紀檢機構(gòu)體制改革脈絡圖

文/吳國斌，北京航空航天大學公共管理學院博士后，從事廉政建設研究

任建明，北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任，博士生導師

紀檢機構(gòu)體制改革脈絡圖

文/吳國斌，北京航空航天大學公共管理學院博士后，從事廉政建設研究

任建明，北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任，博士生導師

改革前沿陣地

新一屆中央領導集體以刮骨療傷、壯士斷腕的政治勇氣和猛藥去疴、重典治亂的堅定決心大力推進反腐倡廉工作。為給反腐倡廉工作提供制度保障和支撐，新一屆中央領導集體深入推進紀檢機構(gòu)體制改革，在多個方面取得了突破性進展。

掃描紀檢機構(gòu)體制改革突破口

紀檢機構(gòu)體制改革，首先從黨的紀檢“雙重領導”體制改革上取得了實質(zhì)性突破。

黨的十八大報告和十八屆三中全會通過的決定均強調(diào)，要加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障。為推進改革，中央專門成立了紀律檢查體制改革專項小組。實現(xiàn)改革突破的關鍵性措施主要是三條：一、在紀委主要領導產(chǎn)生方面，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。在我國目前的干部選拔任用制度中，干部的提名權(quán)在干部的選拔任用方面占有極為重要的地位，將地方紀委書記、副書記的提名權(quán)上收到上級紀委手中，能極大地增強上級紀委的話語權(quán)。二、在案件線索處置和查辦方面，案件線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告。三、在查辦案件方面，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主。這讓上級紀委主導了案件查辦權(quán)。這些改革舉措強化了上級紀委對下級紀委的領導，形成新的“雙重領導”體制。長久以來，我國的紀檢系統(tǒng)是以同級黨委領導為主，上級紀委主要是對下級紀委進行一定的業(yè)務指導。在這一體制下，干部人事決定權(quán)、財權(quán)基本都掌握在同級黨委和政府手中，容易導致紀委對同級黨委監(jiān)督的乏力。而十八屆三中全會后，變“主要接受同級黨委領導”為“主要接受上級紀委領導”，這一變革的實質(zhì)是加大了紀檢系統(tǒng)垂直化領導的力度，紀檢機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性顯著提升。

紀檢機構(gòu)體制改革，其二是抓住要害、大力推進黨風廉政建設責任制的落實。責任制方面的重要改革精神可以歸納為一句話：啟動問責制，激活責任制。黨風廉政建設責任制于1998年正式出臺，迄今為止已實踐十多年時間，但關鍵的效果始終沒有發(fā)揮出來，主要原因就是責任沒有落實。十八屆三中全會的有關精神切中要害：在落實黨風廉政建設責任制的過程中突出強調(diào)發(fā)揮黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任。反腐敗工作的“牛鼻子”，就是各級黨委負主體責任，各級紀委負監(jiān)督責任。黨委是黨風廉政建設的責任主體，應該負全面責任、負總責，其中黨委書記是第一責任人。各級紀委不僅要檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，而且要加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督。在明確責任主體、責任內(nèi)容、履責方式的基礎上，啟動問責制、落實責任追究。提出“兩個責任”本身就是在強化責任意識，淡化權(quán)力觀念，紀檢機關在制定責任追究制度的同時也迅速啟動了責任追究的實踐。

紀檢機構(gòu)體制改革，其三是果斷調(diào)整紀檢監(jiān)察機關內(nèi)設機構(gòu)，持續(xù)壯大辦案力量。在我國反腐敗形勢依然嚴峻的情況下，辦案力量不足是一個明顯的“短板”。只有不斷壯大辦案力量，才能克服這個“瓶頸”。十八大以來，僅一年多時間，中央紀委監(jiān)察部就密集地對內(nèi)設機構(gòu)進行了兩次調(diào)整。中央紀委監(jiān)察部在保持內(nèi)設機構(gòu)總數(shù)和行政編制總數(shù)不變的情況下，通過內(nèi)部調(diào)整和挖潛，將盡可能多的力量調(diào)配到案件查辦一線上來，將原八個紀檢監(jiān)察室擴展為12個，另外，紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室和國際合作局也承擔相應的案件查辦職能。經(jīng)過兩次調(diào)整，查辦案件機構(gòu)和人員均陡增50%。省和省以下地方各級紀委也按照黨中央和中央紀委的要求，陸續(xù)對紀檢機構(gòu)內(nèi)部進行改革和調(diào)整。

黨的十八大以來被調(diào)查的省部級及以上干部

（2012年12月至2014年7月）

紀檢機構(gòu)體制改革，其四是深化派駐和巡視改革，實現(xiàn)兩個“全覆蓋”。十八大之后，在派駐機構(gòu)改革方面，中央首次提出全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構(gòu)，實現(xiàn)派駐機構(gòu)的“全覆蓋”。同時，對巡視工作也進行了諸多的調(diào)整和創(chuàng)新，一個突出的變化是實現(xiàn)了對下級政府、本級政府部門以及企事業(yè)單位的全覆蓋。兩個“全覆蓋”的提出和實施意味著監(jiān)督的全覆蓋，意味著以往實際上存在的監(jiān)督空白地帶的消失。

盤點改革取得突破性成果反饋的信息

紀檢監(jiān)察機構(gòu)作為黨內(nèi)“執(zhí)法”機關和行政監(jiān)督機關，其工作機制的改革，能夠大力促進反腐倡廉工作的有效開展。黨的十八大以來，反腐工作取得的國內(nèi)外一致認可、包涵一系列突破性成果的績效是對紀檢機構(gòu)體制改革成果的總檢驗和總反饋。

成果之一，加大查處腐敗案件和腐敗分子力度，形成了“老虎、蒼蠅一起打”的高壓態(tài)勢。

查辦案件力度的加大、紀檢機構(gòu)體制改革的深入與打“老虎”效果明顯有直接的因果聯(lián)系。從打“老虎”的數(shù)量和級別上看，黨的十八大以來，因腐敗問題被查處的省部級領導干部人數(shù)達到38人，其中包括原中央政治局常委、中央政法委書記周永康（正國級），原中央政治局委員、中央軍委副主席徐才厚（副國級），原全國政協(xié)副主席蘇榮（副國級），原十八屆中央委員李東生、蔣潔敏。如此多的省部級及以上高官在如此短的時間內(nèi)因腐敗問題被查處，在新中國反腐歷史上是比較少見的。原中央政治局常委因腐敗被立案審查，周永康是第一人，這一事件也成為新中國反腐史上的標志性事件。

從巡視的效果看，經(jīng)過前三輪的巡視，被視作“反腐王牌軍”的中央巡視組工作成效顯著。僅第一輪巡視中發(fā)現(xiàn)有價值的問題線索比過去增加5倍。在前三輪已完成巡視的34個單位中，有12個在中央巡視組進駐后，共有19名省部級官員落馬。

從腐敗官員信息的披露看，“烏龍”事件頻發(fā)?！盀觚垺北疽馐桥e了，搞錯了的意思。從反腐的角度看，“烏龍”事件意指這邊紀檢機構(gòu)通報查處官員，那邊被通報的官員還在高調(diào)地出現(xiàn)在黨報、媒體上。最近最典型的反腐“烏龍”事件是江西姚木根事件。2014年3月22日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布簡短通報：“江西省副省長姚木根涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受組織調(diào)查”。而當天的《江西日報》仍在第二版發(fā)表了姚木根的署名文章。廣州市委原書記萬慶良被帶走前一小時才臨時取消考察行程。為何過去很少出現(xiàn)反腐的“烏龍”事件呢？在原來的“雙重領導”體制下，要查處一名高官，一般要先將其調(diào)離原來的職位，再征求黨委的意見，實際上是要得到同級黨委（黨組）主要負責人的批準。這樣，不僅黨委（黨組）主要負責人知曉，而且被查處的官員也有所察覺，民間輿論也會“滿城風雨”，老百姓也會知道這名官員行將落馬，黨報和其他媒體也有意識地減少對該官員的報道，所以，基本不會出現(xiàn)“烏龍”事件。但這種狀況決定了立案和調(diào)查的時間都要更長、更慢，威懾力不足。黨的十八大之后，反腐力度、強度加大，一旦發(fā)現(xiàn)、查實某官員有腐敗問題，不再層層請示、協(xié)調(diào)、通報，不給腐敗分子“準備、應對”的時間和機會，反腐的效率和威懾力得到很大提升，“烏龍”事件也將逐漸成為常態(tài)。

黨的十八大之后，在以上落馬的38名省部級高官中，已有15人被最高檢察院立案偵查。這些高級干部違法違紀案件的查處，省部級干部因腐敗被處以極刑都有力地反駁了所謂“刑不上大夫”“刑不上常委”的質(zhì)疑，表明黨和政府反對腐敗的堅強決心和鮮明態(tài)度，也向全黨全社會表明，“不論什么人、不論其職務有多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處，絕不是一句空話”。

在查處省部級干部違反黨紀政紀、涉嫌違法行為的同時，紀檢機構(gòu)也注重查處其他級別官員的違法違紀行為。僅2013年，全國共問責21464人，其中地廳級干部54人，縣處級干部1477人。2014年1月到5月全國查辦案件的數(shù)量達到了6萬多起，比上年同期提高了34.7%。另外，紀檢機構(gòu)還及時發(fā)現(xiàn)、處理了發(fā)生在群眾身邊的腐敗現(xiàn)象和腐敗問題，對黨員干部苗頭性傾向性問題采用多種方式處置。2013年上半年，各地認真核實有具體線索的群眾舉報，對一些苗頭性傾向性問題，作出組織處理4226件。

成果之二，調(diào)動了各方力量參與反腐，增強了反腐動力和信心。

黨的十八大以來，紀檢機構(gòu)在采用派駐、約談、巡視、抽查等多種手段監(jiān)督的同時，也采用了科技手段助推權(quán)力管控，調(diào)動了各方力量參與反腐，增強了反腐的動力和民眾反腐的信心。

這一階段，紀檢部門在搭建信息平臺，完善各類電子系統(tǒng)和軟件的基礎上，還著力推動數(shù)據(jù)共享和業(yè)務合作，提高資源的利用效率。2013年9月2日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通，引起全社會廣泛關注。網(wǎng)站在首頁顯著位置設置12388網(wǎng)絡舉報板塊，方便群眾順暢、安全地舉報監(jiān)督。各級紀檢監(jiān)察機關開設網(wǎng)站1800多個、政務微博970多個，架起與群眾溝通交流的平臺。網(wǎng)站、微博的開通，極大地調(diào)動了人民群眾參與黨風廉政建設和反腐敗的熱情。2013年9月2日至2013年10月2日，中央紀委監(jiān)察部舉報網(wǎng)站統(tǒng)計的網(wǎng)絡舉報數(shù)量達2.48萬多件，平均每天超過800件，而在2013年4月至8月每天只有300件。隨著中央各項反腐政策的落地和腐敗官員被查處，領導干部、普通黨員和社會大眾對反腐工作的信心不斷增強。據(jù)國家統(tǒng)計局2013年11月在21個?。▍^(qū)、市）開展的民意調(diào)查顯示，87.3%的群眾認為不正之風和腐敗問題與以往相比有好轉(zhuǎn)，77.1%的群眾認為查處領導干部違紀違法案件有力度。中國社科院社會學研究所對覆蓋全國31個?。▍^(qū)、市）7388人的調(diào)查表明，對未來反腐敗具有信心的群眾超過73.7%，其中，25.5%的人表示很有信心，48.2%的人較有信心，比2011年分別增長了37.8%和22.8%。