土地整治科技創(chuàng)新體系構(gòu)建

李 曦 彭品賀 余遨洋

土地整治科技創(chuàng)新體系構(gòu)建

李 曦 彭品賀 余遨洋

土地整治是保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置、推動(dòng)土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)性措施，在“建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明”中將發(fā)揮重要作用。文章剖析了我國土地整治科技創(chuàng)新實(shí)踐及不足，闡述了土地整治科技創(chuàng)新體系建設(shè)的原則，在構(gòu)建土地整治科技創(chuàng)新體系的整體架構(gòu)的基礎(chǔ)上，提出從政府做好主導(dǎo)者與服務(wù)者，完善“產(chǎn)學(xué)研一體化”機(jī)制，探索技術(shù)推廣的有效途徑，建立完善激勵(lì)保障制度等方面來構(gòu)建土地整治創(chuàng)新體系。

土地整治；科技創(chuàng)新；科技創(chuàng)新體系

土地整治是對(duì)未利用地、低效或不合理用地綜合運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理等手段進(jìn)行改造和治理，對(duì)因生產(chǎn)或自然災(zāi)害遭受破壞的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和質(zhì)量提升，以此提高土地利用和產(chǎn)出效率的行為，是一種人工介入的土地存續(xù)修復(fù)方式。土地整治是土地利用的延伸，有利于協(xié)調(diào)土地開發(fā)利用與人口、環(huán)境、資源的關(guān)系。我國土地整治始于20世紀(jì)80年代，現(xiàn)已步入綜合發(fā)展階段?！度珖恋卣我?guī)劃（2011-2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）編制完成后，各地陸續(xù)編制了地方性土地整治規(guī)劃，土地整治步伐進(jìn)一步加快。規(guī)劃到2015年，我國將建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田4億畝，整治農(nóng)村建設(shè)用地450萬畝，土地復(fù)墾率達(dá)35%以上。實(shí)現(xiàn)土地整治目標(biāo)離不開科技支撐，傳統(tǒng)的、慣性的土地整治做法已很難適應(yīng)新的形勢需求。為此，規(guī)劃特別提出要提升土地整治科技支撐能力，組織實(shí)施一批土地整治重大科技專項(xiàng)，開展技術(shù)集成與應(yīng)用攻關(guān)。本文試圖在現(xiàn)有的關(guān)于土地整治科技創(chuàng)新研究的基礎(chǔ)上，對(duì)土地整治科技創(chuàng)新體系構(gòu)建中存在的問題進(jìn)行初步分析，建立土地整治科技創(chuàng)新體系基本架構(gòu)，以期為政府相關(guān)決策提供參考。

一、土地整治科技創(chuàng)新研究現(xiàn)狀

土地整治科技主要包括土地整治評(píng)價(jià)及監(jiān)測技術(shù)、土地整治工程設(shè)計(jì)及施工技術(shù)、土地改良及污染場地治理技術(shù)、農(nóng)村宅基地及廢棄工礦區(qū)整治技術(shù)等。土地整治科技創(chuàng)新是創(chuàng)造和應(yīng)用土地管理或土壤治理相關(guān)新技術(shù)、新工藝及新方法，以提高土地整治效率、質(zhì)量和效益的過程。實(shí)施土地整治科技創(chuàng)新將進(jìn)一步促進(jìn)土地自我修復(fù)和有機(jī)循環(huán)，構(gòu)建和維持健康、和諧的人地關(guān)系，從根本上決定了土地整治向更先進(jìn)、更科學(xué)的現(xiàn)代化方向發(fā)展，支撐土地整治的現(xiàn)代化，并為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前土地資源極度匱乏的情況下，要提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量和未利用土地開發(fā)水平，消除或緩解制約我國未來發(fā)展的土地瓶頸，很大程度上要靠科技創(chuàng)新。

在土地整治科技創(chuàng)新的研究方面，主要包括科技創(chuàng)新管理和土地綜合治理技術(shù)創(chuàng)新兩大類。在土地整治科技創(chuàng)新管理方面，鄖文聚（2011）認(rèn)為，加強(qiáng)土地整治制度創(chuàng)新和科技支撐是土地挖潛和確保糧食安全的根本途徑。土地整治創(chuàng)新需要重視土地整治內(nèi)涵和類型的變化，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村腹地、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)牧交錯(cuò)帶、山緣帶、城中村等區(qū)域，提高土地整治科技支撐能力；［1］鄭治文（2012）認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)科技隊(duì)伍和科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高以科技創(chuàng)新解決土地整治重大問題的能力，實(shí)現(xiàn)土地整治現(xiàn)代化、科學(xué)化發(fā)展。土地整治技術(shù)創(chuàng)新方面，主要涉及土地整治工程設(shè)計(jì)、礦區(qū)監(jiān)測管護(hù)、污染場地治理等領(lǐng)域，如黑龍江省農(nóng)科院（2009）研究了高效機(jī)械化土地整治技術(shù)；陳百明、谷曉坤（2011）研究了土地生態(tài)化整治與景觀設(shè)計(jì)問題；［2］傅芳生、唐世榮等（2011）研究了宅基地復(fù)墾區(qū)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)；［3］李響（2012）、葉蕾和蔡萌（2013）介紹了土地整治在激光平地、土壤改良、施工方法等領(lǐng)域取得的成果。此外相關(guān)研究還有海侵地綜合整治［4］、沙漠化土地綜合整治［5］、復(fù)雜山區(qū)采煤沉陷土地整治①參見周春蓉、郭廣禮相關(guān)研究。等?？萍紕?chuàng)新體系在各行業(yè)具有共通性，目前對(duì)科技創(chuàng)新體系的研究較多，為土地整治科技創(chuàng)新體系建設(shè)提供了可借鑒的思路。紀(jì)邵勤（2005）指出在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域，其創(chuàng)新體系一般由政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)與相關(guān)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)科技中介機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等組成。［6］宋剛（2009）以城市管理的科技創(chuàng)新為例，認(rèn)為知識(shí)的創(chuàng)新以科學(xué)研究作為先導(dǎo)，技術(shù)創(chuàng)新以標(biāo)準(zhǔn)化作為軸心，而現(xiàn)代科技引領(lǐng)的管理創(chuàng)新則是以信息化作為載體。我國的科技創(chuàng)新體系中更多偏重于干預(yù)科技創(chuàng)新的供給和環(huán)境，而對(duì)于科技創(chuàng)新的需求重視不夠?？萍紕?chuàng)新的動(dòng)力應(yīng)是科學(xué)研究基礎(chǔ)上帶來的知識(shí)創(chuàng)新，繼而由各創(chuàng)新主體廣泛參與互動(dòng)，以技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化和管理的信息化使科技創(chuàng)新規(guī)范化。［7］倪自銀（2009）認(rèn)為地方科技創(chuàng)新體系構(gòu)建模式有自主創(chuàng)新模式、產(chǎn)業(yè)政策模式和政府創(chuàng)新模式三種。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在選擇地方科技創(chuàng)新體系構(gòu)建模式時(shí)，應(yīng)基于本地的資源結(jié)構(gòu)，慎重選擇適當(dāng)技術(shù)，重點(diǎn)扶持中小企業(yè)和地方產(chǎn)業(yè)集群，建立有利發(fā)揮人力資本作用的產(chǎn)權(quán)制度。［8］紀(jì)玉山（2009）通過對(duì)演化經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織知識(shí)管理等方法的運(yùn)用研究了科技創(chuàng)新體系的動(dòng)力，認(rèn)為體系創(chuàng)新中人對(duì)利益的追求是原動(dòng)力，體系存在一種內(nèi)在慣性是由既得利益者、主體的惰性以及路徑依賴構(gòu)成，動(dòng)力和慣性相制衡促進(jìn)科技創(chuàng)新體系的形成和發(fā)展。［9］洪錦華（2013）指出科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建已成為當(dāng)前競爭的決定性力量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要靠科技創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)要靠科技創(chuàng)新，企業(yè)增強(qiáng)核心競爭力做大做強(qiáng)更要靠科技創(chuàng)新，構(gòu)建科技創(chuàng)新體系，就要進(jìn)一步集聚創(chuàng)新資源、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境、活躍創(chuàng)新機(jī)制。

大體來看，目前土地整治技術(shù)科技創(chuàng)新研究主要集中在土地整治某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，幾乎沒有涉及土地整治科技創(chuàng)新體系建設(shè)的問題，亟須開展相關(guān)研究將直接作用于土地之上的治理技術(shù)創(chuàng)新與作為管理的方式方法創(chuàng)新串聯(lián)起來，形成完整、可行的科技創(chuàng)新體系，解決處于土地綜合整治不同節(jié)點(diǎn)和層次的各技術(shù)創(chuàng)新的銜接、保障、主體等一系列問題。

二、土地整治科技創(chuàng)新實(shí)踐及不足

在開展相關(guān)技術(shù)研究的同時(shí)，隨著土地整治深度推進(jìn)，人們逐步意識(shí)到傳統(tǒng)整治技術(shù)已進(jìn)入瓶頸期，特別是在干旱、生態(tài)脆弱地區(qū)，僅靠純體力平整土地，難有作為。各地在實(shí)踐中也嘗試采用新技術(shù)、新理念推動(dòng)高效率、高質(zhì)量、低成本的土地綜合整治，并取得初步成效。例如，陜西省通過開展毛烏素沙地砒砂巖與沙復(fù)配成土核心技術(shù)研究，形成了包括砒砂巖與沙組合成土配方技術(shù)、節(jié)水高效技術(shù)等在內(nèi)的技術(shù)體系，并以此為指引開展防沙造田，大大提高了耕地質(zhì)量。同樣，該省通過探索實(shí)施“鹵泊灘鹽堿地綜合治理的和諧生態(tài)模式”，累計(jì)治理鹽堿地8.02萬畝，凈增高標(biāo)準(zhǔn)水澆地7.6萬畝，達(dá)到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多贏。山東省應(yīng)用暗管改堿技術(shù)開發(fā)改良荒堿地也取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)采用鹽堿地治理新技術(shù)處理土地鹽堿化問題，并輔以節(jié)水節(jié)地技術(shù)和生物保護(hù)技術(shù)，實(shí)施綜合整治，效果也很明顯。［10］此外，3S技術(shù)在土地整治項(xiàng)目管理中作為輔助手段，有利于管理者獲取真實(shí)、準(zhǔn)確的土地整治監(jiān)管信息，但受遙感影像可獲得性限制，3S技術(shù)在土地整治項(xiàng)目中的應(yīng)用還受到一定制約。盡管土地整治科技創(chuàng)新的作用日益體現(xiàn)，并在一些地區(qū)取得顯著成效，但也存在很大問題，歸納起來，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）人們對(duì)土地整治科技創(chuàng)新認(rèn)識(shí)不足

土地管理工作人員對(duì)土地整治重要性的認(rèn)識(shí)比較一致，但對(duì)科技創(chuàng)新認(rèn)識(shí)不足。多數(shù)人對(duì)土地整治的認(rèn)識(shí)仍停留在平整田塊、修葺溝渠層面，認(rèn)為是簡單的體力活或機(jī)械操作，盡管《規(guī)劃》中提及土地整治科技創(chuàng)新，但地方土地整治規(guī)劃、設(shè)計(jì)培訓(xùn)中很少涉及科技創(chuàng)新。

（二）科技創(chuàng)新成果推廣普及力度不夠

我國地域遼闊，土地總量大，具有類似土壤條件的土地規(guī)模也較大，這意味著基于土地自然條件的土地整治科技創(chuàng)新具有較大的科技帶動(dòng)和輻射作用，但目前這方面工作較為欠缺。以激光平地技術(shù)為例，采用激光平地技術(shù)平整后的土地可節(jié)省灌溉用水和化肥用量、消除鹽斑，優(yōu)勢明顯，對(duì)鹽堿地改良具有較大推廣價(jià)值。但受小規(guī)模生產(chǎn)和地塊零碎等客觀條件以及推介普及不力等因素影響，目前土地開發(fā)整理行業(yè)對(duì)該技術(shù)還比較陌生，更談不上應(yīng)用。其他新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用一般也僅限于試驗(yàn)區(qū)。

（三）土地整治技術(shù)集成應(yīng)用水平參差不齊

土地整治涉及多方面技術(shù)，即使同一節(jié)點(diǎn)問題，也可能面臨多個(gè)選擇，不同技術(shù)組合，整治結(jié)果大不相同。土地整治技術(shù)集成不是對(duì)現(xiàn)有技術(shù)的重大創(chuàng)新，而是將現(xiàn)有單項(xiàng)技術(shù)通過重組而獲得具有統(tǒng)一整體功能的新技術(shù)的創(chuàng)造方法，它往往可以實(shí)現(xiàn)單個(gè)技術(shù)實(shí)現(xiàn)不了的技術(shù)需求目的。目前，眾多土地整治普遍缺乏體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)的精心設(shè)計(jì)，往往直接挪移其他規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，呈現(xiàn)出粗放、千篇一律的特點(diǎn)，缺乏創(chuàng)新性、差異性和系統(tǒng)性考慮。

（四）一些關(guān)鍵技術(shù)亟須突破

亟須土壤質(zhì)量問題是土地整治中必須高度重視的問題，沒有質(zhì)量保證的數(shù)量增加、產(chǎn)能提高實(shí)際上是對(duì)人財(cái)物的浪費(fèi)。無論是建設(shè)用地復(fù)墾為耕地還是原有耕地增加土層厚度，投入大量人力物力，沒有土壤質(zhì)量做保證，都是毫無意義的。［11］在城市“毒地”和農(nóng)村污染土地治理方面，尚有一些關(guān)鍵技術(shù)需要突破，這是土地整治科技創(chuàng)新的難點(diǎn)。

從土地整治科技創(chuàng)新的實(shí)踐及不足中可以看出，土地整治科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建是十分必要的，對(duì)其體系的構(gòu)建是促進(jìn)土地整治科技創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。構(gòu)建完整的土地整治科技創(chuàng)新體系，進(jìn)行規(guī)范化的科學(xué)研究是知識(shí)創(chuàng)新的必要條件，知識(shí)創(chuàng)新包括技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，要從中充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，提高創(chuàng)新體系的整體科學(xué)技術(shù)水平。在形成新的科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)的前提下，將其標(biāo)準(zhǔn)化處理，通過創(chuàng)新主體和創(chuàng)新要素之間的互動(dòng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)技術(shù)的實(shí)際運(yùn)用功能，形成完整的創(chuàng)新體系，而不是僅僅依靠創(chuàng)新的技術(shù)實(shí)現(xiàn)整治的目標(biāo)?，F(xiàn)代信息通訊技術(shù)的發(fā)展，為創(chuàng)新體系的構(gòu)建提供了良好的契機(jī)，但目前土地整治的科技創(chuàng)新和運(yùn)用并沒有實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，因此加強(qiáng)信息共享和體系構(gòu)建是十分重要也是十分必要的。通過建立和完善科技創(chuàng)新體系，使土地整治科技創(chuàng)新成為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌安排，有序展開，使土地整治這一投資巨大的惠民工程取得更好的成效。

三、土地整治科技創(chuàng)新體系建設(shè)的原則

（一）以政府為主導(dǎo)

土地整治屬于正外部效應(yīng)較大但經(jīng)濟(jì)比較收益偏低的惠民工程。以農(nóng)用地整治為例，盡管整治后的農(nóng)用地產(chǎn)能可提高20%左右，但與工業(yè)和商業(yè)用地相比，土地收益仍很低，在土地用途管制前提下，按照“誰投資，誰獲益”的原則，市場參與農(nóng)用地整治的興趣并不大。實(shí)踐中土地整治投資主體一般為地方政府，且下級(jí)政府土地整治項(xiàng)目申報(bào)意愿強(qiáng)烈，但整治要求較低，驗(yàn)收合格即可，土地整治技術(shù)含量不高，土地整治與土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、耕地保護(hù)、土壤治理銜接性不強(qiáng)。因此，在農(nóng)用地整治上，必須鼓勵(lì)地方政府主導(dǎo)科技創(chuàng)新，保障資金投入，充分吸收相關(guān)科研成果，對(duì)共性的問題做知識(shí)性和技術(shù)性創(chuàng)新。

（二）分類治理，發(fā)揮企業(yè)和市場的力量

當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺和耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻并存，城市化深度推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障糧食安全需要建設(shè)用地和農(nóng)用地均要實(shí)現(xiàn)量的保證。在土地總量有限情況下，只有通過未利用地開發(fā)和存量建設(shè)用地、農(nóng)用地的挖潛達(dá)到數(shù)量、質(zhì)量提升的目的，而政府的資金、技術(shù)力量有限，因此，進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮市場力量將是今后土地整治的趨勢。結(jié)合被整治對(duì)象特點(diǎn)，宜采用分類治理模式，預(yù)期收益較大的，鼓勵(lì)市場參與；預(yù)期收益較小、外部正效應(yīng)較大的，通過政府適當(dāng)補(bǔ)貼或授權(quán)經(jīng)營提高預(yù)期收益；無收益的，由政府主導(dǎo)實(shí)施。以城市污染土地治理為例，在當(dāng)前地王稱霸的情況下，許多企業(yè)很難獲得建設(shè)用地。如果采取誰治理、誰獲益，使參與整治的企業(yè)優(yōu)先取得已治理的建設(shè)用地使用權(quán)，可以吸納一部分社會(huì)資金，在質(zhì)量和出讓價(jià)格事先約定的規(guī)則下，企業(yè)有動(dòng)力研發(fā)和采用新技術(shù)，整治污染土地。而對(duì)農(nóng)用地整治，由于預(yù)期收益較低，可研究將企業(yè)治理與后續(xù)開發(fā)經(jīng)營相結(jié)合，賦予治理后一定期限的經(jīng)營收益權(quán)，適當(dāng)調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性。

（三）倡導(dǎo)資源共享

土地整治科技創(chuàng)新體系應(yīng)在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)硬件資源和軟件資源的共享，避免科技資源的浪費(fèi)和區(qū)域內(nèi)無序競爭，提高科技生產(chǎn)力布局的總體效益。［10］改變科研機(jī)構(gòu)、高校、土地整治項(xiàng)目實(shí)施單位在科技創(chuàng)新中各自為政的割裂狀態(tài)，強(qiáng)化知識(shí)流、技術(shù)流、人才流、信息流的通暢，形成合作伙伴或戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進(jìn)科技創(chuàng)新資源和科技創(chuàng)新成果快速流動(dòng)。

四、土地整治科技創(chuàng)新體系的整體框架

系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互影響和相互作用的集合要素（部分）組成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)整體。土地整治科技創(chuàng)新體系是一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)適應(yīng)系統(tǒng)和開放的復(fù)雜系統(tǒng)，該體系框架設(shè)計(jì)的完整性取決于內(nèi)部組成各要素、各子系統(tǒng)及外部壞境的影響。土地整治科技創(chuàng)新體系中要素與要素、要素與系統(tǒng)、系統(tǒng)與環(huán)境、系統(tǒng)與系統(tǒng)的相互作用和變化均會(huì)影響其運(yùn)行效果。

（一）土地整治科技創(chuàng)新體系的組成

土地整治科技創(chuàng)新體系建設(shè)要體現(xiàn)具體事項(xiàng)創(chuàng)新的特點(diǎn)，土地整治科技創(chuàng)新體系的整體架構(gòu)，包括科技創(chuàng)新調(diào)控、科技創(chuàng)新研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與推廣等三個(gè)子系統(tǒng)。

科技創(chuàng)新調(diào)控系統(tǒng)：該系統(tǒng)的主體是政府部門，其職責(zé)是營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，做好宏觀規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃。對(duì)土地整治，特別是農(nóng)地整治技術(shù)研發(fā)提供基礎(chǔ)設(shè)施和資金支持，并對(duì)土地整治新技術(shù)的推廣給予政策和財(cái)政支持。

科技研發(fā)系統(tǒng)：土地整治科技研發(fā)主體包括高校、研究院（所）和大型土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)整治機(jī)構(gòu)。由于土地整治技術(shù)的效果必須通過較大規(guī)模的整治工程實(shí)施才能確定，因而土地整治科技創(chuàng)新必須產(chǎn)學(xué)研一體或產(chǎn)研一體，形成合作伙伴或戰(zhàn)略聯(lián)盟，優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

科技轉(zhuǎn)化與推廣系統(tǒng)：按照《規(guī)劃》，到2015年，全國將再建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田4億畝，整治農(nóng)村建設(shè)用地450萬畝，土地整治量大面廣，技術(shù)推廣意義重大。由于土地整治項(xiàng)目分布在全國的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各地自然稟賦不同，做好與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合的技術(shù)轉(zhuǎn)化是有效推廣的前提。由于人們對(duì)土地整治科技創(chuàng)新與應(yīng)用的熱情不高，政府有必要通過規(guī)定、規(guī)程強(qiáng)制推行一些價(jià)值高的技術(shù)。此外，當(dāng)前的土地整治重項(xiàng)目申請(qǐng)，輕項(xiàng)目管理的傾向較為嚴(yán)重，由于新技術(shù)的采用需要支付學(xué)習(xí)成本和額外投資，若不在過程中監(jiān)測新技術(shù)的應(yīng)用、不在驗(yàn)收中考核新技術(shù)的應(yīng)用，科技推廣很難實(shí)現(xiàn)?？梢哉f土地整治科技創(chuàng)新推廣系統(tǒng)的運(yùn)作，政府的指導(dǎo)、控制至關(guān)重要。

圖1 土地整治科技創(chuàng)新體系的整體框架

（二）土地整治科技創(chuàng)新體系的構(gòu)成要素

土地整治科技創(chuàng)新體系各子系統(tǒng)由多種要素構(gòu)成并在系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，主要功能是土地整治知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)化和技術(shù)運(yùn)用。土地整治科技創(chuàng)新體系構(gòu)成要素主要包括三類：一是土地整治科技創(chuàng)新主體，包括研發(fā)主體、推廣主體和應(yīng)用主體?？萍紕?chuàng)新主體是科技創(chuàng)新體系最核心的要素，科技創(chuàng)新主體的素質(zhì)、數(shù)量、積極性決定著創(chuàng)新的能力和創(chuàng)新效果。二是土地整治科技創(chuàng)新資源要素，指土地整治科技創(chuàng)新所需的物質(zhì)和非物質(zhì)要素，包括信息、知識(shí)、技術(shù)、人才、資金、裝備、科技政策、政府支持等。資源要素的充裕程度直接決定著體系能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，影響著科技創(chuàng)新活動(dòng)的力度和范圍。三是土地整治科技創(chuàng)新環(huán)境要素，指土地整治科技創(chuàng)新得以順利推進(jìn)的軟、硬件環(huán)境，包括法律、政策、管理、文化等。各主體要素有機(jī)整合在一個(gè)較為科學(xué)的框架內(nèi)，相互作用，并共同作用于被整治對(duì)象。因此，土地整治科技創(chuàng)新體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于建立能促進(jìn)各主體要素間有效聯(lián)動(dòng)的組合方式，實(shí)現(xiàn)要素優(yōu)勢互補(bǔ)。

五、構(gòu)建土地整治科技創(chuàng)新體系的對(duì)策建議

（一）政府做好主導(dǎo)者與服務(wù)者

在土地整治科技創(chuàng)新體系構(gòu)建過程中，政府的定位應(yīng)是規(guī)劃、引導(dǎo)、推動(dòng)、組織和協(xié)調(diào)，既是主導(dǎo)者又是服務(wù)者。對(duì)于知識(shí)性和重大技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)由政府確定項(xiàng)目指南，參照國家自科和社科基金的組織管理方式實(shí)施，確?；A(chǔ)性研究和重大攻關(guān)項(xiàng)目有效開展。在科技轉(zhuǎn)化和推廣方面，政府的作用主要是引導(dǎo)、推動(dòng)、組織和協(xié)調(diào)。為科技轉(zhuǎn)化推廣提供良好的環(huán)境和實(shí)施條件，比如制定各種鼓勵(lì)、扶持政策，對(duì)致力于土地整治新技術(shù)轉(zhuǎn)化工作的企業(yè)和研發(fā)單位給予軟硬件支持或財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)積極推廣實(shí)用新技術(shù)的機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)必須采用的新技術(shù)通過制定規(guī)程強(qiáng)制實(shí)施。

管理技術(shù)創(chuàng)新作為科技創(chuàng)新的重要組成部分，在土地整治中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，如3S技術(shù)的應(yīng)用及完善極大地提高政府土地整治監(jiān)測水平，各級(jí)政府還應(yīng)結(jié)合電子政務(wù)建設(shè)，完善公眾參與平臺(tái)，充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，強(qiáng)化施工設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量的監(jiān)管。

（二）完善“產(chǎn)學(xué)研一體化”機(jī)制

鼓勵(lì)科研單位與企業(yè)、行業(yè)的合作，形成多渠道、多層次、多元化的科技創(chuàng)新模式。建立政府引導(dǎo)，企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)參與的多方創(chuàng)新研發(fā)機(jī)制，政府指導(dǎo)并鼓勵(lì)土地整治企業(yè)主動(dòng)與高?；蚩蒲泻献鳎餐罱▌?chuàng)新平臺(tái)，在得到國家項(xiàng)目支持的同時(shí)，企業(yè)也為團(tuán)隊(duì)提供強(qiáng)有力支撐。企業(yè)有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過支付研究經(jīng)費(fèi)由高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)按照企業(yè)的要求專注理論及核心技術(shù)研究，有助于將科技成果迅速轉(zhuǎn)化并運(yùn)用于實(shí)際。另一種模式是高校或科研單位課題組選擇適當(dāng)?shù)膶?shí)驗(yàn)基地驗(yàn)證自己的成果，新技術(shù)應(yīng)用費(fèi)用由課題組支付，也可由實(shí)驗(yàn)基地支付，但需共享成果。通過項(xiàng)目合作、共建研發(fā)基地和技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等方式，促進(jìn)核心關(guān)鍵技術(shù)快速研發(fā)和及時(shí)轉(zhuǎn)化。

在科技創(chuàng)新“產(chǎn)學(xué)研一體化”實(shí)踐中，也有失敗的例子，主要原因是“激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制不完善，技術(shù)供需雙方互不信任：技術(shù)需求方懷疑資金的使用和研發(fā)效果，希望短時(shí)間內(nèi)就能看到收益；技術(shù)提供方（高校和科研機(jī)構(gòu)）則抱怨資金投入不足，而且強(qiáng)調(diào)研發(fā)效果的滯后性”。［12］因此，無論哪種模式，這些科技創(chuàng)新的聯(lián)合體都要堅(jiān)持“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，將土地整治“產(chǎn)學(xué)研”一體化，形成利益共同體，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，真正發(fā)揮“產(chǎn)學(xué)研一體化”的效力。

（三）探索技術(shù)推廣的有效途徑

技術(shù)推廣的實(shí)質(zhì)是技術(shù)擴(kuò)散。共性技術(shù)擴(kuò)散的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力主要是路徑依賴性，包括技術(shù)路徑依賴、歷史延續(xù)性、關(guān)系穩(wěn)定性、持續(xù)性，外在動(dòng)力包括國家政策作用力，技術(shù)擴(kuò)散的利益推動(dòng)力和市場需求引力。［13］土地整治科技創(chuàng)新時(shí)間短，整治技術(shù)采用的私人效益低，社會(huì)效益高，其技術(shù)推廣內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足，幾乎無路徑可依賴。目前只能借助外力推廣新技術(shù)：一是應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用，通過政策鼓勵(lì)、引導(dǎo)或者強(qiáng)制實(shí)施新技術(shù)的采用。二是探索土地整治技術(shù)推廣的有效途徑?？紤]到土地整治技術(shù)推廣巨大的社會(huì)效益，對(duì)于農(nóng)業(yè)科技中介機(jī)構(gòu)推廣農(nóng)地整治技術(shù)應(yīng)給予資金支持，對(duì)于可市場化的建設(shè)用地整治技術(shù)推廣，由新技術(shù)的供求雙方按市場規(guī)則交易。同時(shí)，建立國土資源科技創(chuàng)新成果推廣平臺(tái)，將新技術(shù)應(yīng)用納入相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化示范工程，在體制機(jī)制上保障做有用的科研，面向應(yīng)用進(jìn)行項(xiàng)目合理設(shè)計(jì)，形成整裝實(shí)用技術(shù)。

（四）建立完善激勵(lì)保障制度

目前國內(nèi)關(guān)于土地整治科技創(chuàng)新體系構(gòu)建的迫切性和重要性已取得共識(shí)，并在國家政策層面有所體現(xiàn)。2013年6月，國土資源部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科技創(chuàng)新工作的意見》，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。但在地方層面，全國各省份中，僅有個(gè)別省份出臺(tái)了專門的激勵(lì)保障制度，如江蘇省出臺(tái)了《江蘇省土地整治項(xiàng)目科技創(chuàng)新獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施意見》、《江蘇省土地、礦山地質(zhì)環(huán)境整治項(xiàng)目科技創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選辦法》，大部分省份土地整治科技創(chuàng)新動(dòng)力不足，工作深度、廣度和強(qiáng)度均有待于進(jìn)一步提升。此外，還要加大宣傳力度，通過對(duì)典型技術(shù)、典型團(tuán)隊(duì)和個(gè)人的宣傳，擴(kuò)大社會(huì)對(duì)土地整治創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)，形成政府、企業(yè)、高校、社會(huì)共同參與，良性互動(dòng)的土地整治科技創(chuàng)新局面。

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［責(zé)任編輯：李君安］

F301.2

A

1673-8616（2014）03-0010-06

2014-03-24

李曦，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、博士（湖北武漢，430072）；彭品賀，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生（湖北武漢，430072）；余遨洋，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生（湖北武漢，430072）。