人民政府組織法》組建檢察機(jī)關(guān)，明顯帶有創(chuàng)建性質(zhì)，但它為建設(shè)完備的檢察制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

1954年《人民檢察院組織法》第22條規(guī)定“各級(jí)人民檢察院的人員編制和辦公機(jī)構(gòu)由最高人民檢察院另行規(guī)定。”1979年《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定“最高人民檢察院設(shè)置刑事、法紀(jì)、監(jiān)所、經(jīng)濟(jì)等檢察廳，并且可以按照需要，設(shè)立其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)檢察院和專門人民檢察院可以設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。”1983年修改的《人民檢察院組織法》改變了原來(lái)的列舉式立法模式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只作了原則規(guī)定，第20條規(guī)定“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！?986年《人民檢察院組織法》延續(xù)了此規(guī)定。

1983年《人民檢察院組織法》對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的這一修改，一方面是基于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能具有多樣性，法律不便于作出具體的規(guī)定；另一方面，也是為了適應(yīng)以后形勢(shì)發(fā)展變化的需要，保持組織法的穩(wěn)定性和連續(xù)性。但這樣一來(lái)，原則性的規(guī)定卻客觀上給基層檢察機(jī)關(guān)過(guò)多地設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)打開了方便之門，使檢察機(jī)關(guān)職能在隨形勢(shì)發(fā)展而不斷完備的同時(shí)，只要做好與當(dāng)?shù)鼐幹妻k公室的協(xié)調(diào)工作，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)便有了擴(kuò)張的空間。對(duì)于基層檢察院增設(shè)機(jī)構(gòu)、提高規(guī)格的做法，因?yàn)槟軌蚪鉀Q人員的級(jí)別待遇，調(diào)動(dòng)干警的工作積極性，上級(jí)檢察院一般也會(huì)樂(lè)觀其成。

鑒于目前基層檢察院在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面存在的種種問(wèn)題和缺陷，建議修改《人民檢察院組織法》，進(jìn)一步對(duì)檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、檢察官地位和職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善。一是明確檢察官的主體地位。檢察官是檢察權(quán)運(yùn)行的基本組織形式和組織單元，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合與檢察官的定位和作用密不可分。機(jī)構(gòu)的整合必須以檢察官為中心，構(gòu)建責(zé)、權(quán)、利于一體的工作機(jī)制，保障整合后機(jī)構(gòu)的順暢運(yùn)行。二是規(guī)范機(jī)構(gòu)名稱和規(guī)格。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，不僅有損檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性，而且也不利于貫徹落實(shí)檢察工作的一體化。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，名稱與其職能相稱，且名稱要規(guī)范統(tǒng)一。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)格，改變現(xiàn)在不同縣區(qū)院之間職級(jí)待遇差別過(guò)大的問(wèn)題，適當(dāng)提高基層院的職級(jí)。

（五）高度重視和加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的檢察理論研究

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須建立在對(duì)訴訟原理和檢察工作規(guī)律了解、掌握的基礎(chǔ)上，在正確的檢察理論的指導(dǎo)下進(jìn)行，不能隨意設(shè)置。而目前基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合往往表現(xiàn)為法律制度框架內(nèi)工作機(jī)制的調(diào)整，理論界關(guān)注不多，研究成果較少。然而，如何圍繞檢察職權(quán)進(jìn)行職能劃分、機(jī)構(gòu)整合堅(jiān)持什么原則和標(biāo)準(zhǔn)、如何設(shè)置機(jī)構(gòu)以及由此決定的檢察權(quán)的運(yùn)行和管理模式，迫切需要檢察研究理論的支撐。對(duì)此，理論界和實(shí)務(wù)界都應(yīng)予以足夠的重視，積極研究探索檢察職能和職權(quán)的完善，科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，使其更能體現(xiàn)程序法治的要求，更適應(yīng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的需要。