國外國有林業(yè)資源管理對我國的啟示

顏培瑾

【摘要】現(xiàn)階段，我國國有林業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，成為我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展亟需解決的問題。借鑒德國、俄羅斯、加拿大等國的先進(jìn)林業(yè)資源管理經(jīng)驗(yàn)，我國在林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到瓶頸的情況下，應(yīng)確保國有林生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，將林業(yè)資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，建立現(xiàn)代化林業(yè)經(jīng)營方式，完善林業(yè)配套體系建設(shè)，以促進(jìn)我國國有林業(yè)資源的高效管理，走適合我國林業(yè)發(fā)展的道路。

【關(guān)鍵詞】國外；林業(yè)資源管理；經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

【中圖分類號】F271 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B

一、德國國有林權(quán)管理

1.改革林業(yè)管理體系和組織機(jī)構(gòu)

德國從2003年開始進(jìn)行林業(yè)經(jīng)營管理體制改革，改革績效明顯，時至今日已經(jīng)逐步的建立了一整套完善的經(jīng)營管理體系。

德國國有林業(yè)資源主要有聯(lián)邦林業(yè)管理局之間管轄，與軍事相關(guān)的聯(lián)邦林不在此體系中，改革后的管理機(jī)構(gòu)共有4級，分別是：聯(lián)邦級、州級、地區(qū)級、基層級。只有少數(shù)的州沒有設(shè)立專門的森林管理局。各級機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系是垂直管理，與地方政府沒有任何行政隸屬關(guān)系，從而使森林管理局在林業(yè)管理中避免了地方政府的干預(yù)。

對于德國的國有林管理人員任用方面，實(shí)行嚴(yán)格的林務(wù)官制度。要求管理人員必須按照職位的高低以及責(zé)任的大小取得相應(yīng)的林務(wù)官資格，林務(wù)官資格共有3級，分別是：高級林務(wù)官、次高級林務(wù)官、林務(wù)官。

2.采用現(xiàn)代化林業(yè)經(jīng)營方式

德國對全國每塊林地都編制了詳細(xì)的立地指數(shù)表和詳細(xì)的森林經(jīng)營方案。每10年對所有森林進(jìn)行統(tǒng)一的資源清查和調(diào)整編制森林經(jīng)營方案。這項(xiàng)工作從18世紀(jì)開始，已有200多年歷史。森林資源清查包括森林區(qū)劃、立地類型調(diào)查、生長量調(diào)查等，最后編制出以林班為單位的各種資源調(diào)查數(shù)據(jù)表，繪制出林相圖、立地類型圖、土壤圖等。森林經(jīng)營方案包括經(jīng)營目標(biāo)、輪伐期、采伐量、更新、撫育、保護(hù)和修筑林道等計(jì)劃。森林區(qū)劃和森林經(jīng)營方案具有法律效力。各林業(yè)機(jī)構(gòu)再將這些計(jì)劃分解為年度計(jì)劃，落實(shí)到小班，嚴(yán)格按計(jì)劃組織實(shí)施。在各種作業(yè)過程中，要進(jìn)行詳細(xì)記錄，建立檔案，并輸入電腦，作為森林資源變化統(tǒng)計(jì)和管理的依據(jù)。德國在森林經(jīng)營上，沒有人為地將森林特有的生態(tài)作用和經(jīng)濟(jì)效益割裂開來，而是在確保生態(tài)環(huán)境持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，與經(jīng)濟(jì)效益結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

3.收支兩條線確保收益權(quán)

改革后的德國國有林業(yè)管理實(shí)現(xiàn)了政企分離的改革目標(biāo)，政府參與林業(yè)行政管理的部門只負(fù)責(zé)行政管理部分，經(jīng)營權(quán)移交給相應(yīng)的企業(yè)，由具有法人資格的企業(yè)直接經(jīng)營國有林，實(shí)行獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)核算，以市場為導(dǎo)向運(yùn)用林業(yè)企業(yè)。國有林的資金管理采用預(yù)算制，聯(lián)邦政府與州政府分別對企業(yè)予以投資，實(shí)行收支獨(dú)立。并且政府投資部分與企業(yè)收入部分有著嚴(yán)格的審計(jì)制度，確保了森林資源產(chǎn)權(quán)所有者的收益權(quán)。

4.州立森林企業(yè)市場化

在德國，絕大多數(shù)的國有林歸各州所有，因此森林的經(jīng)營管理權(quán)歸州政府享有。改革以后，州政府設(shè)立的森林管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)將行政與經(jīng)營職能相分離，各州紛紛成立具有獨(dú)立法人資格的公司去代替政府行使經(jīng)營權(quán)。并且所成立的企業(yè)發(fā)展方向完全是以市場為導(dǎo)向的，政府只負(fù)責(zé)行使林業(yè)管理權(quán)。

二、俄羅斯國有林權(quán)管理

1.堅(jiān)持森林歸聯(lián)邦所有

俄羅斯的森林工業(yè)對于國民經(jīng)濟(jì)具有重要的經(jīng)濟(jì)意義和社會意義，森林工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)值占國家工業(yè)生產(chǎn)總額的5%以上，森林工業(yè)部門具有很大的生產(chǎn)潛力，其成員由3萬多家企業(yè)和單位組成。

俄羅斯新森林法典2007年1月生效，林業(yè)政策和管理結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了很大變化。其主要內(nèi)容：在森林法的修訂過程中，引入了森林的私有化，但遭到社會的強(qiáng)烈反對，開發(fā)林（生產(chǎn)林）的私有化道路被切斷，仍然維持聯(lián)邦所有。

2.森林管理由中央集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)

2000年引入了由聯(lián)邦政府直接管理的森林管理體系，但此次改革再次轉(zhuǎn)向了分權(quán)管理制度。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)法律制度及基本政策的制定和森林資源狀況的掌握，地方政府負(fù)責(zé)具體的森林管理計(jì)劃和規(guī)章的制定以及使用權(quán)的分配和森林管理。

上述改革使林業(yè)計(jì)劃體系也發(fā)生了變化。改革后的林業(yè)計(jì)劃體系分為3級：首先，聯(lián)邦政府制定基本林業(yè)政策框架及各部門計(jì)劃；然后，地方政府以此為依據(jù)制定對森林利用、保護(hù)和更新等基本方針加以規(guī)定的地方林業(yè)計(jì)劃，報(bào)聯(lián)邦政府審批；林管區(qū)（林場）作為基層森林管理機(jī)構(gòu)，將根據(jù)地方政府的森林計(jì)劃制定具體實(shí)施森林利用、保護(hù)和更新的經(jīng)營方案，報(bào)地方政府審批。

3.實(shí)行國有民營的經(jīng)營方式

林業(yè)資源作為一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，因此林業(yè)不僅是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，更是一項(xiàng)社會公益事業(yè)。俄羅斯在發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)時采取國有民營的經(jīng)營方式，首先確定了森林國有的地位，然后將經(jīng)營權(quán)移交給股份制企業(yè)和部分私有企業(yè)。現(xiàn)在俄羅斯82%的家具都是由俄羅斯森林工業(yè)總公司所屬的專業(yè)化企業(yè)生產(chǎn)的。

4.建立政企分開的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)

建立政企分開的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)是按照國家職能和經(jīng)濟(jì)職能分離的政府行政改革基本方針進(jìn)行的。以前，森林管理的基層組織——林場承擔(dān)了對森林采伐的監(jiān)督、審批等日常管理工作和森林更新、撫育、防火、修路等森林經(jīng)營管理工作，其中后者屬于經(jīng)濟(jì)職能，現(xiàn)將這一職能從森林管理機(jī)構(gòu)中分離出來委托給了企業(yè)。具體做法是將林場改編為林管區(qū)，只從事林業(yè)管理工作，對于確定采伐權(quán)的森林，將其更新、撫育等營林作業(yè)委托給采伐權(quán)人，其他的森林委托給民間的林業(yè)企業(yè)。

5.擴(kuò)大林權(quán)所有者權(quán)利和義務(wù)

在俄羅斯采伐權(quán)可以被轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和抵押。而且，采伐權(quán)人有義務(wù)依據(jù)森林經(jīng)營方案制定森林開發(fā)計(jì)劃，并進(jìn)一步制定森林采伐管理年度計(jì)劃。森林開發(fā)計(jì)劃要接受環(huán)境影響評估，得到地方政府認(rèn)可，而且林管區(qū)要認(rèn)可森林開發(fā)計(jì)劃和森林采伐管理年度計(jì)劃。以往，各采伐點(diǎn)現(xiàn)在獲得森林管理部門辦法的采伐去苛政后進(jìn)行采伐，但現(xiàn)在取消了這一制度，采伐權(quán)人無需經(jīng)過單獨(dú)許可，而是按照森林采伐管理年度計(jì)劃開展采伐及森林管理作業(yè)。采伐權(quán)人負(fù)有開展更新、撫育和建立防火制度等自行承擔(dān)森林管理工作的義務(wù)。以上改革，使租賃權(quán)可以流轉(zhuǎn)，同時使采伐權(quán)人成為森林管理的主體，其意圖在于通過上述改革提高林產(chǎn)業(yè)者的行動自主成都，推動林產(chǎn)業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

三、加拿大國有林權(quán)管理

1.以法律形式規(guī)范林權(quán)主體

在加拿大，90%的森林為國有林，由聯(lián)邦政府與省政府聯(lián)合管理。其聯(lián)邦法律與各省政府制定的法規(guī)文件有50多種，其內(nèi)容涉及到森林區(qū)域的劃分、種植砍伐計(jì)劃、森林產(chǎn)業(yè)、物種多樣性、森林綜合利用、林業(yè)科研、各種檢測和追蹤調(diào)查、社區(qū)志愿者隊(duì)伍等各種方面，使得林業(yè)體系管理與經(jīng)營各方面都有章可循、有法可依。使林權(quán)主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一。并且有森林法、森林和林區(qū)實(shí)際工作法、林業(yè)工作者法、復(fù)興林業(yè)法、病蟲害綜合治理法、土地法等法律保障。加拿大得天獨(dú)厚的自然條件、嚴(yán)格有效的法制管理，林權(quán)主體明確的權(quán)責(zé)劃分是加拿大的林業(yè)走在世界前列的重要原因。

2.生態(tài)效益高于經(jīng)濟(jì)效益

加拿大對森林的保護(hù)、健康和持續(xù)經(jīng)營予以特別的規(guī)定：一是要求聯(lián)邦和州擁有的國有林要榜樣性地經(jīng)營；二是要求森林的經(jīng)營者首先要保護(hù)和維護(hù)原有森林的自然狀況；三是禁止引種國外的樹種造林；四是禁止砍伐死亡的樹木；五是森林的經(jīng)濟(jì)效益必須服從生態(tài)和旅游效益；六是森林采伐只能進(jìn)行擇伐或小面積皆伐。

3.多元經(jīng)濟(jì)主體參與林業(yè)經(jīng)營

以加拿大西部林產(chǎn)公司為例，其生產(chǎn)經(jīng)營模式，是加拿大林業(yè)的一種典型運(yùn)作方式。這個有150年歷史的公司擁有3500人，12個木材廠、加工廠，年產(chǎn)15億板英尺板材，經(jīng)營210萬公頃公用林地，從收益中向省上繳一定比例。公司從木材生產(chǎn)到銷售中爭取最大價值，做到年年盈利，滿足市場需求。公司還肩負(fù)著社會和環(huán)境的相關(guān)職責(zé)，負(fù)責(zé)保護(hù)一些優(yōu)等樹種的安全。在林區(qū)管理中，與政府簽約，與民間組織合作，與當(dāng)?shù)孛癖娕浜?，共同維護(hù)森林的可持續(xù)發(fā)展。充分利用多種資源開展經(jīng)營，規(guī)劃遠(yuǎn)期的經(jīng)營計(jì)劃和模式，進(jìn)行植樹造林和林學(xué)研究。公司與所在社區(qū)建有廣泛聯(lián)系，經(jīng)常商討各種問題，辦學(xué)習(xí)班，培訓(xùn)各種技能，保護(hù)特有動物，合作開發(fā)文化旅游。

四、國外林業(yè)資源管理的啟示

1.確保國有林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮

林業(yè)發(fā)達(dá)國家在發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程中，毫無例外的將森林資源的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，尤其是近年來各國逐漸把林業(yè)的生態(tài)效益放在首位，經(jīng)濟(jì)效益需要為生態(tài)效益讓路，生態(tài)先行成為了林業(yè)體制變革與林業(yè)發(fā)展主旋律。這種趨勢可以作為我國林權(quán)管理與改革的的背景，作為一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，林業(yè)不僅應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，更應(yīng)該肩負(fù)生態(tài)保護(hù)的使命。這就要求林權(quán)改革應(yīng)符合生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的共同發(fā)展。也只有改變以木材生產(chǎn)為目的的經(jīng)營方式才能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益的獲得。

2.林業(yè)資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離

從國外先進(jìn)的林業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)把森林資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來。國家擁有國有森林資源的所有權(quán)，但為了提高森林資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益就必須下方經(jīng)營權(quán)，改變國有森工企業(yè)既是管理者又是經(jīng)營者的局面，將森林資源交由具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)經(jīng)營，明確經(jīng)營者的收益權(quán)，使其在森林管護(hù)經(jīng)營中受益，用利益機(jī)制來提高其生產(chǎn)的積極性，但是于此同時應(yīng)該明確經(jīng)營者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，有效的避免經(jīng)營者為追求經(jīng)濟(jì)效益而損害生態(tài)效益。

3.建立現(xiàn)代化林業(yè)經(jīng)營方式

縱觀國際社會，發(fā)達(dá)的林業(yè)經(jīng)濟(jì)必然會有著現(xiàn)代化的林業(yè)經(jīng)營方式作為依托，分散的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式不能夠推進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)朝著現(xiàn)代化的步伐邁進(jìn)，德國、俄羅斯都是以專業(yè)化、現(xiàn)代化的經(jīng)營方式來發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)。規(guī)模經(jīng)營、分工明確、效益導(dǎo)向、政策支撐的林業(yè)經(jīng)營方式才是林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中正確的選擇。目前國內(nèi)國有林權(quán)改革，簡單的套用了農(nóng)村土地承包制度，在制度的改革以及促進(jìn)意義上有著積極地一面，要高于傳統(tǒng)的經(jīng)營模式，但仍然屬于非集約化的經(jīng)營模式和低級的產(chǎn)權(quán)制度安排，無法獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，現(xiàn)代林業(yè)科技不能夠有效的被利益，其改革方式與改革目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。

4.完善林業(yè)配套體系建設(shè)

從國外林業(yè)發(fā)展以及改革的先進(jìn)經(jīng)營來看，各國的林業(yè)體系建設(shè)以及林業(yè)管理制度改革都離不開一套完整的林業(yè)配套體系作為保障。有一系列制度政策作為支撐才能使林業(yè)發(fā)展沒有后顧之憂。當(dāng)前國外先進(jìn)的林業(yè)社會保障體系、健全的法律法規(guī)、大力的科技扶持力度等都是林業(yè)管理以及改革必不可少的保障措施。因此對于國內(nèi)國有林權(quán)改革具有一定的借鑒意義，特別是結(jié)合我國當(dāng)前林區(qū)實(shí)際情況，在改革的前提下妥善安置林業(yè)職工、完善社會保障體系等方面。