深化改革之路仍然漫長(zhǎng)

文/任建明，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任，博士生導(dǎo)師

吳國(guó)斌，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，從事廉政建設(shè)研究

深化改革之路仍然漫長(zhǎng)

文/任建明，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任，博士生導(dǎo)師

吳國(guó)斌，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，從事廉政建設(shè)研究

聲音

從目前的情況看，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制的最新改革有很大進(jìn)展，方向是正確的，但顯然沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài),還有較遠(yuǎn)的改革路程要走。

面對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革的成果和反腐工作取得的成績(jī)，我們應(yīng)該高興。但面對(duì)反腐倡廉工作的艱巨任務(wù)和反腐廉政建設(shè)的嚴(yán)峻形勢(shì)，面對(duì)全體黨員和全國(guó)人民對(duì)反腐倡廉工作更高的期待和更熱切的期盼，反腐廉政建設(shè)絕不能沾沾自喜、裹足不前。紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要有“不改革只有死路一條”的高度危機(jī)感，也要看到改革不到位、不徹底造成的后遺癥，還要預(yù)計(jì)到改革過(guò)程中可能遇到的各種阻力、困難和挑戰(zhàn)。從目前的情況看，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制的最新改革有很大進(jìn)展，方向是正確的，但顯然沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài),還有較遠(yuǎn)的改革路程要走。

縱觀世界各國(guó)反腐機(jī)構(gòu)及其運(yùn)轉(zhuǎn)的體制、機(jī)制，就亞洲來(lái)看，比較理想的樣板當(dāng)屬新加坡貪污調(diào)查局和中國(guó)香港廉政公署。新加坡和中國(guó)香港的反腐效果、廉潔程度舉世公認(rèn)。這與新加坡和中國(guó)香港反腐機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和良性運(yùn)轉(zhuǎn)密不可分?？茖W(xué)、高效的反腐機(jī)構(gòu)具有四大特征：獨(dú)立（性）、權(quán)威（性）、廉潔（性）、專(zhuān)業(yè)（性）。獨(dú)立，即反腐機(jī)構(gòu)在整個(gè)公權(quán)力架構(gòu)中有獨(dú)立的設(shè)置，有獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)、人事任免權(quán)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等，有獨(dú)立的運(yùn)作體制、機(jī)制，最為關(guān)鍵的是在執(zhí)行反腐敗授權(quán)方面不受任何其他機(jī)構(gòu)和人員的掣肘與影響。權(quán)威，意味著反腐敗機(jī)構(gòu)具有應(yīng)有的地位和威望。反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性主要體現(xiàn)在反腐敗執(zhí)行上的堅(jiān)定不移和不容變通上。權(quán)威性與獨(dú)立性密切相關(guān)，但不限于獨(dú)立性。對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)的授權(quán)是否充分也決定著其權(quán)威性。廉潔，是反腐機(jī)構(gòu)最基本的價(jià)值取向和行為守則，最高的廉潔度即廉政公署所堅(jiān)守的“白過(guò)白色”。廉潔是反腐敗機(jī)構(gòu)能否肩負(fù)起反腐敗使命的重要保障。專(zhuān)業(yè)，是反腐機(jī)構(gòu)發(fā)揮職能和作用的前提，是反腐機(jī)構(gòu)工作人員在履行職責(zé)中體現(xiàn)出的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化。

對(duì)比分析目前大陸紀(jì)檢機(jī)構(gòu)及其體制的現(xiàn)狀，會(huì)發(fā)現(xiàn)與理想的狀態(tài)還有很大的距離，還需要走很長(zhǎng)的改革之路，而不能對(duì)十八大之后的改革估計(jì)過(guò)滿。在獨(dú)立性方面，香港廉政公署擁有獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，更為重要的是，廉政公署的獨(dú)立性受《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第57條保障，也體現(xiàn)在廉政專(zhuān)員須直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。就政府體制而言，廉政公署在執(zhí)行職務(wù)上是一獨(dú)立機(jī)構(gòu)。大陸紀(jì)檢機(jī)構(gòu)人事權(quán)、財(cái)權(quán)還沒(méi)有完全獨(dú)立，人事權(quán)大量地掌握在同級(jí)黨委特別是黨委書(shū)記手中，經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)主要掌握在同級(jí)政府手中，這就使得紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)特別是辦案容易受到黨委、政府的影響。紀(jì)委辦案中出現(xiàn)的打招呼、搞關(guān)系甚至通風(fēng)報(bào)信、縱容包庇等現(xiàn)象，雖然比較復(fù)雜，但確實(shí)也是獨(dú)立性不足的表現(xiàn)。

在權(quán)威性方面，香港廉政公署的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)既有《基本法》的保障，也有行政長(zhǎng)官和其他政府機(jī)構(gòu)的支持，授權(quán)充分，尤其是擁有秘密調(diào)查權(quán)，能夠獨(dú)立制定政策、執(zhí)行職務(wù)，在民眾中極具影響力。大陸的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)授權(quán)還不充分，也沒(méi)有一部全國(guó)性的類(lèi)似《基本法》的法律規(guī)定、保障紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在國(guó)家政治生活中的地位。在查辦案件的手段上主要還依賴于“雙規(guī)”這一公開(kāi)調(diào)查方法。正反兩方面實(shí)踐表明，公開(kāi)調(diào)查并非有效的方式。之所以如此，主要還是因?yàn)閷?duì)內(nèi)地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)授權(quán)不充分、權(quán)威性不足。

在廉潔性方面，香港廉政公署要求廉署人員絕對(duì)依法辦事，不以權(quán)位謀私。廉署設(shè)有完備的監(jiān)察與制衡機(jī)制，防止權(quán)力被濫用，除建立廉政公署事宜投訴委員會(huì)專(zhuān)責(zé)監(jiān)察所有涉及廉署人員的非刑事投訴調(diào)查工作外，還組成獨(dú)立的貪污問(wèn)題咨詢委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)、防止貪污咨詢委員會(huì)和社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)四個(gè)咨詢委員會(huì)，專(zhuān)責(zé)審查廉政公署的工作，使廉政公署受到內(nèi)外部嚴(yán)格的監(jiān)督，保持高度廉潔的形象。大陸的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)內(nèi)部管控機(jī)制還不夠完善，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室剛剛設(shè)立，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的內(nèi)部監(jiān)督工作還處于探索階段。相比于內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督更為關(guān)鍵?？墒?，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)受到的外部監(jiān)督還十分有限，甚至是十分缺乏。內(nèi)外部監(jiān)督的缺乏均是導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)腐敗案例的主因，這極大地破壞了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在公眾中的廉潔形象。

在專(zhuān)業(yè)性方面，香港廉政公署的整個(gè)工作體現(xiàn)出高度職業(yè)化的特點(diǎn)。廉署在職總?cè)藬?shù)約1300余人，其中包括廉政專(zhuān)員在內(nèi)的行政序列人員僅有15人，其余絕大部分人員都是專(zhuān)業(yè)職系人員。廉署人員嚴(yán)格遵守不偏不倚、大公無(wú)私執(zhí)行職務(wù)，根據(jù)實(shí)際需要嚴(yán)守保密原則，言行抑制而有禮，在個(gè)人及專(zhuān)業(yè)修養(yǎng)上力求至善等原則。在人員招聘和履行職責(zé)的過(guò)程中，廉署也注重專(zhuān)業(yè)技能的考察和運(yùn)用。大陸紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在人員專(zhuān)業(yè)性和職業(yè)化方面還存在較大的差距。這既體現(xiàn)在行政化色彩過(guò)濃上，也體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)化技能的不足上。中央紀(jì)委監(jiān)察部下設(shè)27個(gè)職能部門(mén)，設(shè)有中國(guó)監(jiān)察雜志社等10多家直屬單位，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)53個(gè)，總?cè)藬?shù)1100多人。在這1100多人中，相當(dāng)比例的人員屬于行政序列人員。大致估算一下，僅處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部就超過(guò)總?cè)藬?shù)的一半。盡管在機(jī)關(guān)內(nèi)部也設(shè)有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，但其實(shí)質(zhì)上也屬于行政干部。其結(jié)果，真正的職業(yè)或?qū)I(yè)人員甚少。人員招聘中的專(zhuān)業(yè)化和到崗后的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)也都亟待改進(jìn)和加強(qiáng)。

以上分析表明，我國(guó)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革還存在很大差距，還面臨不少難題。這些難題既有體制機(jī)制上的，也有機(jī)構(gòu)設(shè)置上的；既有系統(tǒng)內(nèi)部原生的，也有系統(tǒng)外部滲透的；既有人員素質(zhì)上的，也有價(jià)值觀念上的。整體而言，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革既要與全面深化改革特別是政治體制改革的頂層設(shè)計(jì)相配套、相協(xié)調(diào)，又要結(jié)合紀(jì)檢系統(tǒng)的特點(diǎn)、特色有所創(chuàng)新、有所突破。

當(dāng)前，建議突出做好以下工作：

首先，出臺(tái)具體辦法，落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的決定中關(guān)于紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、體制、制度的論述非常豐富。中央紀(jì)委監(jiān)察部已經(jīng)采取一些辦法和措施落實(shí)，在很多方面還需要進(jìn)一步細(xì)化。例如，新的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，上級(jí)紀(jì)委提名下級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的人選問(wèn)題時(shí)，上級(jí)紀(jì)委同組織部門(mén)在考察中央直管干部、省管干部、市管干部等干部時(shí)要充分考慮各種因素，特別要考慮產(chǎn)生紀(jì)委的黨代會(huì)、與紀(jì)委同時(shí)產(chǎn)生的同級(jí)黨委這兩個(gè)關(guān)鍵因素。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)紀(jì)委要在發(fā)現(xiàn)、查實(shí)線索后迅速行動(dòng)，采取合法合規(guī)的措施控制嫌疑人，待問(wèn)題審查清楚后再通報(bào)給同級(jí)黨委和相關(guān)人員，避免走漏風(fēng)聲、相互串案，也盡量減少腐敗造成的損失。

其次，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督，確保紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的廉潔。信任不能代替監(jiān)督。紀(jì)檢機(jī)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)的腐敗案件說(shuō)明加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督的必要性和緊迫性。在強(qiáng)化監(jiān)督的過(guò)程中，既要加強(qiáng)外部監(jiān)督，也要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。要進(jìn)一步發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的作用，主動(dòng)受理有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法問(wèn)題的舉報(bào)，做好舉報(bào)信息研判和分析，及時(shí)反饋問(wèn)題線索審核情況。除涉密信息外，整個(gè)過(guò)程要透明、公開(kāi)，樹(shù)立紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的公信力和權(quán)威。可借鑒香港廉政公署的做法，引入類(lèi)似咨詢委員會(huì)的特邀監(jiān)督員、社會(huì)監(jiān)督員等外部力量，參與案件調(diào)查工作。外部監(jiān)督方面，要自覺(jué)接受黨組織，黨代表、人大代表、政協(xié)委員、普通群眾和新聞媒體的監(jiān)督。要通過(guò)一定的形式向人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾通報(bào)工作情況和案件查處情況，確保紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的權(quán)力在各方力量的監(jiān)督下陽(yáng)光、透明地運(yùn)行。

第三，深化探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

與其他眾多改革一樣，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革也需要不斷探索，開(kāi)展試點(diǎn)，然后提煉經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)推廣。當(dāng)前紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革在層級(jí)層面可做以下探索：省級(jí)層面，省級(jí)紀(jì)委可以實(shí)行分片派駐，派駐機(jī)構(gòu)人員的工資待遇和后勤保障由省級(jí)紀(jì)委掌握，待時(shí)機(jī)成熟后可將派駐機(jī)構(gòu)直接整合到省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)中；市級(jí)層面，類(lèi)似于司法機(jī)構(gòu)，市級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以試行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)；縣區(qū)級(jí)層面，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)整合起來(lái)。另外，還可試點(diǎn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與其他反貪?rùn)C(jī)構(gòu)整合的可能模式。

總之，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革仍須在“常”“長(zhǎng)”上下工夫。只有在正確思想的指導(dǎo)下，在科學(xué)戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，在全黨特別是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)工作人員的共同努力下，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)體制改革才能不斷實(shí)現(xiàn)新的突破，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)才能正確履行黨章賦予的神圣職責(zé)，將黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)一步地引向深入。