公平視角下的流動人口社會保障制度研究

摘 要：我國城鄉(xiāng)二元結構之間的差距在不斷地擴大，流動人口的數(shù)量在不斷增加，尤其是那些奔波在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工群體，雖然在不斷地為國家創(chuàng)造GDP，但是卻大部分都不在社會保障的覆蓋范圍里，缺乏社會保障。這種待遇對于這些流動人口來說都是不公平的，并且也不利于社會的持續(xù)和諧發(fā)展。因此建立有效的流動人口社會保障機制是建設和諧社會的重要舉措。本文在簡略分析當前我國流動人口的現(xiàn)狀的基礎上，指出了我國現(xiàn)行的流動人口的社會保障存在的問題，從公平的角度提出了相關完善我國流動人口社會保障問題的對策。

關鍵詞：公平；流動人口；社會保障

中圖分類號：C915 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）03-0094-03

《中國流動人口發(fā)展報告2010》中指出，2009年我國流動人口數(shù)量達到2.11億人，且規(guī)模不斷擴大，到2050年流動人口規(guī)?？蛇_3.5億人左右。

流動人口是推進城市建設和城市經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，他們工作在城市中臟、累、差的崗位上，他們?yōu)槌鞘械幕A建設提供了充足的勞動力，促進了城市的發(fā)展。但是由于戶籍身份的限制，流動人口不具有城市戶口，他們就享受不到城市市民的優(yōu)惠政策，也被排斥在一些社會保障制度之外。這對于流動人口來說顯然是不公平的。

一、我國流動人口社會保障存在的問題

流動人口具有高度的流動性，社會保障是他們的基本權利的保障。但是我國流動人口的社會保障制度存在很多不合理的部分，使得他們缺乏相關的社會保障，這與人人平等的原則相背離。

（一）我國流動人口沒有納入城市最低生活保障網(wǎng)

羅爾斯認為正義是社會的基礎，是社會制度的首要價值，是調節(jié)社會利益沖突的重要手段，它既是目的又是手段。他提出了實現(xiàn)社會正義的兩個原則：第一個原則簡稱為自由原則，它是說每個人都擁有與他人同樣的均等的基本自由權利，這一原則確定和保障公平平等的基本自由與政治權利，羅爾斯認為正義的核心就是平等自由原則；二是機會平等原則，平等涉及到分配的正義，社會經(jīng)濟的發(fā)展應該對于那些處于社會底層地位的人最有利，社會所能提供的一切職位和機會應對所有人開放。

我國現(xiàn)行的城市社會救助體系的對象是城鎮(zhèn)戶籍的人口，而流動人口也幾乎都是農(nóng)民工，很難享受到城市最低生活保障，其實大部分游離于城市生活邊緣的正是這些缺乏保障的流動人口，因為戶籍的限制，使他們失去了這些保障。

陳煒等學者在《完善社會保障制度，預防流動人口財產(chǎn)犯罪》一文中說道：自我國改革開放以來，我國城市中的流動人口的犯罪率越來越高。我國農(nóng)村流動人口犯罪的主要原因是由于城鄉(xiāng)二元結構的不合理，導致了各種不公平的現(xiàn)象，從而致使了他們各方面面臨著經(jīng)濟困難。流動人口在生活中面臨的困難是可以用經(jīng)濟進行解決的，但是由于經(jīng)濟困難而無法解決，從而比較容易產(chǎn)生以侵犯財產(chǎn)為主的犯罪行為，這種犯罪現(xiàn)象隨著城鄉(xiāng)之間差距的擴大在不斷攀升。

從羅爾斯的社會正義論的角度來看，沒有被納入城市最低生活保障網(wǎng)的處于社會底層的流動人口沒有享受到機會均等的原則。

（二）我國流動人口社會保險的比例低、繳費基數(shù)小且保障待遇低

依據(jù)2011年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調查，75%勞動年齡流動人口仍未參加工傷保險，95%未參加失業(yè)保險，85%未參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險。另據(jù)國家人力資源和社會保障部公布的2011年數(shù)據(jù)，農(nóng)民工中參加基本養(yǎng)老保險的只有16.38%，參加失業(yè)保險者僅占9.46%，參加醫(yī)療保險者僅占18.36%。我國流動人口的社會保障在參保費率方面要普遍低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，而且流動人口的繳費基數(shù)也與城鎮(zhèn)職工的繳費基數(shù)存在很大的差別，一般大約是城鎮(zhèn)繳費基數(shù)的60%。

我國流動人口在社會保險上所享受的待遇要低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，比如從養(yǎng)老保險方面來說，由于我國流動人口的居住地不固定，他們可能在一個地方的工作時間不長就會轉去另一個地方，那么他們原先工作過的地方就不會承認其原來所投的保險金，因此這些流動人口需要在所在地方重新繳費參保。這些流動人口很難在一個地方經(jīng)歷15年。我國實行的社會保險保障制度做出了明確規(guī)定，規(guī)定轉移養(yǎng)老保險保障關系時只能對個人所繳納的保險資金進行轉移，不能對企業(yè)繳納的資金進行轉移。

流動人口的社會保障各方面都低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，這侵犯了人權。人權的本質特征和要求是自由和平等。人權的實質內容和目標是人的生存和發(fā)展。在社會保障這種基本的權利方面得不到平等的對待，流動人口就不能作為正常的國家公民來生存和發(fā)展，就更談不上基本的尊嚴了，也就侵犯了基本的人權。流動人口的社會保障與城鎮(zhèn)職工享受不一樣的社會保障，得不到平等的對待，嚴重違背了人人平等的原則。

（三）醫(yī)療保險存在重復參保與重復報銷的問題

以農(nóng)民工群體為主體的流動人口是特殊的群體，這群特殊的群體具有明顯的流動性，這種特殊的流動性給他們帶來了特殊的影響。這些流動在城鄉(xiāng)之間的人口，在社會保障方面，現(xiàn)在有“新農(nóng)合”與“新農(nóng)?！钡谋Ｕ?，但是也會出現(xiàn)這些農(nóng)民工的所在單位參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的保障，這樣就出現(xiàn)了雙重的保障，也就出現(xiàn)了重復參保的問題。伴隨著重復參保問題的出現(xiàn)，也就出現(xiàn)了保費重復報銷的問題。流動人口在所在單位可以報銷相關費用，但根據(jù)新農(nóng)合的規(guī)定，也可以回戶籍所在地報銷規(guī)定比例的費用，這樣便出現(xiàn)了重復報銷的問題。這樣會造成國家、地方的財政的重復補助，造成公共財政資源的浪費，也給一些社會不法分子創(chuàng)造了“騙財”的方法，利用這樣的報銷方式騙取更多的保費。以很小的投入，獲取較大的收益，這也是對社會公共財產(chǎn)的浪費，對需要而得不到保障的人的不公平，這嚴重違背了我國建立各項保險制度公平、公正的原則。

（四）流動人口的社會保障制度的“碎片化”管理

我國現(xiàn)行的對于流動人口的社會保障模式有三種，第一種是城保模式，也就是享受城鎮(zhèn)職工的社會保障模式；第二種是農(nóng)保模式，也就是享受“新農(nóng)合”與“新農(nóng)?！钡哪Ｊ?；第三種是綜合保障模式，這是一種針對流動人口制定出來的接近于城鎮(zhèn)職工社會保障的模式。這三種模式之間不能有效地銜接，呈現(xiàn)出多元化的管理，這樣導致了流動人口社會保障管理會出現(xiàn)“碎片化”管理的情況。如果本是農(nóng)村戶籍的流動人口，在參加“農(nóng)?！焙笥肿兏藨艏蔀槌擎?zhèn)人口，那么之前享受的“農(nóng)?！本妥鲝U了，得重新參加“城?！保@是對流動人口經(jīng)濟權利的不負責任，尤其是對于外出務工的流動人口，浪費了他們的財產(chǎn)權利，這對流動人口造成了不公平的待遇。

二、完善我國流動人口社會保障問題的對策

（一）公平地對待流動人口，建立流動人口最低生活保障制度

在我國現(xiàn)在的社會背景下，我國流動人口社會保障制度還很不完善，對其進行改善，很難一次性做到很完善，這就需要從整體考慮，統(tǒng)籌考慮，不急于求成，逐步進行完善，以公平和平等為原則，從維護流動人口的社會保障權益作為出發(fā)點，制定出明確的為流動人口謀求社會保障平等權利的目標，然后有計劃地有序地實施，最終做到實現(xiàn)流動人口社會保障利益的最大化。

最低生活保障制度的目的就是保障人們的基本生活，建立流動人口的最低生活保障制度可以保障流動人口的基本生活以及緩解流動人口在城市生活帶來的生活壓力。尤其是那些貧困的流動人口，生活在城市但是有的還沒有工作，生活沒有保障，有了這個最低生活保障對于貧困的流動人口以及那些收入低于所在城市貧困線以下的流動人口來說，是政府給予他們的救助福利，這樣可以減少因為經(jīng)濟困難而無法生活的流動人口的財產(chǎn)性犯罪，維護了社會的穩(wěn)定，也推進了社會的發(fā)展，是一種“雙贏”的策略。這同時也是對流動人口基本權利的尊重，對他們的一種公平。

（二）改革戶籍制度，把流動人口納入城鎮(zhèn)職工社會保障范圍

針對我國的流動人口，尤其是那些長期生活在某個城市的流動人口，應該將這些人口歸入到該城市的城市人口中。這些流動人口為該城市的發(fā)展貢獻出了巨大的力量，他們也應該享受該城市的社會保障權利，將他們拉入到城市社會保障體系中去，更好地保障這些流動人口的基本權利。同時也由于流動人口的流動性強這個特殊性，應該在戶籍制度上面進行統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)公民身份平等，就業(yè)機會均等，能夠遷徙自由，滿足其勞有所獲老有所養(yǎng)病有所醫(yī)的基本生活要求，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建立更適合流動人口的社會保障制度。

（三）加強流動人口的社會保障管理，充分發(fā)揮政府的調控作用

流動人口的重復參保與重復報銷問題的解決，需要政府加強對流動人口的社會保障的管理，之所以會出現(xiàn)重復參保和重復報銷問題，主要還是各地政府之間缺乏溝通，導致信息的缺失。針對這一現(xiàn)象，可以將流動人口所參加的社會保障統(tǒng)一到一個部門進行管理，實行“一卡通”制度，全國聯(lián)網(wǎng)，即只需要一張社?？ǎ谌珖鞯厝魏螘r候一旦進行了社會保障，那么該卡便可記錄所有的信息，就像一張身份證一樣，這樣就可以避免了重復參保與重復報銷現(xiàn)象的發(fā)生，這就需要政府加強對流動人口的社會保障的綜合管理了。解決了這一問題，也就減少了社會公共財產(chǎn)的浪費，這樣也就符合了我國建立各項保險制度公平、公正的原則，保證了流動人口平等地享受社會保障的權利。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度

我國現(xiàn)行的社會保障體系處在城鄉(xiāng)二元結構的模式下，很難實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)一體化。而我國對于流動人口的三種社會保障模式從單方面來說都沒有覆蓋到流動人口群體，我國的社會保障的目標就是實現(xiàn)社會保障的全覆蓋，這樣才能體現(xiàn)出我國社會保障對于全體社會成員的公平性，因此需要盡快轉變社會保障的發(fā)展模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化，統(tǒng)籌管理，改變現(xiàn)行的“碎片化”現(xiàn)狀。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，也就體現(xiàn)了以人為本，公平、公正的原則。

總之，流動人口是我國特殊的并且不可忽視的一個龐大的群體，通過建立統(tǒng)一開放的社會保障制度來覆蓋包括流動人口在內的全體社會成員，真正實現(xiàn)社會公平正義，讓流動人口老有所保、醫(yī)有所保，切實解決流動人口的憂慮。

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（責任編輯 王文江）