試論中國公共政策分析的現(xiàn)狀、問題及解決對(duì)策

摘 要：隨著公共政策分析體系的日益完善和理論的成熟，公共政策分析在政府有效地行使其職能中所起的作用逐步增加。本文以我國現(xiàn)階段公共政策的現(xiàn)實(shí)狀況為基礎(chǔ)，對(duì)我國現(xiàn)階段公共政策分析中存在的問題進(jìn)行分析，并具有針對(duì)性地提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；存在問題；解決對(duì)策

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）03-0070-02

公共政策分析作為一種社會(huì)政治現(xiàn)象，在全球范圍內(nèi)已經(jīng)形成了一套完善的理論體系。我國在改革開放以來，在吸取、借鑒國外先進(jìn)的理論經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，也形成了具有本國特色的公共政策分析系統(tǒng)。但是，鑒于我國國情較為特殊，而且公共政策發(fā)展起步較晚等因素，這一體系并不十分完善，而且存在一些問題。對(duì)于我國公共政策分析中存在的缺陷和問題予以分析討論，對(duì)中國政策科學(xué)的研究和公共政策分析體系的發(fā)展都具有重要的意義。

公共政策分析不同于公共政策，綜合國內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)，公共政策就是政府選擇或者決定做或者不做的所有相關(guān)公共事務(wù)，是政府對(duì)社會(huì)價(jià)值所做出的一種權(quán)威性分配。而公共政策研究主要將重心放在“方法”的運(yùn)用上?！胺椒ā笔侵饕腹膊块T對(duì)公共政策進(jìn)行制定的具體過程，也包括公共政策的內(nèi)容。同時(shí)，這種“方法”也是對(duì)公共政策研究探討的全過程。也就是說，公共政策分析的基本方法是其本身的內(nèi)在規(guī)定[1]。人們對(duì)公共政策本質(zhì)的探究和分析決定了公共政策制定和政策活動(dòng)的基本類型和模式，同時(shí)也會(huì)對(duì)政策分析的形式與結(jié)果產(chǎn)生影響。也可以理解為政策分析、政策本質(zhì)和政策解釋的活動(dòng)，三者從理解意義上講，存在著某種內(nèi)在的、必然的聯(lián)系。

一、公共政策分析的實(shí)質(zhì)

自從政府的統(tǒng)治職能、經(jīng)營職能以及服務(wù)職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變以來，政府部門自身的工作形式和內(nèi)容也發(fā)生了很大的變化。作為新型的服務(wù)型政府，政府需要對(duì)于公眾提出的要求給予及時(shí)有效的回應(yīng)與解決。同時(shí)應(yīng)注重效率與質(zhì)量并存。社會(huì)公共問題作為政府服務(wù)的中心和重心，使得公共政策替代原先的治理理論和方法，并且逐步成為政府解決社會(huì)事務(wù)的重要工具。國外學(xué)者對(duì)于公共政策分析的實(shí)質(zhì)有大量不同的觀點(diǎn)，但結(jié)合我國國情，可以將政策分析活動(dòng)理解為是分析人員將現(xiàn)實(shí)政策問題作為研究議題，以政策分析過程為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)民主為目的，同時(shí)帶有能動(dòng)性的政策主張和創(chuàng)造活動(dòng)[2]。對(duì)此特作如下解釋。

第一，公共政策分析是具有專業(yè)性的活動(dòng)，必須由專業(yè)人員進(jìn)行參與。公共政策分析是需要依靠專業(yè)人員運(yùn)用相關(guān)專業(yè)知識(shí)以及分析能力的活動(dòng)，這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了公共政策分析活動(dòng)的專門化、職業(yè)化程度。

第二，公共政策分析的主線是以政策進(jìn)行過程而展開的研究活動(dòng)。在政策科學(xué)的發(fā)展過程中，人們?cè)谡哐芯款I(lǐng)域，先后建立了線性政策過程模型與非線性政策過程模型[3]。政策分析的目的就是將不同的政策研究模型加以綜合，形成具有科學(xué)性、專業(yè)性的政策分析過程。公共政策分析的目的是為政策制定、實(shí)施等行為提供相關(guān)的理論基礎(chǔ)，因此，政策分析工作應(yīng)以政策過程為先導(dǎo)。

第三，政策分析不是進(jìn)行政策制定的行為。從事政策分析的相關(guān)人員雖然有專業(yè)能力，但是分析專家是不可能僅僅憑借理論知識(shí)來決定國家政策的。政策分析是相關(guān)知識(shí)專家運(yùn)用科學(xué)的手段，在進(jìn)行充分調(diào)研活動(dòng)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)具體國情向相關(guān)部門和公眾提出有效的行動(dòng)建議的具有專業(yè)分析性的科學(xué)研究活動(dòng)。

第四，各個(gè)部門的交流溝通是公共政策分析得以順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。政策分析人員通過將已存在的政策資料轉(zhuǎn)換為政策信息，進(jìn)而形成完善的政策理論體系，然后以書面形式進(jìn)行表達(dá)闡述，使得決策者能夠及時(shí)有效地得到最先進(jìn)最完善的政策理論信息。

二、現(xiàn)階段我國公共政策分析的主要特征

目前我國的公共政策分析研究主要是將公共政策分析的基本原理同我國的具體國情相結(jié)合的產(chǎn)物，具有鮮明的社會(huì)主義特色。從公共政策分析的特征和功能來看，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的和諧長遠(yuǎn)發(fā)展是我國一切工作的根本目的，因而公共政策分析的重心在于為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。自從改革開放以來，我國各級(jí)政府部門緊密圍繞著“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的主體，研究制定了與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量息息相關(guān)的公共政策。從另一角度分析，國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新為公共政策分析提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)支持；同時(shí)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)一直是我國各項(xiàng)工作的重中之重，這一重要國策決定了我國目前的公共政策分析必須將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、搞好社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為研究中心，建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路線方針。

其次，實(shí)證調(diào)查研究是保持公共政策分析時(shí)效性和客觀性的重要依據(jù)。我國的公共政策分析要求將邏輯分析、實(shí)例調(diào)查、理論概念三者相結(jié)合。要堅(jiān)決杜絕和避免以感性認(rèn)識(shí)代替理論分析的行為。實(shí)證分析的目的是將實(shí)踐調(diào)查與理論研究相結(jié)合。實(shí)踐調(diào)研一直以來都是我們黨在在進(jìn)行公共政策制定以及社會(huì)建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)。毛澤東同志曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)指出：“各級(jí)黨委，必須將調(diào)查和研究工作相結(jié)合。杜絕黨內(nèi)少數(shù)人不作調(diào)查，不與群眾溝通，做出具有個(gè)人主觀主義的所謂政策。”可見，實(shí)踐調(diào)查是公共政策分析能否成功的關(guān)鍵[4]。公共政策分析實(shí)質(zhì)是對(duì)政府政策從制定到實(shí)施以及終結(jié)這整個(gè)過程的研究，這一系列活動(dòng)必須保障其客觀性，從而才能確保公共政策能夠順利實(shí)施。

最后，公共政策分析的目的與我國的長期發(fā)展規(guī)劃是一致的。公共政策是國家政權(quán)機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)管理目標(biāo)所制定的準(zhǔn)則規(guī)范。也就是說，公共政策實(shí)質(zhì)是“黨和政府對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范的行為準(zhǔn)則和指南”[5]。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，引領(lǐng)和指導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)的前進(jìn)和發(fā)展，黨和政府從政策的制定、發(fā)布直到實(shí)施、執(zhí)行都發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。因此，我國公共政策分析的目的與我國長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的既定目標(biāo)是一致的。

三、我國現(xiàn)階段公共政策分析研究中存在的問題及相關(guān)對(duì)策

公共政策本質(zhì)上是社會(huì)權(quán)威部門對(duì)社會(huì)價(jià)值的再分配。要想體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值分配的公正性、有效性和權(quán)威性，就需要從公共政策分析這一理論研究著手，在其理論深化發(fā)展的基礎(chǔ)之上，同時(shí)與實(shí)踐相結(jié)合，二者相互推動(dòng)，共同發(fā)展。公共政策分析作為一門獨(dú)立的學(xué)科在我國興起和發(fā)展以來，在制定、執(zhí)行、評(píng)估等一系列過程中都日趨成熟。但是，對(duì)于目前我國不斷變化發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)體制以及日趨復(fù)雜的社會(huì)局面，我國的公共政策分析系統(tǒng)仍然面對(duì)著挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步的完善與發(fā)展。

1.從理論方面看，我國公共政策分析的理論基礎(chǔ)較為薄弱，應(yīng)建立符合我國國情的理論體系。我國目前公共政策分析水平仍處于初級(jí)階段，這是由于我國公共政策分析起步晚，理論基礎(chǔ)相對(duì)于西方國家較為薄弱所造成的，而且我國目前還尚未形成一套完善成熟的公共政策分析理論體系。對(duì)此，我國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共政策分析的理性價(jià)值的認(rèn)知，將公共政策理論分析的范疇擴(kuò)大延展，使其不局限在某一特定的學(xué)科領(lǐng)域之內(nèi)[6]。同時(shí)，西方國家在公共政策分析方面已經(jīng)形成一系列較為完整的理論，但是不能僅僅依靠照搬，引用西方的先進(jìn)理論來擴(kuò)充我國公共政策分析理論。對(duì)于西方先進(jìn)理論應(yīng)去除糟粕，留其精華，結(jié)合我國的具體國情，充分利用我國現(xiàn)有的公共政策分析的理論成果，形成一套具有中國特色的公共政策分析理論體系。

2.負(fù)責(zé)公共政策分析的相關(guān)政府部門缺乏獨(dú)立自主性，應(yīng)構(gòu)建專業(yè)的公共政策分析組織系統(tǒng)。目前我國對(duì)公共政策進(jìn)行分析的政府部門都不是單一的科研機(jī)構(gòu)，擔(dān)任公共政策分析的政府人員在進(jìn)行理論研究的同時(shí)也承擔(dān)著日常的行政工作，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致了政策分析的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和能動(dòng)性都受到了限制和影響。目前我國公共政策分析組織體系的主要力量是政府部門、政府相關(guān)專業(yè)分析機(jī)構(gòu)和高等院校，這一組織體系較為復(fù)雜，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間缺乏信息溝通渠道，容易導(dǎo)致公共政策分析缺乏客觀性和公正性。所以，我國在構(gòu)建公共政策分析的專業(yè)組織時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府與公眾的互助與合作，充分發(fā)揮各個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)，建立必要的信息溝通機(jī)制。對(duì)于公共政策分析和研究系統(tǒng)的管理要進(jìn)一步規(guī)范化，制定行業(yè)規(guī)則，對(duì)于政策分析主體與政策制定主體進(jìn)行明確劃分，保障各個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究的自主性和獨(dú)立性。

3.我國公共政策分析缺乏專業(yè)性，盡快建立規(guī)范、專業(yè)、綜合的公共政策分析系統(tǒng)。近年來，我國通過對(duì)西方國家公共政策分析理論研究發(fā)現(xiàn)，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策分析的客觀、準(zhǔn)確的研究，需要以成熟的方法論和專業(yè)的分析工具作為研究順利進(jìn)行的前提。目前，我國公共政策分析存在的問題包括缺乏對(duì)理論研究的重視程度，缺少對(duì)現(xiàn)行的公共政策的前瞻性研究等。而且，實(shí)踐中的公共政策分析缺少對(duì)政策執(zhí)行效果的預(yù)測(cè)分析研究，容易導(dǎo)致分析結(jié)果脫離實(shí)際，對(duì)國情現(xiàn)狀分析缺乏客觀性。問題研究較為單一，易局限于某些特定領(lǐng)域，缺乏綜合性考量。對(duì)于這一情況，我國應(yīng)盡快完善公共政策分析的方法論體系，在進(jìn)行公共政策分析過程中，充分考慮當(dāng)下政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等相關(guān)因素，形成一套完整的、綜合的理論分析基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)各部門之間的跨學(xué)科合作，利用各種資源，增加公共政策分析內(nèi)容的廣泛性。注重政策分析人員與政府部門政策制定者之間的溝通與合作，是政策分析研究專業(yè)性的另一保障。

公共政策分析的最終目的是協(xié)同政府部門制定完善的、高效的公共政策，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)我國各項(xiàng)公共事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的目的。因此公共政策分析不僅僅只是對(duì)于當(dāng)下社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行分析，還需要進(jìn)行全面的實(shí)踐調(diào)查研究，而且對(duì)于政策的制定、執(zhí)行、終結(jié)等全過程進(jìn)行分析總結(jié)。對(duì)于目前我國的實(shí)際情況來說，公共政策分析還存在較大不足，應(yīng)避免政策分析中的短板，吸取以前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在進(jìn)行政策分析的同時(shí)應(yīng)充分結(jié)合我國的具體實(shí)際國情，建立一套具有中國特色的，同時(shí)具備專業(yè)性、客觀性、有效性的公共政策分析系統(tǒng)。

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（責(zé)任編輯 張海鵬）