國(guó)有建設(shè)用地批后監(jiān)管難的原因及措施

國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)審批之后，加強(qiáng)對(duì)其開(kāi)發(fā)利用情況的跟蹤監(jiān)管，是落實(shí)節(jié)約集約用地政策、遏制違法違規(guī)用地的重要途徑。而批后監(jiān)管工作一直是國(guó)土資源管理的薄弱環(huán)節(jié)，該文分析了批后監(jiān)管難的原因，并提出了具體的對(duì)策和建議。

一、建設(shè)用地批后監(jiān)管“難”的原因分析

《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化建設(shè)用地合同管理，完善建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度，加強(qiáng)對(duì)節(jié)約集約用地工作的監(jiān)管。各地在政策執(zhí)行中，之所以存在執(zhí)法不力、監(jiān)管不到位等落實(shí)監(jiān)管政策“難”的問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面的原因：

思想認(rèn)識(shí)不到位，是“重供地審批、輕利用監(jiān)管”的根源。土地管理制度改革以來(lái)，隨著土地管理法制化進(jìn)程的深入，在國(guó)家土地宏觀調(diào)控政策的指導(dǎo)下，建設(shè)項(xiàng)目用地審批制度更加規(guī)范和完善，各級(jí)地方政府依法供地和依法用地的觀念不斷增強(qiáng)，審批項(xiàng)目用地工作已步入了程序化、規(guī)范化、法制化的軌道，得到了廣泛重視和加強(qiáng)。而在供地之后，由于對(duì)用地單位的跟蹤監(jiān)管涉及到國(guó)土、城建、規(guī)劃、房產(chǎn)等多個(gè)政府部門(mén)，我們國(guó)土部門(mén)和用地單位則往往認(rèn)為如何開(kāi)發(fā)建設(shè)是城建、規(guī)劃部門(mén)的事，與土地部門(mén)關(guān)系不大。因而，在主觀上忽視了對(duì)建設(shè)用地的批后跟蹤監(jiān)管。

政府部門(mén)之間配合不力，直接影響著建設(shè)用地批后監(jiān)管制度的落實(shí)。對(duì)建設(shè)用地的批后監(jiān)管，主要是跟蹤核查用地單位對(duì)土地出讓合同、劃撥決定書(shū)的履行情況，監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目依法用地，并將其作為建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的一項(xiàng)內(nèi)容。在實(shí)施核查和竣工驗(yàn)收時(shí)，尤其是對(duì)容積率、建筑密度、住宅面積凈密度、投資強(qiáng)度等開(kāi)發(fā)利用指標(biāo)的核查，不僅需要規(guī)劃、城建、房產(chǎn)等部門(mén)的積極配合和相互支持，而且需要專業(yè)技術(shù)人員參與。但往往是政府部門(mén)之間或技術(shù)協(xié)作單位之間各自為政、相互推諉扯皮，需要做大量的協(xié)調(diào)和溝通工作。

監(jiān)管體制不健全，是建設(shè)用地批后監(jiān)管不到位的關(guān)鍵。就我們國(guó)土部門(mén)而言，目前的管理體制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制還不適應(yīng)全程跟蹤監(jiān)管的需要。在管理體制上，市、縣國(guó)土資源部門(mén)對(duì)建設(shè)用地批后監(jiān)管的業(yè)務(wù)歸口屬于局機(jī)關(guān)的土地利用管理科室，而人員編制的緊缺，嚴(yán)重影響著管理職能的到位和業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展。在監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)和交通車輛保障方面，因?qū)儆谌粘９芾砉ぷ?，無(wú)法申請(qǐng)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，轄區(qū)國(guó)土所開(kāi)展監(jiān)管工作的經(jīng)費(fèi)和交通車輛難以保障。

人情與社會(huì)關(guān)系，是建設(shè)用地批后監(jiān)管“難”的影響因素?，F(xiàn)實(shí)生活中，用地單位都有著復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。在實(shí)施建設(shè)用地批后監(jiān)管過(guò)程中，往往會(huì)觸及到違規(guī)用地單位或個(gè)人的切身利益，來(lái)自社會(huì)各階層的人情關(guān)系，也會(huì)使建設(shè)用地批后監(jiān)管工作難以到位。

二、強(qiáng)化建設(shè)用地批后監(jiān)管的工作措施

實(shí)施對(duì)建設(shè)用地的批后監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)著重抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)要認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家的土地管理和節(jié)約集約用地政策，深刻領(lǐng)會(huì)加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管的重要意義，提高思想認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變用地和管地的傳統(tǒng)觀念，增強(qiáng)做好建設(shè)用地批后監(jiān)管的責(zé)任感和緊迫感。同時(shí)，要加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳，增強(qiáng)社會(huì)各界依法用地和節(jié)約集約用地的意識(shí)，引導(dǎo)用地單位依法依規(guī)用地，提高建設(shè)用地的利用效率。

改革體制，理順關(guān)系。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地的批后監(jiān)管工作，必須改革管理體制，理順工作關(guān)系。要增加機(jī)關(guān)編制，充實(shí)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)科室的技術(shù)力量，定崗定責(zé)，強(qiáng)化批后監(jiān)管。要改革財(cái)政供給體制，增撥專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，解決好一線巡察監(jiān)管工作人員的生活保障。要理順管理科室、執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍和基層國(guó)土所之間的工作關(guān)系，提高監(jiān)管工作效率。

加強(qiáng)溝通，部門(mén)聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)與建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政、監(jiān)察等部門(mén)主動(dòng)溝通，取得支持，形成聯(lián)動(dòng)。在建設(shè)部門(mén)配合下，建立了項(xiàng)目竣工土地檢查核驗(yàn)制度，使批后監(jiān)管有了強(qiáng)制手段；規(guī)劃部門(mén)在批準(zhǔn)項(xiàng)目提高容積率，改變土地用途后，主動(dòng)向國(guó)土部門(mén)通報(bào)情況使監(jiān)管工作有的放矢；財(cái)政、監(jiān)察等部門(mén)也都給予了大力支持。

強(qiáng)化措施，完善機(jī)制。建立建設(shè)用地批后公示制度。土地出讓合同簽訂后、項(xiàng)目開(kāi)工前，責(zé)成土地使用者在用地現(xiàn)場(chǎng)顯著位置設(shè)置“建設(shè)項(xiàng)目用地公示牌”，將國(guó)有建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、合同號(hào)、用途、面積、四至、開(kāi)工日期竣工日期、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、舉報(bào)電話等內(nèi)容進(jìn)行公示。公示牌有3 個(gè)作用： 一是方便監(jiān)管人員巡回檢查，二是可以借助社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)督，三是隨時(shí)提醒土地使用者按照合同約定用地。

建立跟蹤管理和警示制度。每宗土地都安排專人負(fù)責(zé)全程監(jiān)管，不定期巡回檢查； 建立“批后監(jiān)管跟蹤卡” ，記載每次巡查的情況； 監(jiān)管人員還隨身攜帶照相機(jī)，對(duì)重要時(shí)點(diǎn)的土地現(xiàn)狀都拍照記錄在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)用地苗頭的，記錄在案并及時(shí)向土地使用者發(fā)送書(shū)面警示通知，提醒土地使用者依法依規(guī)用地，督促其及時(shí)改正；拒不改正的及時(shí)依法處理。

建立內(nèi)部審查把關(guān)制度。監(jiān)管人員及時(shí)將有關(guān)違規(guī)違約用地情況告知局內(nèi)部有關(guān)科室。相關(guān)科室在辦理土地轉(zhuǎn)讓及抵押、變更登記等手續(xù)時(shí)，事先要與監(jiān)管中心溝通或查閱“批后監(jiān)管跟蹤卡”，掌握該宗土地的批后使用情況；發(fā)現(xiàn)土地使用者有違規(guī)違約行為記錄的，暫緩辦理。

建立項(xiàng)目竣工土地檢查核驗(yàn)制度。建設(shè)項(xiàng)目竣工后，土地使用者必須申請(qǐng)土地檢查核驗(yàn)，國(guó)土資源部門(mén)依據(jù)法律法規(guī)和合同約定檢查其用地情況是否符合規(guī)定。檢查核驗(yàn)合格的，出具“土地檢查核驗(yàn)合格意見(jiàn)書(shū)”?！昂细褚庖?jiàn)書(shū)”是土地使用者申請(qǐng)建設(shè)主管部門(mén)進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收和備案的必備文件。不能提供“合格意見(jiàn)書(shū)”的項(xiàng)目，建設(shè)主管部門(mén)不參加項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，不出具驗(yàn)收備案證明文件沒(méi)有驗(yàn)收備案證明文件，土地使用者無(wú)法辦理房產(chǎn)證和固定資產(chǎn)登記手續(xù)。

加強(qiáng)建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)，提高建設(shè)用地批后監(jiān)管的信息化水平；健全建設(shè)項(xiàng)目竣工時(shí)用地情況復(fù)核驗(yàn)收工作機(jī)制，實(shí)行多部門(mén)聯(lián)合驗(yàn)收；健全建設(shè)用地批后監(jiān)管的監(jiān)督考核機(jī)制，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平。

嚴(yán)格監(jiān)督，追究責(zé)任。將責(zé)任追究納入供后監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確各有關(guān)職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，形成規(guī)范有效的工作機(jī)制。對(duì)監(jiān)督管理工作不負(fù)責(zé)、職能不落實(shí)的失職行為以及發(fā)生重大問(wèn)題單位的有關(guān)責(zé)任人員和領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)肅追究責(zé)任。主要是從管理失職、監(jiān)督失職、決策失誤、執(zhí)行不力、處理問(wèn)題不到位、協(xié)調(diào)配合不及時(shí)等方面進(jìn)行責(zé)任追究。監(jiān)管部門(mén)在對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，應(yīng)自覺(jué)接受再監(jiān)督。對(duì)于再監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題，既要追究有關(guān)單位（部門(mén)）和人員的主要責(zé)任，也要追究相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的連帶責(zé)任。

（作者單位：山東省昌邑市國(guó)土資源局）