對“營改增”動(dòng)機(jī)、利弊的再思考

龔海峰++胡淑云++汪+斌

【摘 要】 自2013年8月1日起，我國交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營業(yè)稅改征增值稅”（以下簡稱“營改增”）試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推開。隨著試點(diǎn)行業(yè)和范圍的雙擴(kuò)圍，其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得到進(jìn)一步顯現(xiàn)，同時(shí)也暴露出一些亟待解決的問題。隨著改革的逐步深化，將對中國經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

【關(guān)鍵詞】 “營改增”； 稅制改革； 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）12-0100-02

財(cái)政部和國家稅務(wù)總局決定自2013年8月1日起將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推開，廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等同步推開，鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)也擇機(jī)納入“營改增”試點(diǎn)。減稅最多的是以中小微企業(yè)為主的小規(guī)模納稅人和個(gè)體戶，平均減稅幅度達(dá)到40%?！盃I改增”將大幅提升受益企業(yè)的活力，有利于穩(wěn)增長的同時(shí)穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)。隨著“營改增”試點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)擴(kuò)大，上述效應(yīng)將會(huì)更加顯著。

一、“營改增”的動(dòng)機(jī)所在

“營改增”絕非一般意義上的稅制調(diào)整或稅制改革舉措，它所產(chǎn)生的效應(yīng)，可以跨越稅制改革領(lǐng)域延伸至宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，進(jìn)而通過宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面延伸至財(cái)稅體制改革領(lǐng)域，并通過財(cái)稅體制改革牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治體制的全面改革。

（一）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

“營改增”對中小微企業(yè)的稅負(fù)減輕力度最大。稅負(fù)減輕，帶動(dòng)了稅收收入結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，將終結(jié)貨物、勞務(wù)分別設(shè)置不同稅種的時(shí)代。從短期政策效應(yīng)來看，“營改增”對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能夠發(fā)揮直接的促進(jìn)作用。上海、安徽、江蘇等先行試點(diǎn)地區(qū)改革效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，比較明顯地促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展及就業(yè)率的提升。從全國數(shù)據(jù)看，1980—2011年，我國服務(wù)業(yè)產(chǎn)出年均增長8.9%，整整比制造業(yè)同期11.6%的增長率低2.7個(gè)百分點(diǎn)?！盃I改增”改革試點(diǎn)一年多，2013年上半年，服務(wù)業(yè)產(chǎn)出同比增長8.3%，明顯高于制造業(yè)和建筑業(yè)7.6%的增長率①。這種發(fā)展趨勢的轉(zhuǎn)變表明我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在向第三產(chǎn)業(yè)傾斜，進(jìn)一步促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化分工協(xié)作，提升了企業(yè)專業(yè)化水平，激活了制造業(yè)活力，促進(jìn)了制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的融合。此外，其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的門檻降低，潛在創(chuàng)業(yè)者變成了現(xiàn)實(shí)創(chuàng)業(yè)者，從而達(dá)到穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)的目的?！盃I改增”順應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)改革的時(shí)代要求，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，這對于我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

首先，減稅效果明顯。隨著“營改增”試點(diǎn)在全國推廣，解決了營業(yè)稅重復(fù)征收的問題。據(jù)估算，2013年全年將直接為納稅人減稅1 200億元，該項(xiàng)政策受益人包括原來繳納營業(yè)稅的納稅人、第三產(chǎn)業(yè)的部分行業(yè)企業(yè)，惠及全體納稅人和全部行業(yè)。當(dāng)“營改增”推動(dòng)服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展以后，必定會(huì)增加服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)解決就業(yè)的能力，從而為更多的農(nóng)民進(jìn)城解決產(chǎn)業(yè)支撐的問題，并能夠推動(dòng)城鎮(zhèn)化率的提高。目前，城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)最大的潛力所在，這必然會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)中國建立更大的內(nèi)需市場，更好地提高整體生產(chǎn)率，最終會(huì)讓中國在未來保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。

其次，有效解決了雙重征稅的問題。“營改增”不是簡單的稅制簡并。營業(yè)稅和增值稅對于市場活動(dòng)的影響不同，稅負(fù)也不同。增值稅對增值額征收，而營業(yè)稅則是對營業(yè)額全額計(jì)征。這樣，就出現(xiàn)了雙重征稅的問題?！盃I改增”的實(shí)施，可以最大限度地減少重復(fù)征稅。

最后，“營改增”進(jìn)一步促進(jìn)稅制完善?！盃I改增”標(biāo)志著我國稅制向統(tǒng)一、規(guī)范和稅負(fù)公平的現(xiàn)代增值稅制度邁進(jìn)。增值稅和營業(yè)稅是在我國的現(xiàn)行稅制體系中并行的兩個(gè)流轉(zhuǎn)稅稅種。增值稅征收范圍覆蓋了除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè)，是工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)所負(fù)擔(dān)的主要稅種，主要適用于制造業(yè)；營業(yè)稅是服務(wù)業(yè)所負(fù)擔(dān)的主要稅種，稅制設(shè)計(jì)的初衷是按照彼此照應(yīng)、相互協(xié)調(diào)的原則來確定稅負(fù)失衡，但在實(shí)際運(yùn)行中，兩個(gè)稅種一直難免稅負(fù)失衡，一方輕微的變化，都會(huì)直接影響并牽動(dòng)到另一方，經(jīng)過增值稅轉(zhuǎn)型改革的不斷推進(jìn)和完成，增值稅已不存在重復(fù)征稅的現(xiàn)象，因而稅負(fù)相對穩(wěn)定。而營業(yè)稅則有重復(fù)征稅現(xiàn)象，稅負(fù)相對較重，由此而造成的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)之間的稅負(fù)水平差異使部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)要高于工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)?！盃I改增”改變了市場經(jīng)濟(jì)交往中的價(jià)格體系，把營業(yè)稅的“價(jià)內(nèi)稅”變成了增值稅的“價(jià)外稅”，形成了增值稅進(jìn)項(xiàng)和銷項(xiàng)的抵扣關(guān)系，這將從深層次上影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及企業(yè)的內(nèi)部架構(gòu)，使我國稅制與國際通行稅制接軌，既有效提高了服務(wù)型出口企業(yè)的國際競爭力，也明顯增強(qiáng)了企業(yè)參與世界資源配置的能力。

（三）推動(dòng)財(cái)稅體制改革

“營改增”的內(nèi)容雖然只涉及增值稅、營業(yè)稅兩個(gè)稅種，前者擴(kuò)大范圍，后者逐漸退出，但其作為財(cái)稅體制改革的切入點(diǎn)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，實(shí)際上牽動(dòng)了整個(gè)財(cái)稅體制的配套改革。一是推動(dòng)稅制改革。如果營業(yè)稅徹底退出，那意味著我國的現(xiàn)行稅種減為17個(gè)，增值稅將成為所有行業(yè)和企業(yè)的主稅種。延伸統(tǒng)一市場公平競爭環(huán)境中的抵扣鏈條，稅收征管復(fù)雜程度進(jìn)一步降低。二是帶動(dòng)財(cái)政體制改革?！盃I改增”牽動(dòng)了中央與地方政府間財(cái)權(quán)配置這根線，隨著地方財(cái)力的嚴(yán)重不足和地方事權(quán)的不斷擴(kuò)大，亟需從制度層面完善中央和地方的財(cái)政分權(quán)制度，合理界定中央與地方的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，重新調(diào)整中央與地方的收入劃分比例，充實(shí)地方財(cái)力，以保證中央與地方利益關(guān)系預(yù)期的穩(wěn)定性和各級政府財(cái)力分配的合理性。

二、“營改增”的利弊分析

（一）可以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，而稅負(fù)水平直接影響到它的發(fā)展，原增值稅實(shí)行“抵扣法”制度，主要適用于第二產(chǎn)業(yè)；“營業(yè)稅”是按照交易額征稅，適用于第三產(chǎn)業(yè)。營業(yè)稅由于無法抵扣上一環(huán)節(jié)的進(jìn)項(xiàng)稅額，需要按收入全額納稅，還實(shí)際承擔(dān)了外購固定資產(chǎn)價(jià)款等增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，“營改增”統(tǒng)一了第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的稅收制度，平衡了第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，特別是解決了第三產(chǎn)業(yè)重疊征稅問題，將加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而對擴(kuò)大就業(yè)、增加居民收入、提高消費(fèi)水平產(chǎn)生間接的影響。endprint

（二）有利于建立貨物和勞務(wù)領(lǐng)域的增值稅出口退稅制度

營業(yè)稅改征增值稅改革試點(diǎn)的推進(jìn)，有利于優(yōu)化投資、消費(fèi)和出口結(jié)構(gòu)，服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及稅制環(huán)境的改善，有利于吸引更多的資本流入，對國際運(yùn)輸服務(wù)和研發(fā)設(shè)計(jì)服務(wù)實(shí)行服務(wù)貿(mào)易出口退稅政策，對技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、鑒證咨詢、合同能源管理等服務(wù)貿(mào)易出口實(shí)行免稅政策，增強(qiáng)了試點(diǎn)企業(yè)出口服務(wù)貿(mào)易的意愿，提升了服務(wù)貿(mào)易出口的競爭力，有效調(diào)動(dòng)了服務(wù)貿(mào)易出口試點(diǎn)企業(yè)為境外單位和個(gè)人提供服務(wù)貿(mào)易的積極性，使服務(wù)貿(mào)易出口的能量得以釋放。進(jìn)一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，在拉動(dòng)我國出口增長的同時(shí)推動(dòng)一般貿(mào)易的增長，促進(jìn)我國外貿(mào)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

（三）減稅效果明顯，但對地方財(cái)政收入的影響較大

“營改增”是以稅制改革為切入點(diǎn)，釋放改革紅利的一項(xiàng)重大舉措，通過試點(diǎn)情況來看，“營改增”減稅的示范效應(yīng)較為明顯，參加試點(diǎn)的企業(yè)發(fā)生的研發(fā)、設(shè)計(jì)、廣告和租賃等費(fèi)用，由原來不能抵扣進(jìn)項(xiàng)稅變?yōu)榫傻挚圻M(jìn)項(xiàng)稅額，大大減輕了企業(yè)的費(fèi)用。但對地方財(cái)政來說，現(xiàn)行稅制中，增值稅雖然是共享稅，但中央收入占絕對主導(dǎo)地位，營業(yè)稅則是地方主體稅種，占地方稅收總量的一半以上，“營改增”后營業(yè)稅將不存在，意味著地方稅收將可能出現(xiàn)較明顯的下降。為了保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定，所有營業(yè)稅改征增值稅后收入依舊按照原有共享比例進(jìn)行劃分，其歸屬未予改變。但這種做法并非長久之計(jì)，將會(huì)引發(fā)一些新的問題：如“營改增”部分增值稅與原來的增值稅都屬于同一稅種，但被割裂為兩種不同的稅收分享方式，在征收、管理、入庫方面多有不便，也不符合稅收公平一致性原則，在即將實(shí)施的增值稅立法中將會(huì)遇到新的問題。

（四）可能導(dǎo)致征管難度加大

為了使得“營改增”后，納稅主體不會(huì)因?yàn)槎惵实母淖兌黾佣愗?fù)，在試點(diǎn)過程中，都設(shè)定了較低的增值稅率或給予納稅主體財(cái)政補(bǔ)貼，如按照原營業(yè)稅稅負(fù)平移的原則，當(dāng)前的改革試點(diǎn)新增6%和11%兩檔稅率，加上原來的13%和17%的稅率，使得增值稅的稅率檔次過多，與中性稅收的稅制設(shè)計(jì)初衷有沖突，一方面由于增加了稅制復(fù)雜性，導(dǎo)致征管效率降低；另一方面不符合簡易征收的稅法原則。

（五）可能導(dǎo)致部分企業(yè)稅負(fù)增加

“營改增”的擴(kuò)圍，由于增值稅稅率高于營業(yè)稅，加之仍然在部分行業(yè)開展，擴(kuò)圍后，少數(shù)由于專業(yè)化細(xì)分方面的能力不足，可抵扣項(xiàng)目少，增值稅票據(jù)難以獲取，以及使用稅率增幅較大等因素，造成部分企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)短期內(nèi)會(huì)有所增加；稅收負(fù)擔(dān)有“不降反升”的趨勢。

三、如何引導(dǎo)“營改增”揚(yáng)長避短

（一）進(jìn)一步完善“營改增”相關(guān)政策

一是擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點(diǎn)范圍。從發(fā)展趨勢看，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點(diǎn)行業(yè)范圍，力爭“十二五”期末實(shí)現(xiàn)增值稅對營業(yè)稅的全面替代。二是適當(dāng)降低一般納稅人認(rèn)定門檻，擴(kuò)大一般納稅人比重，以保障增值稅內(nèi)在機(jī)制的有效運(yùn)行；同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對現(xiàn)有小規(guī)模企業(yè)的宣傳、引導(dǎo)、培訓(xùn)和服務(wù)，盡快將其納入規(guī)范化的增值稅管理體系。三是簡化稅率檔次，促進(jìn)公平稅負(fù)。多檔稅率是一種必要的過渡性安排，然而稅率檔次較多，必然影響增值稅“中性”作用的發(fā)揮，與“營改增”的初衷相悖，客觀上也容易誘發(fā)納稅人逃稅避稅、偷稅的動(dòng)機(jī)，不利于稅收征管。

（二）進(jìn)一步完善稅收征管制度，保證財(cái)政收入穩(wěn)定增長

要進(jìn)一步出臺相關(guān)配套措施，保證整個(gè)改革過程的銜接與完整。增值稅目前已是我國最主要的稅種之一，其征收管理也較為規(guī)范，對一般納稅人采用的專用發(fā)票管理發(fā)揮了重要作用。但對小規(guī)模納稅人而言，尤其對于零散的個(gè)體經(jīng)營者，他們的稅收往往成為灰色區(qū)域，難以有效管理。此次增值稅轉(zhuǎn)型，既是一次減稅活動(dòng)，也是對增值稅制度的完善，而與之相對應(yīng)的，無論是要保證財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，還是要保證增值稅制度的完善，稅收征管方面都是一個(gè)不可忽視的因素。尤其是“營改增”稅收銜接工作，對涉及“營改增”試點(diǎn)改革范圍中的納稅戶實(shí)施營業(yè)稅改征增值稅擴(kuò)圍政策后，管理增值稅專用發(fā)票的壓力將進(jìn)一步加大，因此需進(jìn)一步強(qiáng)化稅源調(diào)查，掌握稅源總量和結(jié)構(gòu)變化，建立稅源臺賬。通過加強(qiáng)稅收監(jiān)管，以信息管稅、風(fēng)險(xiǎn)管理為著力點(diǎn)，有效控制稅源，充分挖掘增收潛力，確保收入穩(wěn)定增長。

（三）“營改增”配套制度改革需要協(xié)調(diào)推進(jìn)

目前營業(yè)稅仍是地方稅體系中的主要稅源，如果“營改增”在全國范圍內(nèi)鋪開，地方稅稅收不可避免地會(huì)受到影響。目前許多地方財(cái)政已經(jīng)捉襟見肘，不僅地方融資平臺償債風(fēng)險(xiǎn)令人擔(dān)憂，啟動(dòng)新一輪投資時(shí)對土地財(cái)政的依賴也越來越嚴(yán)重。營業(yè)稅被納入增值稅框架體系，將會(huì)動(dòng)搖現(xiàn)行地方財(cái)政收支平衡的基礎(chǔ)，因而，重建地方主體稅種以及地方稅制體系，調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系和行政關(guān)系，確定合理的增值稅分成比例和規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，以此調(diào)節(jié)“地區(qū)間縱向和橫向的不均衡”，使得中央、地方“兩個(gè)積極性”充分合理地發(fā)揮作用，將是當(dāng)前亟待提上議事日程的一項(xiàng)重要工作。

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