完善高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制之我見

丁家源

【摘 要】 目前由于缺乏統(tǒng)一的高等學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)范、內(nèi)部控制意識(shí)淡薄、內(nèi)部控制執(zhí)行不嚴(yán)等原因，致使高校在諸多領(lǐng)域存在貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。為了保護(hù)高校資產(chǎn)的安全，防止資產(chǎn)流失，防范貪污舞弊事件的發(fā)生，高校應(yīng)該樹立正確的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí)，加快內(nèi)部控制制度建設(shè)，建立健全監(jiān)督機(jī)制，確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的實(shí)施。只有實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，高校才能減少貪污舞弊事件的發(fā)生，促進(jìn)高校健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 高校； 財(cái)務(wù)； 內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）12-0105-03

高校內(nèi)部控制是由學(xué)校管理層和全體教職員工共同實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。高校內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證高校各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，促進(jìn)高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

一、高校實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的必要性

（一）高校實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是貫徹執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)的需要

《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》第八十九規(guī)定：“各單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部牽制制度?！毙隆稌?huì)計(jì)法》第二十七條規(guī)定：“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度?！薄陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》第四十七條規(guī)定：“高等學(xué)校必須接受國家有關(guān)部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督，并建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制度?！苯逃?、財(cái)政部《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等院校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》中明確指出：“高等院校應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，完善內(nèi)部控制制度，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，改善學(xué)校財(cái)務(wù)狀況，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！边@些規(guī)章制度從法律法規(guī)的角度強(qiáng)調(diào)了高校必須建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。作為高校必須遵照法律的規(guī)定，結(jié)合本校的特點(diǎn)，建立起一套適合本校內(nèi)部控制需要的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，才能保證學(xué)校財(cái)務(wù)工作正常有序地運(yùn)行，促進(jìn)高校健康發(fā)展。

（二）高校實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是預(yù)防腐敗發(fā)生的需要

隨著我國高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷增多，在設(shè)備采購、后勤基建、對(duì)外投資等領(lǐng)域出現(xiàn)了公款私存、挪用公款、隱匿偷盜錢財(cái)物資等貪污腐敗案件。高校貪污腐敗案件的發(fā)生，說明高校內(nèi)部控制制度不健全、內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力。高校只有實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，堵塞漏洞，消除隱患，規(guī)范各部門工作人員的經(jīng)濟(jì)行為，才能減少經(jīng)濟(jì)犯罪，預(yù)防腐敗的發(fā)生。

（三）高校實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要

隨著我國高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校面臨的財(cái)務(wù)環(huán)境日趨復(fù)雜，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，要想減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高校就必須實(shí)施嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度。高校實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制就是要將財(cái)務(wù)決策方式、財(cái)務(wù)崗位職責(zé)、崗位分工、人員配備、財(cái)務(wù)流程等納入到內(nèi)部控制中，做到凡事有法可依、有章可循，避免財(cái)務(wù)管理的盲目性，明確職責(zé)，提高管理效率，從而降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以高校實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制也是防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。

二、目前我國高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）缺乏統(tǒng)一的高等學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)范，內(nèi)部控制制度建設(shè)緩慢

隨著《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引的發(fā)布，我國企業(yè)已擁有了一套相對(duì)完善的內(nèi)部控制規(guī)范。然而直到2012年11月我國才公布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年起施行?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是針對(duì)所有行政事業(yè)單位的，而不是專門針對(duì)高校的，并且這一規(guī)范屬于基本規(guī)范，相應(yīng)的配套指引還沒有發(fā)布，各行政事業(yè)單位必須結(jié)合本單位性質(zhì)制定具體的細(xì)則才能有效地實(shí)施這一規(guī)范。由于缺乏統(tǒng)一的高等學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)范等相關(guān)法律的約束，加之有些高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位，因而各高校的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)緩慢。

（二）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)防范不到位，致使高校在諸多領(lǐng)域存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

長期以來，高校管理者大多只注重教學(xué)、科研等方面的管理工作，對(duì)建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度不夠重視，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)防范不到位，致使高校在諸多領(lǐng)域存在風(fēng)險(xiǎn)。如有些高校對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，不考慮還貸成本和還貸能力而過度舉債；有些高校在進(jìn)行對(duì)外投資的時(shí)候，沒有進(jìn)行可行性研究，盲目投資擴(kuò)張，存在資金難回收、收益無保障、投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)；有些高校在財(cái)務(wù)崗位分工中對(duì)不相容崗位未進(jìn)行分離，越位或缺位處理經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，如銀行出納同時(shí)負(fù)責(zé)銀行的對(duì)賬工作，銀行預(yù)留印鑒和支票由同一人保管，出納人員同時(shí)保管會(huì)計(jì)檔案，這種沒有相互牽制的崗位分工使得高校面臨財(cái)務(wù)舞弊的風(fēng)險(xiǎn)；還有的高校對(duì)預(yù)算外資金特別是創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)管理不嚴(yán)，易出現(xiàn)“小金庫”和貪污腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。由于高校內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的防范，導(dǎo)致高校應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。

（三）缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制致使內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力

1.內(nèi)部監(jiān)督不到位

高校內(nèi)部控制的監(jiān)督主要由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)來完成，但現(xiàn)行的制度制約著內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。一是內(nèi)部審計(jì)部門隸屬于學(xué)校，與其他職能部門處于同等地位，其行政上的隸屬關(guān)系必然導(dǎo)致當(dāng)審計(jì)過程涉及部門領(lǐng)導(dǎo)及學(xué)校利益時(shí)，審計(jì)過程或多或少會(huì)受到行政權(quán)力的干擾，審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性得不到保證。二是審計(jì)部門目前僅限于財(cái)務(wù)審計(jì)和部門領(lǐng)導(dǎo)的離任審計(jì)，缺乏對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況的監(jiān)管，致使部分高校即使制定了制度，也僅僅是“印在紙上、掛在墻上”來應(yīng)付檢查的，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度沒有真正發(fā)揮作用。

2.外部監(jiān)督流于形式

外部監(jiān)督主要來自政府和社會(huì)監(jiān)督。各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等職能部門各自為戰(zhàn)，沒有形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，彼此之間缺乏溝通和合作，難以形成一個(gè)完備的政府監(jiān)督機(jī)制。會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般是各單位按照自愿原則來聘請(qǐng)的，可是很少有高校主動(dòng)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制制度的建立及實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，使得外部監(jiān)督流于形式。

三、完善高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的對(duì)策

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，我國高校內(nèi)部控制制度建設(shè)緩慢，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，內(nèi)部控制執(zhí)行不力，致使高校在諸多領(lǐng)域存在貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。為了保護(hù)高校資產(chǎn)的安全，防范貪污舞弊案件的發(fā)生，完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，應(yīng)從以下幾方面著手：endprint

（一）制定切實(shí)可行的高校內(nèi)部控制規(guī)范，加快內(nèi)部控制制度建設(shè)

在國家未出臺(tái)高等學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)范之前，各高校應(yīng)依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，結(jié)合本校的實(shí)際情況制定適合本校特點(diǎn)的內(nèi)部控制規(guī)范。規(guī)范應(yīng)滲透到高校內(nèi)部管理的各個(gè)層次，覆蓋所有部門，實(shí)現(xiàn)全過程、全員性控制，同時(shí)要關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域要采取更為嚴(yán)格的控制措施，必須經(jīng)過授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、檢查等控制程序，確保不存在重大缺陷。規(guī)范應(yīng)以預(yù)防控制為主、事后控制為輔的原則來制定，要隨著情況的變化隨時(shí)加以調(diào)整。通過規(guī)范的制定，加快內(nèi)部控制制度建設(shè)，實(shí)施制度控制，防止舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，確保高校資產(chǎn)的安全。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí)

內(nèi)部控制意識(shí)淡薄的重要原因是沒有樹立正確的內(nèi)部控制意識(shí)。高校管理者必須從“重教學(xué)、重科研、輕管理”的觀念中轉(zhuǎn)變過來，從思想上重視財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)，樹立正確的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí)。

1.樹立不相容職務(wù)相分離的控制意識(shí)

不相容職務(wù)分離的核心是“內(nèi)部牽制”。為了達(dá)到有效的“內(nèi)部牽制”，必須做到重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)要由幾個(gè)人或幾個(gè)部門分工處理，不得由一個(gè)人辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)的全過程。會(huì)計(jì)崗位的設(shè)置要符合內(nèi)部牽制制度，如銀行預(yù)留印鑒與支票不能由一人掌握，出納人員不得兼任審核和會(huì)計(jì)檔案的保管，收款人員不能同時(shí)負(fù)責(zé)開票，只有這樣才能形成有效的牽制，從源頭上杜絕舞弊案件的發(fā)生，保護(hù)學(xué)校的財(cái)產(chǎn)安全。

2.樹立授權(quán)審批的控制意識(shí)，對(duì)重大事項(xiàng)實(shí)行集體審批或聯(lián)簽制度

嚴(yán)格的授權(quán)審批制度是高校資金和財(cái)產(chǎn)安全的重要保證。對(duì)大型基建、設(shè)備采購、對(duì)外投資、擔(dān)保等重要事項(xiàng)和大額資金的支付，高校應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體審批或者聯(lián)簽制度。任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或擅自改變集體決策。對(duì)于為了逃避集體審批而將應(yīng)該集體審批的項(xiàng)目進(jìn)行拆分的業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)人員有權(quán)拒絕辦理。

3.樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生

高校應(yīng)樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，針對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警機(jī)制，以降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

高校應(yīng)多渠道籌措資金，控制舉債規(guī)模，分散舉債帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高校要對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，把貸款規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶畠?nèi)，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，按照“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t使用貸款資金，制訂切實(shí)可行的還款計(jì)劃，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外投資的立項(xiàng)、審批、收益及責(zé)任追究等環(huán)節(jié)的控制，防止對(duì)外投資決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失。高校應(yīng)加強(qiáng)物資采購的立項(xiàng)、招標(biāo)、采購、驗(yàn)收、付款等環(huán)節(jié)控制，嚴(yán)防各環(huán)節(jié)發(fā)生舞弊行為。高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外投資、擔(dān)保和借貸等合同的審批管理，嚴(yán)防利用虛假合同套取資金，私設(shè)“小金庫”等現(xiàn)象。

高校應(yīng)建立包含財(cái)務(wù)人員在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評(píng)估組織，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的事前、事中監(jiān)測，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)，全面提高風(fēng)險(xiǎn)控制和應(yīng)變能力。

（三）抓住高校財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵控制點(diǎn)，做好內(nèi)部控制，從源頭上杜絕腐敗的發(fā)生

高校要結(jié)合本單位的具體情況，抓住財(cái)務(wù)管理中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，做好以下幾方面的財(cái)務(wù)控制：

1.加強(qiáng)票據(jù)、支票和印鑒管理

高校應(yīng)加強(qiáng)票據(jù)“申購、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的管理工作，實(shí)行專人管理，建立完善的票據(jù)領(lǐng)購、使用和核銷制度。高校應(yīng)嚴(yán)格貫徹“票印分管”的原則，空白支票和銀行預(yù)留印鑒不得由一人負(fù)責(zé)保管。高校應(yīng)制定銀行預(yù)留印鑒的使用規(guī)定，杜絕因圖省事或由于責(zé)任心不強(qiáng)簡化工作程序而使個(gè)別財(cái)務(wù)人員鉆空子借機(jī)貪污舞弊。

2.完善財(cái)務(wù)報(bào)銷制度

高校要不斷完善財(cái)務(wù)報(bào)銷制度，嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)銷制度的規(guī)定，處理各項(xiàng)業(yè)務(wù)。要做到事事有法可依、有章可循，真正把所有業(yè)務(wù)都納入到制度的監(jiān)管范圍內(nèi)，防止個(gè)別人鉆制度的空子，努力從源頭上杜絕舞弊案件的發(fā)生。

3.實(shí)行財(cái)產(chǎn)安全控制

保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全是內(nèi)部控制的目標(biāo)之一。財(cái)產(chǎn)安全控制要求高校限制未經(jīng)授權(quán)的人員對(duì)財(cái)產(chǎn)的直接接觸，定期或不定期地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)，保證財(cái)產(chǎn)物資賬實(shí)一致。建立會(huì)計(jì)檔案保管制度，會(huì)計(jì)資料歸檔以后須編造清冊(cè)，加貼封條，專人保管，防止篡改和抽換，對(duì)重要的資料，應(yīng)留有備份，以便在遭受意外損失或毀壞時(shí)重新恢復(fù)。

4.實(shí)行會(huì)計(jì)輪崗制度

實(shí)行會(huì)計(jì)輪崗制度是加強(qiáng)內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要措施。一個(gè)人長期在一個(gè)崗位上工作，由于對(duì)崗位的熟悉，了解崗位管理中的漏洞，就可能利用這些漏洞，從事一些違法亂紀(jì)活動(dòng)；也會(huì)由于“熟人思想”作怪，操作手續(xù)一切從簡，應(yīng)該執(zhí)行的一些規(guī)章制度不執(zhí)行，而發(fā)生舞弊行為。通過崗位輪換，可以打破已經(jīng)形成的關(guān)系網(wǎng)，讓想鉆空子的人無機(jī)可乘，使一些長期隱蔽的違法犯罪活動(dòng)因人事變動(dòng)而被揭示出來，在一定程度上防止了貪污舞弊案件的發(fā)生。

（四）建立健全監(jiān)督機(jī)制，確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的實(shí)施

完善的制度需要有效實(shí)施才能發(fā)揮作用。各高校應(yīng)根據(jù)本單位的實(shí)際情況，建立完備的監(jiān)督體系，確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的實(shí)施。

1.加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度，確保財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的實(shí)施

高校管理者應(yīng)重視內(nèi)部審計(jì)工作，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)造適宜的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境，排除各種干擾，最大限度地保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。內(nèi)部審計(jì)部門要拓寬審計(jì)領(lǐng)域，更多地參與內(nèi)控制度執(zhí)行情況的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞和隱患，督促其改正和完善，確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的實(shí)施。

2.利用外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的評(píng)審

學(xué)校應(yīng)定期聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展內(nèi)部控制的評(píng)審工作。注冊(cè)會(huì)計(jì)師通過對(duì)高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的建立及實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)重大缺陷提出改進(jìn)意見，督促高校不斷完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，從而確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的順利實(shí)施。

四、結(jié)束語

高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕非一朝一夕就能完成的，但是只要高校管理者樹立正確的財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)，努力解決當(dāng)前高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中存在的問題，高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度就一定會(huì)逐步建立起來并不斷完善。只有建立起完善的內(nèi)部控制體系并認(rèn)真地實(shí)施才能保護(hù)高校資產(chǎn)安全，防止舞弊行為的發(fā)生，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平，確保高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序地進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)高校健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

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