論公共政策評估中的公民參與

摘 要：公共政策評估是公共政策必不可少的一個環(huán)節(jié)，它能夠促進公共政策的優(yōu)化改進，是一輪公共政策實施的末端和新的公共政策的開始。在現(xiàn)今的公民社會的背景下，公民參與的范圍愈來愈廣，發(fā)揮的作用愈來愈大，因此公民參與到公共政策評估是必然趨勢。

關(guān)鍵詞：公共政策；公民參與；評估

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）03-0074-0

公共政策評估實質(zhì)上是一種檢測和評價，這種檢測是由評估主體依據(jù)特定的程序和標準而做出的，評估貫穿公共政策的各個環(huán)節(jié)，包括政策的制定、執(zhí)行以及政策所達到的效果。約翰·克萊頓·托馬斯在公民參與政策過程中界定了兩個前提條件，其一是哪些政策可以由公民參與，哪些政策不能引入公民參與；其二是哪些人可以參與政策過程，哪些人不能參與。同樣，這種前提條件在政策評估中也需要確定，以此來保證公共政策評估的客觀公正。在政策評估過程中，行政決策者要對他們所指定的政策是否實現(xiàn)了既定的目標、需要多大的成本、對社會將產(chǎn)生什么樣的后果等信息進行了解認識，即通過對當前的政策評估來確認新的政策問題，并再次進入新的政策制定過程。政策評估在整個公共政策過程中占據(jù)重要位置，使公民參與評估有利于達到科學(xué)、合理的評估目標。

一、公民參與公共政策評估的意義

在公共政策評估中，引入公民參與機制非常必要，具有深遠的意義。政策評估是公共政策諸多環(huán)節(jié)的一個，但是它屬于對已執(zhí)行政策的反思，不僅對于未來政策制定的合理化和科學(xué)化有著重要影響，而且還有其他方面的重要影響。

（一）公民參與政策評估有利于提升政府的行政能力

政府管理社會政治經(jīng)濟的手段眾多，公共政策便是其中一個有效的管理媒介，通過公共政策的制定和執(zhí)行來實現(xiàn)既定的管理目的。在政府通過公共政策實行管理的過程中，政策的優(yōu)劣以及執(zhí)行政策的結(jié)果又是檢驗政府行政能力的標準，而政策執(zhí)行的結(jié)果和政策自身的評價又是通過政策評估來檢測完成的。在傳統(tǒng)的公共行政中，公民是被動者，對于政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都是被動的接受，這是缺乏公民參與的，并沒有真正解決公民的意愿訴求，這樣的政策必然得不到廣大公民的支持，并在一定程度上造成了政府公共資源的浪費。正是鑒于傳統(tǒng)公共行政的不足，新公共管理者要求將顧客作為導(dǎo)向，指導(dǎo)政府職能活動的開展，就顧客而言，其需求正是公眾所了解的。因此在公共政策評估中，讓了解顧客需求的公民參與其中，有利于傳遞政策相關(guān)信息，增強政策制定者對政策的客觀認知，提高政府機構(gòu)的決策能力和行政作為水平。

（二）公民參與政策評估有利于公民監(jiān)督政府的行為

權(quán)力的濫用源于沒有制約，一旦權(quán)力被濫用，不僅官員本身會出現(xiàn)腐敗，公民的合法權(quán)益也會遭到侵害。所以，現(xiàn)代民主政治的基本要求便是制約權(quán)力，權(quán)力制約一方面牽涉立法、司法、行政權(quán)力的相互制約和平衡，另一方面牽涉到公民的制約?；诖耍瑢崿F(xiàn)公民對公共權(quán)力的制約、監(jiān)督政府的行為，公民的參與是關(guān)鍵。在政策評估中引入公民參與，公民評估公共政策執(zhí)行情況的同時，也可以清楚地認識到政府的作為，尤其是在公共政策執(zhí)行方面的政府作為。于是，政府的任何行為都要接受公民的檢驗，受到公民的評估，公民對政府的監(jiān)督便可以實現(xiàn)。

（三）公民參與政策評估有利于促進政策本身的科學(xué)化

托馬斯·戴伊在其著作中寫到：“在行政官僚的眼中，對政府機構(gòu)政策和項目的評估是不可取的，對這種行為他們也是持懷疑、否定的態(tài)度。若公民參與公共政策評估，則被視為對行政組織以及行政權(quán)威的威脅和挑戰(zhàn)?！雹僭谶@種理念的指引下，如果公共政策在公民評估之下所顯示的是負面的，那么行政官僚便會對其強烈抵制，并找冠冕堂皇的理由如缺乏財力物力投入等來回應(yīng)公眾的質(zhì)疑。因此，在公共政策評估中引入公民參與機制，會在無形中對政策制定和政策執(zhí)行人員造成壓力，促使其謹慎看待公共政策的各項環(huán)節(jié)。引入公民參與也有利于完善原有的政策評估系統(tǒng)，彌補其存在的不足，使政策評估系統(tǒng)更加科學(xué)、民主，也會提高政策評估結(jié)果的真實性。

（四）公民參與公共政策評估為下一輪的政策制定提供信息

信息是公共政策制定的基礎(chǔ)和必備條件，公共政策制定過程是否科學(xué)直接受到信息完整度的影響，公共政策的質(zhì)量很大程度上也是由信息所決定的，公共政策的制定必須以掌握相關(guān)信息為第一條件。通過政策評估的平臺，公民在評估現(xiàn)有政策過程中成績和問題的同時，可以很好地總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為下一輪的政策制定提供其所必須的信息，例如總結(jié)好的優(yōu)秀的做法經(jīng)驗、評估政策執(zhí)行過程失誤的誘因、改進不良因素等，不論哪種做法，都會將必要且充分的信息提供給政策制定者。通過政策評估的橋梁，信息不僅可以達到互動融合，而且更加具有實踐性和現(xiàn)實性，從而提高了信息獲取的效率。

二、公共政策評估中公民參與的問題

公民參與公共政策評估的理論構(gòu)思比較多，但是在現(xiàn)實中還有許多亟待解決的問題。就我國總體情況看來，近些年公共政策理論和實踐都得到快速發(fā)展，在很大程度上推動著經(jīng)濟進步和行政效率的提高，而且公民參與公共政策評估提高了行政決策的民主化、科學(xué)化水平，使得國家政府對其的重視度逐年增強，并倡導(dǎo)這種模式在實踐中的推廣。

（一）主體界定不明確

在公共政策評估過程中，公民參與的廣度和深度是受到某些特定條件限定的，公民參與的方式以及參與范圍是由公共政策的性質(zhì)所決定的。因此，公民參與并不需要引入全部的公共政策評估中，例如公民參與并不在某些關(guān)系機密的公共政策中出現(xiàn)，況且那些凌駕于公眾社會生活之上的公共政策，公民也沒有多大興趣參與其中。目前，在公民參與公共政策評估方面，對于參與主體的界定尚不清晰，經(jīng)常出現(xiàn)上級評估下級工作效能、政策制定者評估公共政策執(zhí)行者效能的現(xiàn)象，哪些人可以參與相關(guān)政策評估很難給出統(tǒng)一限定。在這樣的背景下，政策評估很難發(fā)生客觀的效果。因為在政策評估過程中政策制定者和政策執(zhí)行者之間密不可分，其利益統(tǒng)一在一起，他們之間進行的評估容易掩蓋工作過程中的失誤。

（二）相關(guān)的保障制度不健全

在公民社會環(huán)境與制度的闡述中，學(xué)者俞可平將非正式規(guī)則、黨的政策、行政法規(guī)、普通法律和憲法列為對我國公民社會發(fā)展壯大起規(guī)范作用的制度環(huán)境。在公共政策評估中引入公民參與，也需要上述五部分內(nèi)容的保障，這都會促使相關(guān)活動的規(guī)范化進展。

但是現(xiàn)實環(huán)境則是相關(guān)的保障制度嚴重缺失，這無疑成為公民參與政策評估的硬傷，如果關(guān)于公民參與政策評估的制度不健全，那么公民實際參與評估就無從談起。因此，從制度層面來保護公民參與政策評估是解決問題的根本方法，然而，沒有專門制度來限制的政策評估能不能執(zhí)行公民參與、執(zhí)行效果如何又是我們需要重視的問題。

（三）信息公開還不充分

信息是公民參與政策評估的重要因素，若有充足的信息，公民參與政策評估就不是遙不可及的夢；如果信息部透明不公開，那么公民參與政策評估根本就不可能。近年來，在公民強烈要求政務(wù)公開的背景下，一些地方政府以網(wǎng)絡(luò)為媒介，通過政府網(wǎng)站來公布政府開支，以方便公民進行閱讀，這是政務(wù)公開的重要一步，對我國的政治文明建設(shè)的作用非常大。然而，這種公開并不是全面的、系統(tǒng)的公開，沒有細目只有總額的公示確實讓人失望。公民掌握不到相關(guān)政策的信息，怎會對政策的含義、過程及效果有明確的認識？沒有這些信息，公民參與政策評估只是空談。

（四）非政府組織的評估作用尚未得到發(fā)揮

非政府組織在專業(yè)學(xué)者中的熟知度較為廣泛，于1950年通過的《社會團體登記暫行辦法》是非政府組織取得相應(yīng)法律地位的開端，由于自身發(fā)展的限制和宣傳的不到位，很多公眾對其并不是太了解。非政府組織的發(fā)展還很不均衡，在某些領(lǐng)域發(fā)展較快，如環(huán)境保護、扶貧開發(fā)等，在某些專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展還比較滯后。雖然學(xué)者也會通過非政府組織提出一些社會問題的解決方案，但是由于脫離實際而很難得到執(zhí)行，依舊不能代表公民的利益和公眾的話語，并不能達到參與公共政策評估的目的。這樣，便會在社會中降低其公信力，公民從而轉(zhuǎn)投其他。

三、促進公共政策評估中公民參與的對策

（一）界定參與的相關(guān)公眾

約翰·托馬斯認為在公民參與中界定相關(guān)公眾是其中的一個重要環(huán)節(jié)，當公共參與作為獲取公眾接受的手段而成為一種必需時，公共管理者就要界定哪些公民個體和組織可能對政策問題感興趣，并了解他們的建議與意見。在公共政策評估中，也同樣如此。雖然在公共政策評估中公民參與的范圍較廣泛，然而在實踐中，我們不能保證每一個公眾都有意愿參與政策評估或者有必要參與到政策評估中。在通常情況下，當某項公共政策影響到公眾或者強烈吸引公眾興趣時，公民的行為選擇會偏向參與評估。綜上考慮，在公共政策評估中界定相關(guān)公眾是非常復(fù)雜的，行之有效的方法便是將公共政策的制定背景、執(zhí)行過程、耗費資源等情況告知公眾，充分保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。此外，參與公共政策評估的公民不僅僅指“目標群體”，由于其自身的溢出效應(yīng)，某些非目標群體同樣值得重視，非目標性效果可以說是成本，也可以說是收益，非目標群體參與政策評估同樣有重要意義。

（二）完善相關(guān)的法律法規(guī)

在制度缺失、公民參與政策評估失利的情況下，制度的保障建設(shè)就顯得尤為重要。隨著社會的不斷發(fā)展，法律也在不斷地完善，決定公民參與政策評估的關(guān)鍵因素就是法律制度的健全。只有在法律制度的保證下，公民才能發(fā)出自己真正的聲音，公民才能維護自己的合法權(quán)益，同時法律制度也為公民展開維權(quán)行動提供了后方支持。因此，在政策評估中，制度保障是公民參與的最大保護，通過制度的建設(shè)完善可以有效地規(guī)范公民參與評估的程序范圍，保護公民參與的權(quán)利。

（三）政府要公開相關(guān)信息

信息是公民實現(xiàn)參與的基礎(chǔ)，一般情況下政策制定者和政策執(zhí)行者掌握的信息比公民更加充足，這制約了公民參與政策的過程，若要實現(xiàn)政策評估的客觀科學(xué)，就必須保證公民所掌握的信息與政策主導(dǎo)者所掌握的是對等的。相關(guān)信息的公開首先要依靠政府的行為，政府機構(gòu)要有主動公開信息的意識，政府要將相關(guān)政策的信息及時地給予公布，保障公民的知情需要。相關(guān)信息的公開還可以通過中間關(guān)鍵人物進行，關(guān)鍵人物在政府機關(guān)和公民之間充當?shù)氖菢蛄鹤饔茫梢杂行У匕央p方的意愿傳遞給對方知道，保障交流過程的透明公正。

（四）保證第三方評估的獨立性

在公共政策評估中，政府起著主導(dǎo)作用，但是有些地方政府基于自身組織利益和個人利益的考慮，會在組織引導(dǎo)政策評估中做出利己的行為。在此種情況之下第三方參與評估是有效的解決之道，他不僅可以將政策評估中的人為因素降至最低，也代表了公民的意愿，是公民參與的重要表現(xiàn)方式。第三方評估主要由非政府組織進行，相比較政府機構(gòu)，非政府組織自身的權(quán)力較小、競爭力較大，因而他們對待公眾的態(tài)度較好，能夠向公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且工作效率較高，節(jié)約了大量的成本。但是，非政府組織的財力基礎(chǔ)較薄弱、經(jīng)費不足，很多組織依賴于政府的撥款而生存，這就決定了其獨立性的喪失。因此，在公共政策過程中，若要保證評估結(jié)果的客觀公正，就必須保證第三方評估的獨立主體地位，使其不受政府機構(gòu)所影響，能夠做出客觀、科學(xué)的評價。

綜上所述，在公共政策評估中引入公民參與是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，雖然目前存在著諸多問題，但這是必經(jīng)階段，我們也要持正確的態(tài)度來對待此問題。

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注 釋：

①托馬斯·戴伊.理解公共政策[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.285.

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（責任編輯 張海鵬）