上海探路司法改革

●文/特約記者 汪崢

實(shí)踐篇

上海探路司法改革

●文/特約記者 汪崢

在新一輪司法改革的浪尖風(fēng)口上，位于中山北路567號(hào)的上海市第二中級(jí)人民法院（下稱“上海二中院”）格外緊張和繁忙。早在2013年10月，上海二中院便被最高人民法院確定為“審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革”試點(diǎn)法院，同時(shí)承擔(dān)著上海自貿(mào)區(qū)司法改革的相關(guān)職責(zé)。

隨后，上海二中院研究通過(guò)《審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，并于2014年4月1日起正式實(shí)施?！俺跻?jiàn)成效”，是上海二中院對(duì)4月以來(lái)改革試點(diǎn)的自我評(píng)價(jià)。

10月16日14時(shí)，上海二中院主審法官、副院長(zhǎng)陳萌走進(jìn)201法庭，相關(guān)案件在法官助理的參與中，開(kāi)庭審理。

96人的旁聽(tīng)席位雖然略顯空蕩，但對(duì)上海二中院而言，此次審理卻意義特殊。

“這是自今年4月上海二中院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革以來(lái)，院庭領(lǐng)導(dǎo)參與審理的第1850例案件?！鄙虾６性合嚓P(guān)負(fù)責(zé)人向記者介紹：9月25日，全國(guó)首例法官助理出席庭審的案件，也在201法庭審理。

這也是上海二中院就整體改革首次接受媒體采訪。據(jù)了解，在包括6個(gè)試點(diǎn)省市的試點(diǎn)方案中，目前只有上海方案獲得通過(guò)。

四中全會(huì)部署“依法治國(guó)”改革方略后，上海司法改革試點(diǎn)備受矚目。

力爭(zhēng)“可復(fù)制”

“時(shí)機(jī)未到。”上海二中院相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者表示，新一輪司法改革的具體實(shí)施情況，只能就審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革作出有限回應(yīng)，“改革核心肯定是被反復(fù)提及的去行政化、去地方化”。

上海方案一直僅見(jiàn)片段，而未見(jiàn)全貌。上海二中院相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，現(xiàn)在這還是“機(jī)密”。與此同時(shí)，相關(guān)指導(dǎo)方案則已密集出臺(tái)。

2014年4月16日，以中央政法委書(shū)記孟建柱、最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明、司法部部長(zhǎng)吳愛(ài)英、公安部副部長(zhǎng)黃明等組成的中央調(diào)研組，深入上海對(duì)接當(dāng)?shù)厮痉ú块T(mén)，征求司法改革意見(jiàn)建議。

6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，從頂層到地方作出統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。

半個(gè)多月后，上海市委政法委審議通過(guò)了《〈上海市司法改革試點(diǎn)工作方案〉實(shí)施意見(jiàn)》，并強(qiáng)調(diào)作為“中央深化司法體制改革工作的重要組成部分”，上海司法改革試點(diǎn)工作，須為司法體制的整體改革“破冰探路”，努力形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。

上海的司法改革試點(diǎn)最終確定以上海二中院為主，包括上海檢察院二分院及徐匯、閔行、寶山區(qū)法院、檢察院等8家單位，為期半年。

隨后，中央又確定除上海外，分別在東、中、西部遴選廣東、吉林、湖北、海南、青海5省先行推進(jìn)司改試點(diǎn)。但進(jìn)度不如上海，是故上海方案的“可復(fù)制、可推廣”意義格外突出。

華東政法大學(xué)教授童之偉認(rèn)為，上海司法系統(tǒng)的人才資源相對(duì)充足，其司法改革方案應(yīng)該“只適合長(zhǎng)三角及珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)”。北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林則表示，“對(duì)于地方經(jīng)驗(yàn)的‘推廣’或‘復(fù)制’，任何時(shí)候都應(yīng)非常謹(jǐn)慎，因?yàn)橹袊?guó)很大，地區(qū)差異非常明顯?！?/p>

傅郁林認(rèn)為，司法改革應(yīng)充分考量中國(guó)自身的政治邏輯和社會(huì)文化的慣性力量，“如果步子太大，特別是單項(xiàng)推進(jìn)的‘跛腳改革’，帶來(lái)的問(wèn)題和阻力一旦超出支撐改革的政治資源和社會(huì)承受力，反而會(huì)引起反彈和倒退”。

剝離“行政化”

目前，上海新一輪司法改革主要有三個(gè)重點(diǎn)——

一為“員額制”。分類確定三類司法機(jī)關(guān)工作人員：法官、檢察官；法官助理、檢察官助理等司法輔助人員；行政管理人員。對(duì)應(yīng)占比為33%、52%、15%。目的在于“確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作”。

二為“司法責(zé)任制”。通過(guò)推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制及審判委員會(huì)制度改革，以在保障依法辦理的同時(shí)，減少行政化干預(yù)及冤案、錯(cuò)案的發(fā)生。

操作上，即在“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣小?，主審法官將?duì)案件審理“全程、全權(quán)負(fù)責(zé)”；而在“合議庭審理案件”中，主審法官“承擔(dān)除應(yīng)當(dāng)由合議庭其他成員共同擔(dān)責(zé)部分之外的所有責(zé)任”。

這實(shí)際上打破了過(guò)去審而不判、判而不審造成的灰色地帶，強(qiáng)化了冤假錯(cuò)案的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

三為“?。ㄊ校┮韵陆y(tǒng)管”。即探索建立省級(jí)以下法院、檢察院的人財(cái)物統(tǒng)一管理體制。在為提高司法公信及執(zhí)法素質(zhì)，組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會(huì)。同時(shí)，將區(qū)縣司法機(jī)關(guān)作為市級(jí)預(yù)算單位，納入市財(cái)政統(tǒng)一管理，以落實(shí)“收支兩條線”，減少地方對(duì)司法的干預(yù)。

對(duì)應(yīng)三項(xiàng)制度改革，上海二中院院長(zhǎng)王信芳告訴記者，現(xiàn)階段的改革，其核心及成效，主要在于“去行政化”。上海二中院已探索實(shí)行的“去行政化”舉措，關(guān)鍵“動(dòng)刀”的，則是“審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革”。

上海二中院相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，如果要總結(jié)今年4月以來(lái)審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的成果，必須“負(fù)責(zé)”而“謹(jǐn)慎”：“確立合議庭成員共同負(fù)責(zé)下的主審法官責(zé)任制”——“一個(gè)字都不能少”。

據(jù)上海二中院提供的數(shù)據(jù)顯示，在將院庭長(zhǎng)編入合議庭擔(dān)任主審法官后，僅今年4—9月受理并已審結(jié)的5504件案件中，由合議庭評(píng)議后直接處理的就有5388件，占97.89%。

“之前在案件的處理、裁判文書(shū)的制作中有一定的惰性和依賴心理。”上海二中院法官郭寅告訴記者，如今，法官必須“挑起擔(dān)子”。在庭審階段聽(tīng)審、提問(wèn)、質(zhì)證、認(rèn)證等環(huán)節(jié)，合議庭成員共同參與程度較改革前也有明顯提高。

“去行政化，并不意味著合議庭的孤軍奮戰(zhàn)?！鄙虾６性簩徟泄芾磙k公室主任奚雪峰告訴記者，雖然最終案件的處理須以合議庭的評(píng)議結(jié)果為準(zhǔn)，但由于目前法官的司法能力參差不齊、適法統(tǒng)一問(wèn)題尚未真正解決，上海二中院強(qiáng)化建立了“主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議制度”。

根據(jù)上述制度規(guī)定，為防止主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議成為變相地向院、庭長(zhǎng)“匯報(bào)案件”，上海二中院明確規(guī)定，在“召開(kāi)主審法官聯(lián)席會(huì)議及專業(yè)法官會(huì)議時(shí)，必須有非本案合議庭的其他主審法官參會(huì)”，并設(shè)置了各庭最低參會(huì)人數(shù)。

雙向制度保證后，為確保案件審理公平、公正，司法監(jiān)督的改革也在配套推進(jìn)。

“公正難以被感知，是提升司法公信力面臨的現(xiàn)實(shí)困境?！鄙虾６性涸洪L(zhǎng)王信芳認(rèn)為，長(zhǎng)期“行政化”的司法頑疾，導(dǎo)致“程序阻礙了真實(shí)”、“法理阻隔了情理”、“媒介阻隔了溝通”。

自2011年始，上海二中院便依照“法院牽頭、群眾參與、共同監(jiān)督”的“總體要求”，“在上海法院中率先推出案件廉政回訪制度”。

為配合新一輪司法改革要求，上海二中院在此基礎(chǔ)上，修訂完善了《案件廉政回訪制度規(guī)定》，擴(kuò)大了回訪范圍及方法。

目前，上海二中院設(shè)立了每周四上午的“院長(zhǎng)接待時(shí)間”，以接待訴訟程序已終結(jié)的當(dāng)事人。同時(shí)，分別就民事案件、刑事案件、立案及行政案件設(shè)立了每周“審判長(zhǎng)信訪輪值接待”制度。

持續(xù)半年有余，劍指去“行政化”和“地方化”目標(biāo)。上海二中院相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，進(jìn)一步的改革深化方案，仍在調(diào)整。“調(diào)整”之因，或與上海二中院及上海司法系統(tǒng)被賦予更重要的角色定位相關(guān)。

探路“自貿(mào)區(qū)”

4月1日，上海二中院《審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》正式實(shí)施，上海司改試點(diǎn)由此開(kāi)始。

依據(jù)最高人民法院相關(guān)司法管轄的規(guī)定，上海二中院的另一關(guān)鍵角色，是擔(dān)負(fù)“上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁案件的司法審查和仲裁裁決的執(zhí)行工作職責(zé)”。

推進(jìn)司法改革試驗(yàn)，既是中央賦予上海自貿(mào)區(qū)的職責(zé)，也是新一輪上海司法改革的探索方向。

4月份，《涉中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)案件審判指引》（下稱《指引》）及《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁規(guī)則》在上海陸續(xù)推出。

5月4日，上海二中院公布《關(guān)于適用〈中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁規(guī)則〉仲裁案件司法審查和執(zhí)行的若干意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）。副院長(zhǎng)陳萌在《意見(jiàn)》解讀會(huì)上表示：上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)“是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程”，因而需要“立法、行政、司法等各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合、共同參與”。

據(jù)《指引》要求，自貿(mào)區(qū)將在全國(guó)率先打破審判庭界限，“針對(duì)不同類型案件的專業(yè)需要，跨審判庭約請(qǐng)法官參加專項(xiàng)審判”，同時(shí)亦首次借鑒國(guó)外推行的“執(zhí)達(dá)員制度”，設(shè)置陪執(zhí)員參與輔助執(zhí)法。

對(duì)于大量訴訟集中在基層法院的現(xiàn)狀，自貿(mào)區(qū)探索了案件分流程序。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，在小額爭(zhēng)議仲裁案件的立案方面，凡是當(dāng)事人對(duì)小額爭(zhēng)議程序作出的裁決申請(qǐng)立案的，必須當(dāng)日審查，符合立案條件的，當(dāng)日立案。

東方航空集團(tuán)總法律顧問(wèn)郭俊秀認(rèn)為，這種“快速執(zhí)行辦法和強(qiáng)制執(zhí)行措施”的規(guī)定，直指目前普遍存在的仲裁提起前申請(qǐng)保全難、裁決后執(zhí)行難，解決了仲裁“最后一公里”的問(wèn)題。

在自貿(mào)區(qū)司法改革探路的同時(shí)，優(yōu)化員額結(jié)構(gòu)、釋放審判效率也成為上海新一輪司法改革的重點(diǎn)。

9月25日，致力完善司法人員分類管理的“法官助理”制度，在上海市二中院的庭審案件中首次體現(xiàn)。此前在9月5日任命的58位法官助理，也成為“新中國(guó)成立以來(lái)產(chǎn)生的首批法官助理”。

上海二中院院長(zhǎng)王信芳認(rèn)為，法官助理制度既有利于提升法官助理自身的經(jīng)驗(yàn)和司法專業(yè)水平，又“將法官?gòu)姆敝氐膶徟惺聞?wù)工作中解放出來(lái)”，從而“進(jìn)一步提升司法審判工作的質(zhì)量與效率”。

由上海二中院首開(kāi)法官助理制度至今，上海市司法系統(tǒng)已任命法官助理及檢察官助理近300名。

接受采訪的學(xué)者在肯定上海司法改革方向的同時(shí)，也表示出一些擔(dān)心。童之偉在與一些地方法官及檢察官交流后，就發(fā)現(xiàn)一種普遍存在的憂慮，“對(duì)自身待遇和前途比較擔(dān)心”。童之偉解釋說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，地方法院里真正辦案人員的地位不高，按照上海司法改革的人員比例調(diào)整，可能會(huì)導(dǎo)致“領(lǐng)導(dǎo)成為法官，而之前真正辦案的好法官反而成為法官助理”。

傅郁林則觀察到，現(xiàn)在一些地方將資歷較淺的法官或助理法官變成法官助理，導(dǎo)致享有審判權(quán)的審判人員變成了沒(méi)有審判權(quán)的司法輔助人員，需要警惕另一種“審者不判、判者不審”。