行政法視閾下的政府誠信建設(shè)路徑選擇

摘 要：作為社會信用體系的核心，政府誠信是政府職能得以順利實現(xiàn)的有效途徑，是實現(xiàn)民主法治的內(nèi)在要求，其本身是一個應(yīng)然命題。然而，在現(xiàn)實中，政府失信問題日益凸顯，不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府的外部形象，而且侵害到行政相對人的合法權(quán)益，甚至造成政府與公眾關(guān)系緊張。故化解政府失信危機(jī)，打造誠信政府，是行政法學(xué)領(lǐng)域應(yīng)該深思的問題。

關(guān)鍵詞：政府誠信；政府失信；路徑選擇

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）03-0048-02

一、目前政府誠信的現(xiàn)狀

長久以來，無論在理論界還是實務(wù)中，政府誠信一直是備受關(guān)注的熱點(diǎn)問題。隨著我國當(dāng)前行政法制的不斷完善，特別是行政審批、政府公開招標(biāo)等相關(guān)措施的推行，使得我國政府誠信建設(shè)力度在總體上有所提高，但政府誠信建設(shè)水平的區(qū)域不平衡特點(diǎn)依然顯著。在一些地方，政府失信和腐敗事件常見諸于報端。目前，我國地方政府的失信危機(jī)突出地表現(xiàn)為：（1）政務(wù)公開透明度不高、力度不夠，暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重；（2）政策缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性；（3）政府違約和政府不作為；（4）行政執(zhí)法違法。鑒于地方政府在行政管理和執(zhí)法過程中存在的上述問題，政府誠信現(xiàn)狀不容樂觀。

二、政府失信的危害

在現(xiàn)實的施政過程中，因政府信用缺失所造成的負(fù)面影響不可估量，若不給予高度重視，則會引發(fā)整個社會的信任危機(jī)。歸納起來，政府失信的危害主要包括：（1）盲目透支政府信用，會使政府的行政能力和行政倫理遭受質(zhì)疑，嚴(yán)重影響到政府的外部形象；（2）造成政府行政效率低下，增加了信用破壞后的重建成本，導(dǎo)致社會治理成本不堪重負(fù)；（3）政府誠信缺失有礙國家宏觀調(diào)控政策的施行，大大降低了宏觀調(diào)控政策理應(yīng)發(fā)揮的效用，具有引發(fā)市場經(jīng)濟(jì)秩序混亂的可能性；（4）嚴(yán)重?fù)p害到相對人的合法權(quán)益，破壞行政管理法律關(guān)系，造成上訪事件頻發(fā)，給社會治安帶來不安定的因素。

三、政府誠信的價值分析

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期和行政法制建設(shè)的關(guān)鍵階段?！半S著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會誠信問題開始得到空前重視，而這其中的政府誠信則是我國誠信體系建設(shè)中最主要、最核心的，政府應(yīng)成為整個社會誠信的示范者”[1]，政府自身的誠信建設(shè)可以決定和引導(dǎo)整個社會誠信體系的良性運(yùn)行。同時，伴隨政府職能轉(zhuǎn)變步伐的加快，公眾對政府的認(rèn)識已上升至一個新的高度，打造具備誠信品格的新型政府已經(jīng)成為歷史和現(xiàn)實的理性選擇。

（一）政府誠信是行政相對人合法權(quán)益得以維護(hù)的有力保障

行政權(quán)力就本質(zhì)屬性而言，是一種來自社會的公共資源，因其與諸多利益相伴而生，本身就存在著被不當(dāng)使用或濫用的可能性。強(qiáng)調(diào)政府誠信，推進(jìn)政府的誠信建設(shè)，一方面能促使行政主體自覺接受道德約束，公正對待行政相對人，增強(qiáng)行政相對人對行政主體的認(rèn)同感，增進(jìn)二者之間的互助與合作。另一方面，行政主體本著誠實信用的原則，嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)及政策的要求作出行政行為，不僅能夠有效避免行政越位、缺位及錯位，提高行政效率和執(zhí)法水平，而且能使相對人的合法權(quán)益置于全面有力的保障之下，將特定情況下相對人的信賴損失降至最低水平，實現(xiàn)公權(quán)行使與私益保護(hù)的理性平衡。

（二）政府誠信是構(gòu)建社會信用體系的基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)

政府存在的法理基礎(chǔ)在于，人民借助政府以國家的名義行使職權(quán)，實現(xiàn)自己的權(quán)利，故政府誠信不是一個普通的誠信問題，它關(guān)系到公眾的整體利益，直接影響到整個社會的信用。就外在功能而言，政府誠信對整個社會的誠信起著表率和引領(lǐng)作用，在構(gòu)建現(xiàn)代社會信用體系的過程中，政府誠信建設(shè)處于基礎(chǔ)和核心地位。一旦政府失信，難免招致整個社會跟風(fēng)效仿，進(jìn)而造成社會的普遍失信，動搖政府的統(tǒng)治根基。所以，作為國家權(quán)力化身的政府，應(yīng)當(dāng)義不容辭地肩負(fù)起維護(hù)社會信用和國家正常發(fā)展秩序的使命，在構(gòu)建社會信用體系的過程中，發(fā)揮積極的表率和模范作用，引領(lǐng)社會誠信朝著良性方向發(fā)展。

（三）政府誠信是實現(xiàn)民主法治的內(nèi)在訴求及構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在需要

按照現(xiàn)代民主和法治理念，政府存在的合法性在于接受人民的委托，忠于職守，為公眾謀福利。一旦離開人民的信任，政府即喪失存在的基礎(chǔ)。現(xiàn)代法治政府必然是誠信的政府，政府要維持行政權(quán)力的健康運(yùn)行，除做到依法執(zhí)政外，還必須做到誠信執(zhí)政。實踐證明，政府誠信水平的提高，不僅能推動民主法治的發(fā)展，亦對以民主法治為基本特征和根本實現(xiàn)途徑的和諧社會的構(gòu)建，具有極其重要的價值。“對于政府執(zhí)法，依法行政，建設(shè)法治政府而言，構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)要求行政執(zhí)法必須嚴(yán)格依法行政，也要注重合理性、科學(xué)性、藝術(shù)性；要善待百姓，關(guān)心弱勢群體；要提高服務(wù)性與效能性，注重法律效果、社會效果的和諧統(tǒng)一?！盵2]故打造誠信政府，依法和誠信行政也是構(gòu)建民主法治基礎(chǔ)上的社會主義和諧社會的需要。

四、政府失信危機(jī)的化解，建立誠信政府的路徑選擇

由上，我們深刻認(rèn)識到，政府的失信狀況是由多方面原因造成的，而如何探尋路徑化解政府誠信危機(jī)，重塑政府誠信形象，是當(dāng)前亟待解決的緊要問題。筆者建議，在中國當(dāng)今的背景下，綜合考慮各方面因素，政府誠信建設(shè)應(yīng)遵循如下路徑進(jìn)行：

（一）規(guī)范決策程序，完善政務(wù)公開和信息披露機(jī)制

行政決策作為公共行政管理的首要環(huán)節(jié)和政府各項管理職能的基礎(chǔ)，其科學(xué)與否直接決定著行政管理的成敗。為適應(yīng)我國行政環(huán)境的變化及配合政府誠信建設(shè)，提升行政決策能力，做到行政決策的規(guī)范化和科學(xué)化，已經(jīng)成為對各級政府的要求。因此，規(guī)范決策程序，科學(xué)合理地運(yùn)用決策手段，“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”[3]，嚴(yán)格把握決策過程中的每一個環(huán)節(jié)，可大力推進(jìn)行政決策的規(guī)范化和科學(xué)化，以妥善應(yīng)對行政管理活動中出現(xiàn)的各種問題。而且，完善的政務(wù)公開和信息披露機(jī)制對打造“透明政府”，化解政府失信危機(jī)也是十分必要的。提高政務(wù)信息透明度，定期向社會發(fā)布政府組織信息、決策信息和管理信息，并竭力確保信息的真實性；充分利用現(xiàn)代電子科技手段，推行電子政務(wù)，保障公眾及時獲取政府的在線服務(wù)；在政府部門內(nèi)部實行信用考核制度，定期評估和審查信用狀況，并對考核結(jié)果予以通報。通過上述舉措將政務(wù)信息置于公眾視野下，在政府與公眾之間形成一種良性溝通，無疑是督促政府行政公正、依法辦事、增強(qiáng)政府與公眾間互信的積極路徑。

（二）改進(jìn)政府誠信監(jiān)督機(jī)制，確立政府失信問責(zé)機(jī)制

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”[4]，如果政府只有權(quán)力，無需承擔(dān)責(zé)任，勢必刺激政府對權(quán)力無止境的欲望，無法做到規(guī)范、正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，導(dǎo)致政府行為的預(yù)期目的落空，甚至在已造成現(xiàn)實損害的情況下，出現(xiàn)政府官員之間、各部門之間相互推卸責(zé)任的局面。故健全的責(zé)任制度尤其是外在約束追究機(jī)制，對于及時確認(rèn)和制止政府的失信行為，塑造政府的誠信品格是不可或缺的。首先，要改進(jìn)現(xiàn)有的誠信監(jiān)督機(jī)制。我國向來重視對行政的監(jiān)督，并形成了包括人大監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政黨監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督等在內(nèi)的多角度、多方位的綜合監(jiān)督模式，但實踐中的監(jiān)督效果并不理想，需從以下方面進(jìn)行強(qiáng)化：（1）充分落實憲法和法律賦予人大的監(jiān)督手段，例如投不信任票、質(zhì)詢、罷免等。同時，應(yīng)當(dāng)確立對行政首長的罷免程序；（2）加強(qiáng)司法監(jiān)督力度，將抽象行政行為納入到審查對象的范圍中，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，以實現(xiàn)保護(hù)相對人合法權(quán)益和有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)；（3）因行政監(jiān)督的主體對相關(guān)行政活動的狀況、監(jiān)督方式及內(nèi)容較為了解，故提升行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督能力，更能直接地行使監(jiān)督職能，實現(xiàn)監(jiān)督行政的預(yù)期目的；（4）重視社會輿論的監(jiān)督與評價作用，拓寬民眾監(jiān)督渠道，積極鼓勵民眾舉報腐敗行為，并對舉報人予以特殊保護(hù)，從而遏制腐敗現(xiàn)象滋長，樹政府威信。其次，要確立政府失信問責(zé)機(jī)制。問責(zé)機(jī)制即糾錯機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制的統(tǒng)稱。將政府行政管理權(quán)行使的各個環(huán)節(jié)置于責(zé)任體系的監(jiān)督調(diào)整之下，并把行政問責(zé)機(jī)制與行政監(jiān)察、層級監(jiān)督和審計監(jiān)督相結(jié)合，細(xì)化相關(guān)法律責(zé)任，加大對嚴(yán)重違規(guī)、違法行政行為的懲治力度，能夠達(dá)到嚴(yán)肅行政紀(jì)律，規(guī)范行政行為，提高行政效率的效果。可見，權(quán)力與責(zé)任相對稱的政府誠信監(jiān)督機(jī)制和失信問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，對政府信用形成全方位的有效約束，可有效地避免政府責(zé)任主體缺位，亦符合建設(shè)現(xiàn)代法治政府的要求。

（三）完善政府失信賠償制度

當(dāng)前，我國的行政賠償制度并不完善，除《國家賠償法》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》（簡稱“新法”）有此類規(guī)定之外，再無其他行政立法、法規(guī)有相關(guān)規(guī)定，且新法的缺陷也相當(dāng)明顯，例如對負(fù)有責(zé)任的行政執(zhí)法人員處罰太輕，未規(guī)定國家機(jī)關(guān)不作為或者亂作為的行政賠償問題，這些問題都與公民權(quán)利及其救濟(jì)息息相關(guān)，需要進(jìn)一步改善。基于新法存在的缺陷，某些政府部門在職權(quán)行使過程中更加肆無忌憚，無所顧忌。此外，我國《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！闭蜻`法失信行為造成公民、法人損害的，除了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償法的責(zé)任外，還應(yīng)對其民事?lián)p害承擔(dān)責(zé)任。本來，這個道理是不言自明的，但實踐中，“某些部門卻利用《國家賠償法》逃避民事責(zé)任，使得‘國家賠償法’變成‘國家不賠法’?！盵5]

為此，作為剛性規(guī)則的政府失信賠償制度的完善對于改變以上困難局面具有重要意義。

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（責(zé)任編輯 王文江）