有關政府間事權配置研究視角的綜述

【摘 要】改革開放以來，特別是1994年分稅制改革以來，我國一直在不斷努力探索政府間的事權劃分，明確各級政府之間的權責。政府間的事權劃分是是政府間財政分權管理體制的基礎性工作和制度保障，有利于從制度和法治的高度上明確對中央政府和地方政府的權利與責任的劃分，有利于政府間事權及支出責任配置機制的形成。

【關鍵詞】中央政府；地方政府；事權；財權

一、明確政府事權的內涵

政府事權的研究是公共財政學和公共行政學研究的重點和熱點領域，對其概念和內涵的明確是研究政府事權配置首先面臨的重大問題。關于政府事權內涵的認識國內外學者做出了不同的解釋。本文認為政府事權是政府職能的具體化政府支出責任是指與事權相對應的財政支出保障范圍、規(guī)模與結構比例。

二、我國對政府事權研究的現(xiàn)狀綜述

我國學者對政府事權的研究中，主要集中在我國政府間事權與財權的匹配性問題的研究、我國政府事權劃分現(xiàn)狀及劃分原則的分析、國外政府事權劃分的比較介紹等方面。在財力與事權不匹配的表現(xiàn)方面：李齊云，馬萬里（2012）在《中國式財政分權體制下政府間財力與事權匹配研究》中認為我國事權過多下放，財權過多上移，財政收支責任不對等。各級地方政府承擔了許多應由中央承擔的事權，而國家財力卻大部分集中于中央政府。事權負擔過重，多數(shù)地方用于維持自身發(fā)展、提供公共服務的財力明顯不足?；鶎拥胤秸聶嗯c財力不對稱，財政運行困難。我國政府事權劃分現(xiàn)狀及劃分原則的分析方面，謝慶奎、王懂棋二人在《中國府際財政關系研究——憲政分權的視角》中認為，當前政治體制改革的重要方向是以憲政建設來指導府際財政關系，通過“建立、管理或約束政府的規(guī)則”，來推動憲政這一種具有可操作性政治制度設計的實現(xiàn)。學者鐘琦在《我國政府間事權配置的研究》中認為，事權配置的核心問題是如何在政府間恰當?shù)貏澐止伯a(chǎn)品支出責任，并分析了政府間事權配置的理論依據(jù)。另外隨著博弈論在經(jīng)濟學中的應用以及信息經(jīng)濟學的發(fā)展，對事權問題的研究有逐漸定量化的趨勢。

三、政府事權劃分的主要研究視角

（一）歷史學角度，主張考慮不同國家的政治傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗，在此基礎上對中央與地方財權與事權進行分配。

中國古代社會是一個事權與財權不斷向中央集中的過程，這也使各種形式矛盾也集中于中央，最終使這種高度集中的體制不堪重負，最終崩潰。同時從東漢末年戰(zhàn)亂、安史之亂、太平天國運動后的軍閥混戰(zhàn)也應該看到，中央權威的喪失及軍權的下放往往是導致國家分裂混戰(zhàn)的重要因素。在軍權以及權威集中于中央的前提下，事權與財權盡量下放可以更好地藏富于民，增加社會的張力，促使社會走向良性發(fā)展的軌道。如國內學者李景平在《地方政府管理》一書中提到的“艾倫模式 ”，此模式將不同國家中央與地方關系分為兩種類型，一是合作型；一是代理型。主要是是從國家起源來看，政府間事權配置的合作型的國家往往由一些自治小社區(qū)最初本著互助幫助和支持的目的而結成一體而形成的國家。代理型關系的國家形成歷史是直接或間接被控制在強有力的君主制度之下。此外還有學者翁禮華《中國古代中央地方事權與財權關系的形成和發(fā)展》等文章都是從歷史學的角度對政府間的事權配置進行研究，認為政府事權的配置需要充分考慮一國的具體歷史國情。

（二）行政管理的角度

分稅制改革以前，我國事權和支出責任主要是依據(jù)行政隸屬關系來劃分，而各個單位、部門的行政明確隸屬關系一般而言是非常明確的。如國內學者唐在富在《我國政府事權劃分的歷史演迸與改革建議》中就是從行政管理的角度對1950年到1994年分稅制改革這一時期政府間事權配置進行分析，認為不論1950開始實行的“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制改革，還是這一時期進行的其它有關府際間關系調整的改革總體上都是按照企業(yè)、事業(yè)和行政單位的隸屬關系和業(yè)務范圍，劃分為中央財政支出和地方財政支出，并通過財政支出的方式對中央和地方的事權大小進行劃分。

（三）馬斯格雷夫的分權理論角度

馬斯格雷夫從財政職能的角度入手，探討中央政府與地方政府的職能劃分問題。馬斯格雷夫認為，中央政府應主要負責分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟，地方政府應主要負責資源配置；此外，可以在各級政府間合理分配稅種，保證分配的公正性，提高公共品的供給效率。馬斯格雷夫認為，最佳的公共服務水平應在遵循效率的前提下兼顧公平。公共品可根據(jù)其受益范圍的不同劃分為全國性公共品和區(qū)域性公共品，全國性公共品需由中央政府提供，區(qū)域性公共品需由地方政府提供。

（四）地緣政治角度

地緣因素也是影響一個國家政府事權劃分的重要因素，往往是我們做國際比較時常忽略的一個因素。財政部財政科學研究所課題組2010年在《政府間基本公共服務事權配置的國際比較研究》一文中認為從引入地緣關系的角度進行分析，各國政府間事權發(fā)展變化的歷史脈絡和形成現(xiàn)狀的原因就可以看得更加清楚，還解釋了為什么同是單一制國家，卻分為單一制集權型國家和單一制分權型國家，為什么同是聯(lián)邦制國家，卻分為聯(lián)邦分權型國家和聯(lián)邦集權型國家。另外，在具體的事權配置方面，地緣關系角度的分析也提供了重要的線索。

四、結論

以上僅僅是對政府事權配置的主要研究角度進行了簡單的綜述，但是這些研究角度是世界上很多國家政府間事權劃分必須要考慮的原則和依據(jù)。關于政府間事權的研究依然如火如荼，結合國內外研究的現(xiàn)狀。我對中國學術界關于這一課題的研究做出以下總結和展望：

（一）隨著政府事權一般性理論研究的日臻成熟，具體政府事權如何分配的研究將成為下一步研究的熱點。

（二）隨著統(tǒng)計學理論以及一些統(tǒng)計技術的發(fā)展，關于政府事權的量化研究越來越多，他們將更加關注于政府事權配置的最優(yōu)比重的研究。

（三）關于政府事權配置的國際比較研究將一改之前的單純的比較，轉而總結一些典型的模式。

（四）研究重心將由某一國家事權配置的缺陷是什么，逐步轉向為什么，進而轉向怎么做，最終轉向為什么這樣做即理論依據(jù)和實證依據(jù)。

最后，事權配置的核心問題是如何在政府間恰當?shù)貏澐止伯a(chǎn)品支出責任。市場調節(jié)與政府調控邊界不清晰、各級政府間事權錯位以及事權與財權嚴重不對稱是我國當前事權配置的主要問題，其原因主要為委托）代理機制下地方政府存在逆向選擇和道德風險，事權劃分和調整缺乏法律保障以及準財政聯(lián)邦制下的政府間財稅競爭，我國應按照公共產(chǎn)品層次理論和財政職能分工理論，推行財政管理體制的扁平化改革，科學配置各級政府的事權，規(guī)范各級政府的財權劃分，完善轉移支付體系。

參考文獻：

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