新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史和現(xiàn)實考量

摘 要：中國正處在城鎮(zhèn)化加速時期，城鎮(zhèn)化之路如何走，結(jié)合黨的十八大精神和國外經(jīng)驗和教訓(xùn)，探討新型城鎮(zhèn)化的理念及思路，為有效利用資源和提升公共服務(wù)，更加高效地進行城市建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：新型；城鎮(zhèn)化；考量

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）15-0210-02

一、國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)

聯(lián)合國前助理秘書長沃特·恩道曾說：“城鎮(zhèn)化極有可能是光明的前途也極有可能帶來巨大的兇兆帶來巨大的問題。城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是好是壞，帶來的好處是好還是壞關(guān)鍵看人，看國家的戰(zhàn)略?！毙滦统擎?zhèn)化建設(shè)，要吸取國外發(fā)達國家城鎮(zhèn)化過程中的經(jīng)驗、教訓(xùn)。

（一）國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗

第一，城鄉(xiāng)繁榮并行不悖，城市發(fā)展不能以鄉(xiāng)村的衰落為前提。韓、美、日等國家在城鎮(zhèn)化過程中都曾出現(xiàn)一個共同現(xiàn)象，農(nóng)村人口減少，日益空心化。但是國家通過一系列政策措施，城市繁榮的同時農(nóng)村地區(qū)沒有衰落。如韓國的“新村運動”；美國規(guī)定，在城市買商品，價格高，而在農(nóng)村購買同樣商品則稅收減免，鼓勵到農(nóng)村消費，使得農(nóng)村地區(qū)相對而言比較繁榮。如美國的鄉(xiāng)村不是貧窮落后、愚昧的標志，而是一種生活方式，甚至是一種美好的生活方式。

第二，城市不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了人口迅速向城市中心集中—向郊區(qū)擴散—鄉(xiāng)村化、遠郊化階段。富人搬到農(nóng)村甚至遠郊地區(qū)，市中心衰落，政府又采取措施重新振興市中心地區(qū)。經(jīng)過集中—擴散—再次擴散，部分人口回流，讓城市在不同區(qū)域，中心、核心甚至遠郊地區(qū)都協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

第三，城市圈和城市群都充分發(fā)育。如歐盟的巴黎、慕尼黑、漢堡、倫敦、米蘭的大都市區(qū)和城市圈、城市群發(fā)展得都非常好，城市之間結(jié)構(gòu)、比例及功能分工都比較明確。美國的紐約、華盛頓、芝加哥、邁阿密、西雅圖等大都市區(qū)結(jié)構(gòu)非常合理。日本的大阪、京都、神戶等城市群發(fā)展得非常好。

第四，以中小城市為主的城鎮(zhèn)體系。德國、美國、日本有個基本特點，城市絕大部分是中小城市，大城市很少，是以中小城市為主的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。如美國10萬人以下的小鎮(zhèn)數(shù)量占99.3%。德國2萬～20萬人口的城市占60%。巴西15萬以下的城市占98.6%，是比較合理的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。

（二）國外城市化發(fā)展的教訓(xùn)

第一，避免先污染后治理的道路。西方國家城鎮(zhèn)化過程中的一個基本做法，就是先污染再治理。污染治理是20世紀60年代后，尤其是綠色和平運動、環(huán)保運動興起至今60年。標志性的倫敦?zé)熿F事件。20世紀的十大環(huán)境污染事件，八個在發(fā)達國家（另外一個在印度，還有一個在前蘇聯(lián)）。

第二，強力調(diào)控城市化進程。拉美地區(qū)城市化率非常高，至少有70%、80%，因為人口可以隨便遷移，城鎮(zhèn)土地私有的多，人口大規(guī)模無序向城市聚集，導(dǎo)致農(nóng)村很多地區(qū)土地荒蕪，城市很多人沒有住房找不到工作，居住臨時在窩棚。導(dǎo)致一系列社會問題。

第三，防止農(nóng)村問題演變成城市問題。過去三十年城市地區(qū)的繁榮是以犧牲農(nóng)村地區(qū)的繁榮為標志的，所以就有了農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的三農(nóng)問題。如果政府不進行調(diào)控，城鎮(zhèn)化率會迅速提高，但可能會把三農(nóng)問題轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袉栴}，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械呢毨栴}、失業(yè)問題、貧民窟等問題。

2013年，主題為“制度與變革”的中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇，旨在探索通過制度變革，走出一條以人為本，集約、節(jié)能、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。什么是新型城鎮(zhèn)化？新型城鎮(zhèn)化道路要具備什么樣的發(fā)展理念？

二、新型城鎮(zhèn)化道路理念

十八大提出 “新四化道路”，即堅持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化道路是建立在新型工業(yè)化基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化道路是統(tǒng)籌教育城鄉(xiāng)發(fā)展，破除二元結(jié)構(gòu)實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要途徑。主要是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障和公共服務(wù)體系建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)等。具體措施就是要通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收困難的局面，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化新格局。城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個歷史過程，路徑的選擇必須立足國情省情和發(fā)展階段，并根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況確定發(fā)展措施和任務(wù)；必須搞好總體規(guī)劃和頂層設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧，整體布局，有目的有步驟地推進；必須堅持政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體和社會各屆參與，強化政府支持、保護和服務(wù)，引導(dǎo)和鼓勵社會民間資本投入，充分調(diào)動農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性，形成合力推進。必須以改革為動力，創(chuàng)新體制機制，鼓勵和支持有條件的地方率先試點突破，積累經(jīng)驗、提供示范。形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

（一）城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需

國家經(jīng)濟發(fā)展動力有三種：一是內(nèi)需，二是投資，三是出口。中國過去三十多年一直依賴投資和出口，出口依存度和投資增長率在世界大國中最高。投資率和出口依存度過高，經(jīng)濟發(fā)展具有不可持續(xù)性。比如國際金融危機會使出口受影響，國內(nèi)信貸危機會對投資產(chǎn)生巨大影響。經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)在處在動力嚴重失衡的境地。“十一五”期間，GDP增速是7.5%，居民收入增速是5%，國家越富有，相對而言老百姓比較窮。通過城鎮(zhèn)化，可以把大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，提升他們的消費能力，成為未來經(jīng)濟增長的最大動力。

（二）提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

片面追求城鎮(zhèn)化數(shù)量存在的問題：（1）城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化應(yīng)該是互動的、協(xié)調(diào)的，而中國城鎮(zhèn)化率一直低于工業(yè)化率，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率虛高。（2）很多城鎮(zhèn)化人口處在半城市化或淺層城市化階段，被城鎮(zhèn)化現(xiàn)象也比較普遍。如為提高城市化率，小城市也做二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)，通過征地、拆遷等方式把農(nóng)民變?yōu)槭忻?，使有些失地農(nóng)民成了“三無”人員。（3）現(xiàn)在城市化由于規(guī)劃等原因，空氣質(zhì)量差，交通擁堵，人口集中，生活節(jié)奏過快，城市病日益突出。

三、新型城鎮(zhèn)化的基本思路

李克強認為，綠水青山貧窮落后不行，但殷實富裕環(huán)境惡化也不行。既要綠水青山，又要殷實富裕，只有選擇走生態(tài)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，即生態(tài)、節(jié)能、環(huán)保、綠色、循環(huán)，可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化。基本思路大致歸納為以下三方面：

（一）貫徹城市發(fā)展新理念

1.人居環(huán)境系統(tǒng)理念。城市是一個包括人、整個社會、生態(tài)、居住還有支撐系統(tǒng)等在內(nèi)的很多系統(tǒng)。人居環(huán)境必須從系統(tǒng)、宏觀的角度把握，弄清所有環(huán)境要素之間的相互影響，相互制約和相互作用。在城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、生態(tài)以及整個城市的發(fā)展規(guī)劃都考慮在內(nèi)。

2.生態(tài)城市理念。生態(tài)城市是20世紀70年代聯(lián)合國教科文組織發(fā)起的“人與生物圈計劃”理念。黨的十八大提出了美麗中國、城市生態(tài)發(fā)展、低碳發(fā)展的建設(shè)目標。用生態(tài)城市的理念指導(dǎo)發(fā)展以避免高能耗的道路。美國被稱為“車輪上的國家”，出門必須開車，能源消耗度高，環(huán)境污染厲害。美國人口占全世界的4%，但消耗了全球的三分之一的能源、排放了全球四分之一的二氧化碳。中國是資源能源緊缺國，如果城市建設(shè)不執(zhí)行生態(tài)理念、低碳理念，所需要的能源會遠超美國，無力承擔。所以經(jīng)濟高度發(fā)達、社會繁榮昌盛、人民安居樂業(yè)、生態(tài)良性循環(huán)高度和諧的生態(tài)城市理念就成為新型城鎮(zhèn)化追求的目標。

3.無形網(wǎng)絡(luò)城市理念。無形網(wǎng)絡(luò)城市是通過數(shù)字化和信息化、通過信息、技術(shù)、人流、物流、資金等各個方面的跨越行政區(qū)劃邊界和地理邊界的新理念。城市面積可能只有幾十平方公里，但其實際的影響力和輻射力遠超行政區(qū)劃的邊界，成為城市網(wǎng)絡(luò)中心。如北京保定、張家口、唐山、廊坊等周圍縣市的直接影響，受影響的這些縣市與北京的聯(lián)系遠超其與石家莊的聯(lián)系，這就是橫向的無形網(wǎng)絡(luò)城市的含義。無形網(wǎng)絡(luò)城市還有縱向方面的含義，即社會階層中富人居上，中產(chǎn)階級居中，低收入人群居下的三者縱向關(guān)系。除了橫面鋪開，社會階層之間跨越資源和身份差別進行相互之間良性溝通、互動，整個社會就會比較和諧，才能真正叫無形網(wǎng)絡(luò)城市。

4.低碳理念。二氧化碳是溫室效應(yīng)元兇，溫室效應(yīng)導(dǎo)致全球變暖、冰川融化、海平面上升、物種滅亡以及極端惡劣天氣，使我們生活質(zhì)量急劇下降。2008年國家建設(shè)部與世界自然基金會在上海保定等地區(qū)推行低碳城市理念。城市要節(jié)能、低碳、環(huán)保，就要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟，使整個社會碳排放量尤其是二氧化碳的排放量下降。

（二）基于本地特色形成合理的城鎮(zhèn)體系

新型城市化建設(shè)要基于本地特色，形成合理的城鎮(zhèn)體系。不同地區(qū)自然環(huán)境、人口、文化等條件不同，城鎮(zhèn)化過程中不能追求千篇一律的一致，應(yīng)該追求具有本地特色的合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和建設(shè)。比如東部地區(qū)城鎮(zhèn)化主要是自下而上的小城鎮(zhèn)自行發(fā)展、經(jīng)濟繁榮，聯(lián)成一片。西部地區(qū)民營經(jīng)濟不發(fā)達，只能由政府發(fā)動自上而下進行；東部地區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量多，體系完備，西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展不健全；東部地區(qū)的農(nóng)民自己創(chuàng)業(yè)成立工業(yè)園，帶動本地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。但西部地區(qū)很多農(nóng)民沒有創(chuàng)業(yè)意識，更多的是想通過被動等待國家征地方式實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

（三）城市規(guī)劃需突出地方特色

西方發(fā)達國家的城市都有自身文化內(nèi)涵和本地特色，有自己的標志性建筑物等。比如巴黎的城市規(guī)劃規(guī)定：房屋高度和街面的寬度之間有比例，規(guī)定好的比例是就必須遵守。東京人口比北京人口多，土地資源緊張，交通主要通過發(fā)展地下交通網(wǎng)，地鐵網(wǎng)是極度發(fā)達，且地鐵下面形成一套生活系統(tǒng)。

（四）獨特的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐城市發(fā)展

現(xiàn)在城市、尤其是中小城市發(fā)展面臨的最大問題是沒有產(chǎn)業(yè)支撐，更談不上獨特的產(chǎn)業(yè)支撐?？姞栠_爾說：“當城市發(fā)展到一定水平過后，決定城市增長的不再是本地的資源稟賦，而是城市本身聚集資本、勞動力等生產(chǎn)要素的能力。”很多地區(qū)認識到這個問題，著手結(jié)合本地的自然資源和人文歷史環(huán)境及現(xiàn)實情況，探索怎樣因地制宜地培育具有競爭優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

總之，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要走可持續(xù)發(fā)展的低碳道路，需要改變粗放式、攤大餅的發(fā)展模式，有效利用資源和提升公共服務(wù)，更加高效地進行城市建設(shè)。

參考文獻：

[1] 仇保興.應(yīng)對機遇與挑戰(zhàn)：中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究主要問題與對策[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009：13.

[責(zé)任編輯 吳 迪]