漸進式差異化退休年齡的決定機制、經(jīng)驗借鑒與政策建議

席恒 周明 翟紹果

(西北大學公共管理學院，陜西 西安，710127)

我國養(yǎng)老金缺口問題一直是各界關注的焦點問題之一，尤其是最近養(yǎng)老保險的頂層設計問題引起了社會的高度關注，其中一個熱議話題是延遲退休年齡。實際上，養(yǎng)老金的機制設計是繳費年限、退休年齡與養(yǎng)老金費率的動態(tài)平衡。每個國家的養(yǎng)老金改革都必須在考慮經(jīng)濟發(fā)展的基礎上實現(xiàn)這種動態(tài)平衡。從1991年國務院《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，到1997年國務院《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，我國企業(yè)職工的養(yǎng)老金繳費從11%降到8%，但我們并沒有考慮繳費年限與退休年齡的延長。事實上，隨著人口平均壽命的延長，退休年齡和養(yǎng)老金的繳費年限在費率降低的前提下也應該隨之延長，才能夠保持養(yǎng)老金的動態(tài)平衡。如何公平、合理、科學確定退休年齡，學界眾說紛紜，有學者的意見是延長退休年齡到65歲領取養(yǎng)老金，但是這種意見有個重要的缺陷，忽略了各類人群之間人力資本的差異、行業(yè)差異以及社會貢獻差異。而與此同時，臺灣地區(qū)在養(yǎng)老金制度改革中的做法卻取得了較好的成果，值得我們思考、研究和借鑒。

一、退休年齡的決定機制與影響因素

美國經(jīng)濟學家約翰·貝茨·克拉克在其著作《財富的分配》中提出了邊際生產(chǎn)力分配論。[1]他認為，勞動和資本(包括土地)各自的邊際生產(chǎn)力決定它們各自的產(chǎn)品價值，同時也就決定了它們各自所取得的收入。后續(xù)的分配理論都是在邊際生產(chǎn)力理論基礎上發(fā)展起來的。按此理論，退休年限的核心是勞動者在一定工作年限前提下可享受社會福利，本質(zhì)上是勞動者的勞動貢獻與退休后所享福利之間的均衡。公平、合理、科學的確定退休年齡，對勞動者在生命周期不同階段(在職期間與退休之后)的福利具有十分重要的影響，同時也對一國勞動力資源的存量具有重要的影響。從個人角度而言，退休年齡與勞動者個人的生理年齡、工作性質(zhì)、教育水平、性別差異、職位級別和期望、工齡和當期養(yǎng)老金水平有關。從社會角度來看，退休年齡與一國的人口預期壽命、人口年齡構、經(jīng)濟競爭能力、國民收入的分配、養(yǎng)老金的收支狀況、就業(yè)狀況和整個社會的平均受教育年限相關。由于勞動者在人力資本、工作行業(yè)等方面的差異，因此，一個理想的養(yǎng)老金制度的退休年齡政策應該是有差別的，應該能夠反映其在工作期間的勞動貢獻，使其邊際工作貢獻與邊際退休福利相等，這樣的退休年齡政策才能夠達到帕累托最優(yōu)。因此，現(xiàn)實中退休政策的制定應該在充分考慮勞動者工作期間的勞動貢獻后，再結合退休年齡的影響因素進行修正，綜合制定退休年齡政策。

具體來說，影響退休年齡的主要因素涉及個人因素和社會因素。個人因素主要包括:(1)生理年齡，生理年齡是對人的生理組織功能所能持續(xù)的時間而言的，有的人老而衰，有的人早衰，而有的日歷年齡雖然很大但依然身體健康。一般來說，生理年齡越小，制定的退休年齡應該越高;(2)工作性質(zhì)，工作性質(zhì)分為體力勞動和腦力勞動，體力勞動者和腦力勞動者對退休年齡的要求不一樣。體力勞動者隨著年齡的增加體力在逐漸減少，而腦力勞動者經(jīng)過多年的知識積累、經(jīng)驗的增加、能力的提高，年齡對工作的負面影響并沒有體力勞動者那么明顯，反而有時候更具有優(yōu)勢。因此，腦力勞動者的退休年齡一般來說應該比體力勞動者高;(3)教育水平，在相同的退休年齡下，受教育水平越高，工作年限就越少，意味著人力資本越多的人浪費也越嚴重。因此，如果受教育水平高，退休年齡應該越往后推遲，以充分發(fā)揮人力資源;(4)性別差異，一般女性的退休年齡都會比男性低，最主要的考慮是女性在生理條件上要弱于男性，但是隨著工作條件的改善和對女性工作的保護，許多女性所從事的工作并不具有太多的生理條件限制。而且隨著女性受教育水平的提高，原本教育水平高的人的人力資源已經(jīng)不能充分發(fā)揮，再將高學歷的女性的退休年齡定的比男性還低，更加使得女性的人力資本流失。如果是沒有太多技能的女性，低齡退休使其積累的退休金少于同樣條件下的男性，老年貧困女性要遠遠多于老年貧困男性;(5)職位級別和期望退休年齡為正相關關系，即隨著職位級別的提高，員工也期望相應延長退休年齡;(6)婚姻狀況，已婚女性的退休年齡更早;當配偶在職時，女職工的退休年齡更早;當配偶退休時，女職工的退休年齡更晚;(7)工齡，工齡長的職工會退休得更晚;高工資職工的退休年齡更晚;(8)養(yǎng)老金水平，養(yǎng)老金水平越高越傾向提前退休。

影響退休年齡的社會因素主要包括:(1)人口預期壽命，壽命延長則工作年限應當適當延長，反之亦然;(2)人口年齡構成年輕的國家，新增勞動力比例大，新增勞動力就業(yè)的壓力也大，一般就將退休年齡規(guī)定的低一點;人口年齡構成老化的國家，新增勞動力比例小，勞動力資源較缺乏，就將退休年齡規(guī)定的高一些;(3)經(jīng)濟競爭能力，養(yǎng)老金是勞動力成本的一部分。而勞動力成本是產(chǎn)品總成本的一部分，對經(jīng)濟競爭能力有直接的影響;(4)國民收入的分配，養(yǎng)老保險支出已逐漸成為各個國家財政轉移支付的一個重大項目。如果沒有充裕的社會財富和足夠的退休金積累，只會因為退休金對供給的壓力而造成通貨膨脹。而退休金的多少必將對退休年齡的高低產(chǎn)生經(jīng)濟性制約;(5)養(yǎng)老保險基金的收支狀況，提前退休會使養(yǎng)老金收入減少而支出增加，加劇養(yǎng)老金的困境。為了緩解養(yǎng)老金的收支壓力，許多國家正在努力從退休年齡角度尋求問題的某種解決方式，維持養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展;(6)就業(yè)狀況，退休年齡與勞動力市場上的就業(yè)失業(yè)之間有著一種博弈關系，在勞動年齡的下限不變的情況下，法定的退休年齡越早，則勞動年齡人口就越少;(7)受教育年限——整個社會的受教育程度越高，工作年限就需要相應地往后延長，否則便是人力資源的巨大浪費。

二、臺灣地區(qū)退休制度的改革:從“75制”、“85制”到“90制”

臺灣地區(qū)自1951年開辦勞工保險(勞保)以來，陸續(xù)建立了軍公教人員(月退休金)、勞工(勞保老年給付)、農(nóng)民(老農(nóng)津貼)等年金制度，逐步擴展國民老年經(jīng)濟安全保障體系，更在2009年開辦國民年金保險(國保老年給付)，從此將全民都納入老年經(jīng)濟安全的保護傘下。①資料來源于臺灣中華社會保險學會秘書長鄭清風教授，在此表示感謝。

各項社會保險及退休金制度發(fā)展迄今，已成為社會安全之重要基石。但是，近年來臺灣面臨少子女化及人口高齡化的趨勢日益嚴重，1991年每10.3個勞動人口養(yǎng)1位老人，2012年為6.7個勞動人口養(yǎng)1位老人。據(jù)測算，到2040年為2個勞動人口養(yǎng)1位老人，而到2060年則發(fā)展到1.3個勞動人口養(yǎng)1位老人。年金制度已因支領人數(shù)增加、期間延長，但繳費人口逐年減少，而出現(xiàn)財務失衡，各項基金安全量均已低于20年，如不設法改善，最晚2032年即可能全部用罄。有鑒于此，臺灣“行政院”于2012年11月成立了“年金制度改革小組”，與“考試院”攜手，議推動以“勞保年金制度”及“軍公教退撫制度”為主的年金制度改革，并在廣納社會意見后，于2013年4月25日“行政院”院會通過相關改革法案，送請立法院審議，正式啟動修法程序。

在勞保年金制度調(diào)整部分，除擬將政府“負最終給付責任”條文入法外，并擬定政府撥補計劃，以補助勞?；?，確保每位勞工都能領到老年年金。此外，政府亦規(guī)劃適度調(diào)整勞保年資給付率、平均月投保薪資計算基準與保險費率等，使勞保收支可以衡平，并維持財務的穩(wěn)健，以提供適足的退休給付，并兼顧世代合理財務分擔。

在軍公教人員退休制度調(diào)整部分，將針對已退、現(xiàn)職及新進等三類人員同步進行改革，透過延后請領起始年齡、適度調(diào)降退休所得、提高基金提拔率，及逐步將新進人員退休制度改為確定提拔制等措施，以維持軍公教退休金制度財務永續(xù)經(jīng)營，并落實世代公平正義。

臺灣地區(qū)公務人員退休及撫恤制度自1996年7月1日起，退休金準備責任制度由恩給制轉換為儲金制，并由政府及公務人員共同成立公務人員退休撫恤基金支付退撫經(jīng)費施行迄今，期間因人口結構趨向高齡化、少子化等客觀環(huán)境改變，除政府財政負擔日漸加重外，退撫基金收支結構亦越趨險峻，參采各國退撫制度改革趨勢、廣泛聽取專家學者、現(xiàn)職及已退公務人員等意見后，將現(xiàn)行退休法及撫恤法予以合并。改革法案中，值得注意的是公教人員在延遲領取養(yǎng)老金方面的變化。具體繳費及領取養(yǎng)老金的條件及年齡見下表1。

表1 臺灣地區(qū)公教人員養(yǎng)老金繳費及領取調(diào)整情況

通過調(diào)整，使得原來領取退休金的年齡和條件發(fā)生了很大變化，尤其是退休年齡和平均領取退休金的時間發(fā)生了變化，見表2。

表2 臺灣地區(qū)退休年齡調(diào)整情況

本次推動改革方案之目的之一即在減緩政府對于公務人員退撫經(jīng)費支出壓力，未來50年內(nèi)，預估可為政府節(jié)省新臺幣近4000億元之財務支出。為積極擴增退撫基金規(guī)模，減緩退撫基金支出流量，有效搶救退撫基金財務危機。未來50年間，單以公務人員節(jié)省金額而言，預估可減輕退撫基金的潛藏負債新臺幣2100億余元，同時亦延后退撫基金收支不足及用罄年度，提升退撫基金財務穩(wěn)健。同時亦使公務人員退休所得趨于合理，而能確切落實退休制度的旨意。借此以達成“退休所得趨于合理”，“兼顧世代公平正義”及“年金財務永續(xù)經(jīng)營”的三大目標。

三、借鑒臺灣經(jīng)驗，實施漸進式差異化退休年齡政策

臺灣退休年齡調(diào)整政策帶來了退休福利的帕累托改進，從“75制”到“85制”，再逐漸過渡到“90制”，一方面適應人口老齡化帶來的沖擊，減輕了政府的財政負擔，更重要的是，這種制度變遷能夠在一定程度上反映不同人群的勞動貢獻。

據(jù)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報，大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的人口中，60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。目前中國人口已經(jīng)進入老年型。預計到2040年，65歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%。同時，老年人口高齡化趨勢日益明顯:80歲及以上高齡老人正以每年5%的速度增加，到2040年將增加到7400多萬人。[2]

2012年07月19日，中國人事科學研究院發(fā)布了《人力資源發(fā)展報告(2011－2012)》。報告顯示，我國目前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲，2013年城鎮(zhèn)男性居民60歲平均余命為19.73歲，女性居民60歲平均余命為23.56歲，退休年齡偏低。我國60歲及以上人口中，健康狀況較差的僅占26.9%，大多數(shù)勞動者依然身體比較健康，精力比較充沛，且這些人口有不少具備較高技術水平，積累豐富的專業(yè)技術和領導管理經(jīng)驗，這種退休年齡造成了我國人力資源的浪費。未來20年，隨著中國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對勞動者體力的要求會有所下降，同時對溝通能力等的要求上升，對老年人力資源的需求將上升，帶動更多的老年人就業(yè)。而且未來勞動年齡人口變化也會使得社會對老年人就業(yè)的需求增加，16－59歲的勞動年齡人口未來將不斷下降，由2011年的9.2億逐步下滑至2050年的7.0億，實行“95制”，不會對就業(yè)產(chǎn)生太大的壓力，同時主要延長了人力資本較高的勞動者的退休年齡，同時減輕了財政負擔。[3]

借鑒臺灣經(jīng)驗，結合大陸上述實際情況，我們建議，以工作年限為基礎，采用漸進式、差異化的退休年齡政策，即采取“95(99)=標準退休年齡+工作年限”的思路，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”五個方案進行優(yōu)選漸進，對不同類型勞動者(工種、受教育程度、性別等)采取差異化的退休年齡政策。

具體思路是，以現(xiàn)行退休年齡(60歲)作為參照，減去不同勞動者的入職年齡(高中畢業(yè)18歲、本科畢業(yè)22歲、碩士畢業(yè)25歲和博士畢業(yè)28歲設定)得到一個不同勞動者的參照值;以不同方案(“95制”、“96制”、“97制”、“98制”到“99制”)目標值減去參照值，得出不同入職年齡的理想退休年齡;以參照值減去入職年齡，得出不同入職年齡勞動者的理想工作年限，具體見表3。

表3 不同方案下勞動者可能工作年限和可能退休年齡測算

表3顯示，在不同方案中，每一方案中的所有勞動者的工作年限均為相同，也就是說，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”方案中，不同入職年齡在某一方案中的工作年限均為相同，分別是35年、36年、37年、38年和39年，而每一方案中不同入職年齡勞動者的退休年齡則不同。

方案一“95制”中，每一入職年齡勞動者的理想工作年限為35年，而理想退休年齡則分別為53歲、57歲、60歲和63歲。這一方案與我國人口平均壽命特點和政策目標有一定距離，但對于特殊行業(yè)而言有一定借鑒意義。

方案二“96制”中，每一入職年齡勞動者的理想工作年限為36年，而理想退休年齡則分別為54歲、58歲、61歲和64歲。這一方案作為漸進式退休年齡政策的最低起點有其一定的政策意義。

方案三“97制”中，每一入職年齡勞動者的理想工作年限為37年，而理想退休年齡則分別為55歲、59歲、62歲和65歲。這一方案與我國人口平均壽命特點、政策目標和公眾的訴求基本吻合，是較為理想的方案。

方案四“98制”和方案五“99制”中，每一入職年齡勞動者的理想工作年限為38年和39年，而理想退休年齡則分別為56歲、60歲、63歲、66歲和57歲、61歲、64歲、67歲，這兩個方案可以看做是一個提高方案。隨著我國人口平均壽命的提高和經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，可進一步選擇這兩個方案。

基于“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”方案設計，已經(jīng)考慮到人群差異和性別差異，因為在我國，體力勞動者和女性的受教育程度偏低，往往入職較早，因此，這類人群較早退休(53歲、54歲、55歲)則相對公平合理。而較高學歷者較晚退休(63歲、64歲、65歲)也屬公平合理。

上述方案只是對新入職者的理想退休年齡和理想工作年限的測算，對于現(xiàn)在正在工作的勞動者而言，以“97制”為例，平均每個勞動者工作37年，分別達到不同入職者55歲、59歲、62歲和65歲退休則為較為公平合理的退休政策。

[1][美]克拉克著，陳福生等譯:《財富的分配》，北京，商務印書館，1959。

[2]國家統(tǒng)計局:《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》，2011－04－28。

[3]吳江等主編:《中國人力資源發(fā)展報告(2011－2012)》，北京，社會科學文獻出版社，2012。