關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地資源保護(hù)的研究

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，人們對土地資源的需求日益增長，對土地資源的利用廣度和深度也在不斷提高。然而，由于土地的不合理利用產(chǎn)生的土地退化、土地污染、耕地銳減等一系列問題大大影響了城鎮(zhèn)化的建設(shè)。在這個背景下，耕地保護(hù)已成為當(dāng)前社會及土地學(xué)科領(lǐng)域研究的一大焦點。鑒于此，作者在文中研究了土地資源的可持續(xù)利用和有效保護(hù)，從而實現(xiàn)土地資源的合理有效配置，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)。前言：城鎮(zhèn)化是人類社會走向現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必經(jīng)階段，同時城鎮(zhèn)化進(jìn)程也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程。在城鎮(zhèn)化過程中，不管是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口集聚，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地都扮演著極其重要的角色。所以說，加強(qiáng)關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地資源保護(hù)是具有一定的現(xiàn)實意義的。

一、耕地保護(hù)的內(nèi)涵和意義

耕地保護(hù)是指運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行的保護(hù)。對于一個國家和地區(qū)而言，一定的耕地生產(chǎn)能力或潛力不僅僅意味著維持一定數(shù)量的耕地，而應(yīng)該是維持一定數(shù)量、一定質(zhì)量和良好的生態(tài)環(huán)境相統(tǒng)一的耕地。保護(hù)耕地的意義是由耕地的重要性所決定的。第一，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，工業(yè)特別是輕工業(yè)的原料主要來源于耕地。為保證國家糧食安全，必須以穩(wěn)定一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地做保障。第二，耕地是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，耕地為農(nóng)村人口提供了主要的生活保障，是城市居民生活資料的主要來源。在現(xiàn)階段，耕地仍然是廣大農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料、生活資料和社會保障，多數(shù)農(nóng)民還離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，離不開農(nóng)村生活，離不開耕地保障。第三，耕地具有不可替代的生態(tài)功能，包括生態(tài)保育、清潔空氣、涵養(yǎng)水源、美化景觀等。我國人均耕地少，分布不均衡；耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重；耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地利用率低。面對嚴(yán)峻的耕地資源現(xiàn)狀，在我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，必須采取世界上最嚴(yán)格的措施，對耕地進(jìn)行特殊保護(hù)，穩(wěn)定一定的耕地面積，不斷提高耕地質(zhì)量。

二、耕地資源利用與保護(hù)中存在的問題

（1）耕地保護(hù)意識淡薄

一些地方領(lǐng)導(dǎo)目光短淺，認(rèn)識不到保護(hù)耕地、依法合理用地的重要性，不能正確處理保護(hù)耕地與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視耕地保護(hù)，“比較利益”、“重工輕農(nóng)”、“重錢輕糧”等觀念根深蒂固，違法占地的現(xiàn)象還比較突出。土地違法案件，大到重點工程，小到農(nóng)村宅基地，從市區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村街都不同程度地存在未批先占、少批多占甚至亂占濫用耕地的現(xiàn)象。

（2）耕地數(shù)量不斷減少，減少速度快

近幾年，我國耕地總量逐年減少，因各項建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害毀地減少耕地過多，而與耕地面積變化趨勢相背離的是人口逐年增加，二者的共同結(jié)果是人均耕地面積急劇下降。據(jù)統(tǒng)計，隨著社會經(jīng)濟(jì)及各項事業(yè)的不斷發(fā)展，人口不斷增長，城市化水平不斷提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地必將被進(jìn)一步占用，加上農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕以及自然災(zāi)害等因素，數(shù)量會進(jìn)一步減少，人地矛盾會更加突出，這將使可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的形勢。

（3）耕地質(zhì)量不高，退化嚴(yán)重

在現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)耕地比例相對較高，無限制因素、質(zhì)量好的高產(chǎn)耕地相對較少。由于耕地投入水平低、生產(chǎn)條件差，抵御水旱等自然災(zāi)害能力不強(qiáng)，導(dǎo)致耕地質(zhì)量和地力下降，產(chǎn)量不穩(wěn)。比如部分望天田和旱地由于自身水源條件差，土地零散不平，缺乏相應(yīng)的灌溉設(shè)施，加上土壤肥力不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不高。更有甚之，有些農(nóng)民盲目大量使用化肥農(nóng)藥，破壞了土壤的理化性狀，降低了耕地的生產(chǎn)潛力，打破了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。大量的化肥農(nóng)藥加上工業(yè)“三廢”已成為耕地的主要污染源，使得水土流失較為嚴(yán)重，這降低了耕地的生產(chǎn)性能，制約著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（4）耕地后備資源不足

在我國很多地區(qū)，耕地多分布于山區(qū)丘陵，質(zhì)量普遍較差，分布零散，生態(tài)環(huán)境惡劣，宜農(nóng)面積少，限制因素較多，開發(fā)難度大，形勢不容樂觀。隨著可以開墾的后備土地資源的日益枯竭，加上生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)要求對開墾后備土地資源的限制，要保證未來耕地面積不減少十分困難。

（5）土地開發(fā)整理的資金缺乏

農(nóng)地開發(fā)整理能夠增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)土地利用率和產(chǎn)出率。但土地開發(fā)整理是一項持續(xù)的宏大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及農(nóng)地平整、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)等諸多方面，需要大量的資金予以保障。而當(dāng)前土地開發(fā)整理投資方式主要是以政府為主體，資金較為單一有限。加之，有的土地開發(fā)整理資金運(yùn)作不夠規(guī)范，資金挪用、占用、滯留等現(xiàn)象時有發(fā)生。這在一定程度上制約著土地開發(fā)整理工作的進(jìn)展，也就不利于耕地生產(chǎn)能力的提高。

三、提高我國城鎮(zhèn)化下耕地保護(hù)的對策建議

（1）增強(qiáng)耕地保護(hù)意識，提高公眾參與度

國際經(jīng)驗表明，人們對耕地的非生產(chǎn)功能的需求會隨著生活水平的逐步提高而不斷提高。伴隨這種需求的變化，耕地保護(hù)意識的內(nèi)涵也應(yīng)隨之而改變。一方面，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與人們膳食結(jié)構(gòu)的變化相結(jié)合，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從原有的谷物生產(chǎn)為主，向生態(tài)型農(nóng)業(yè)、觀光型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變[。另一方面，要重視耕地的非生產(chǎn)性功能，使耕地生產(chǎn)為城鎮(zhèn)化服務(wù)，提升其經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，更加充分地激發(fā)城鄉(xiāng)居民保護(hù)耕地的熱情與主觀能動性。把耕地當(dāng)做自己家業(yè)進(jìn)行經(jīng)營的積極性。耕地資源保護(hù)的最終目的是合理有效地利用耕地，農(nóng)民作為耕地直接使用者，保護(hù)耕地的根本動力是其所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。提升耕地效益可以增強(qiáng)農(nóng)民立耕地資源保護(hù)激勵機(jī)制可以從兩方面著手：一由政府主導(dǎo)的各種強(qiáng)農(nóng)扶農(nóng)富農(nóng)政策，包括各種補(bǔ)貼和社會福利；二即通過市場調(diào)節(jié)，積極發(fā)展由生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品而衍生出來的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展各種特色農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的市場需求，使廣大農(nóng)民受益。通過經(jīng)濟(jì)刺激廣大農(nóng)民的耕地保護(hù)的積極性，將保護(hù)耕地變?yōu)閺V大農(nóng)民的一種自覺行為。

（2）創(chuàng)新土地保護(hù)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

城鎮(zhèn)土地的盲目無序擴(kuò)張歸根結(jié)底是因為土地制度的不完善。所以，加快土地制度的改革是減少耕地浪費(fèi)和亂占耕地的關(guān)鍵。一是要加快深化土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。加強(qiáng)對土地所有權(quán)和使用權(quán)的變更管理，嚴(yán)格區(qū)分公益性與經(jīng)營性土地的用地性質(zhì)，嚴(yán)格控制土地變更。加快改革征地制度，用市場價格來確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是要完善土地市場。強(qiáng)化土地制度保障，建立起完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場調(diào)節(jié)建設(shè)用地供應(yīng)體系，完善社會保障制度。

（3）加強(qiáng)規(guī)劃控制，建立耕地保護(hù)體系

加強(qiáng)規(guī)劃控制，建立耕地保護(hù)體系，也就是加強(qiáng)土地利用的規(guī)劃管理。在土地利用總體規(guī)劃的編制中，要十分重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對土地利用的影響，合理配置土地資源，最大限度提高土地資源利用率。其次為加強(qiáng)對開發(fā)規(guī)劃的控制。在制定開發(fā)規(guī)劃項目立項時，要嚴(yán)格遵循土地利用規(guī)劃和年度計劃，并事先做好有關(guān)耕地保護(hù)與環(huán)境影響評價等的工作。此外，最好建立耕地安全預(yù)警、監(jiān)測系統(tǒng)。對耕地資源實行動態(tài)監(jiān)測，為隨時獲取有關(guān)信息，實現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量的有效監(jiān)管服務(wù)，促進(jìn)土地管理信息系統(tǒng)的完善。

（4）加大投資，適度開發(fā)后備資源

根據(jù)適宜性原則、市場原則，結(jié)合各地區(qū)的特征，調(diào)整耕地的利用結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合，提高特色農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和生產(chǎn)水平，形成具有地域特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。在調(diào)整農(nóng)地利用結(jié)構(gòu)的過程中，必須使耕地資源和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，按照持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，發(fā)展多種經(jīng)營模式，建立良性的生態(tài)農(nóng)業(yè)，防止土地退化及質(zhì)量下降。

結(jié)束語

總之，在城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加速發(fā)展的今天，我們應(yīng)快關(guān)于耕地資源保護(hù)管理的研究，積極堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。只有這樣，才能更好地實現(xiàn)土地資源的合理有效配置，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

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